isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2017:7 Informationskvalitet i socialförsäkringsregistren En granskning av den manuella hanteringen av personuppgifter och försäkringstillhörighet sf
Rapport 2017:7 Informationskvalitet i socialförsäkringsregistren En granskning av den manuella hanteringen av personuppgifter och försäkringstillhörighet En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2017
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på www.inspsf.se Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2017 ISBN: 978-91-88098-65-8
Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary... 11 1 Inledning... 13 1.1 Syfte och frågor... 14 1.2 Urval och genomförande... 15 1.3 Avgränsningar... 16 1.4 Disposition... 16 2 Generell personinformation... 17 2.1 Vad är generell personinformation?... 17 2.2 Vem har rätt att ändra uppgifter om generell personinformation?... 19 2.3 Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor har det övergripande ansvaret... 20 2.4 Registervård i stället för att åtgärda grundläggande problem... 20 2.5 Pensionsmyndigheten beställer it-tjänster från Försäkringskassan... 23 2.6 Stort beroende av uppgifter om folkbokföring från Skatteverket... 24 3 Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation... 27 3.1 Försäkringskassan behöver ha en tydligare hantering och ansvarsfördelning... 27 3.2 Rutiner för kontroller av nya identiteter som skapats är bristfälliga... 30
Innehåll 3.2.1 Olika tillvägagångssätt för att skapa en ny identitet... 31 3.2.2 Vilka konsekvenser får det att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten lägger upp en ny identitet?... 33 3.2.3 Vem har rätt att lägga upp en ny identitet?... 36 3.3 Hanteringen är oklar när det gäller avisering om att en person är utan känd hemvist... 38 3.3.1 Vilka konsekvenser får det för Försäkringskassan att en person är utan känd hemvist och hur hanteras impulsen?... 39 3.4 Problem när dödsfallsdatum inte är fastställt... 39 3.4.1 Vilka konsekvenser får registrering av uppgifter om dödsfall?... 40 3.4.2 Vem åtgärdar impulser om dödsfall?... 42 3.5 Det är viktigt att registrera p-koderna korrekt... 42 3.5.1 Vilken betydelse har registrering av korrekta p-koder?... 43 3.5.2 Vem åtgärdar impulserna om p-kod?... 44 4 Impulser om försäkringstillhörighet... 45 4.1 Vad är försäkringstillhörighet?... 47 4.2 Ingen prövning av försäkringstillhörighet vid invandring... 49 4.2.1 Gradvis minskning av prövningar... 50 4.2.2 Att Försäkringskassan inte utreder alla invandrade personer får konsekvenser... 51 4.3 Ingen bevakning av försäkringstillhörighet när personen är utvandrad enligt folkbokföringen... 53 4.3.1 Varför har Försäkringskassan upphört att bevaka försäkringstillhörighet?... 54 4.3.2 Att Försäkringskassan inte längre kontrollerar att personer som inte är folkbokförda i Sverige är fortsatt omfattade av den svenska socialförsäkringen kan få konsekvenser... 55 5 Övergripande slutsatser... 59 6 Referenser... 65
Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord En förutsättning för att få del av den svenska socialförsäkringen är att ett antal grundläggande krav är uppfyllda. Först och främst måste myndigheterna säkerställa att villkoren för att få tillhöra den svenska socialförsäkringen är uppfyllda. De mest centrala kraven är att man ska arbeta eller vara bosatt i Sverige. Detta grundläggande personuppgifter och arbete eller bosättning i Sverige är i verkligheten nyckeln till den svenska socialförsäkringen. När en person väl fått sin försäkringstillhörighet fastställd används fler och mer detaljerade uppgifter för att avgöra exakt vilka förmåner hen har rätt till. Uppgifter av detta slag registreras av ansvariga myndigheter och ligger till grund för deras bedömning av rätten till olika förmåner. Att informationen är korrekt är A och O både för att den som har rätt till en förmån ska få den och för att systemet inte ska kunna missbrukas. I grunden handlar därför informationskvaliteten och de bedömningar av försäkringstillhörighet som myndigheterna gör om socialförsäkringens rättssäkerhet och legitimitet. I den här rapporten granskar ISF Försäkringskassans arbete med att upprätthålla informationskvaliteten i sina register, hur signaler om problem hanteras och vad konsekvenserna kan bli om informationskvaliteten och/eller bedömningarna av försäkringstillhörighet brister. De problem som studeras är i hög utsträckning kända på de relevanta myndigheterna, men det har inte funnits en övergripande sammanställning av existerande problem och deras potentiella konsekvenser. ISF:s granskning ger ett helikopterperspektiv och länkar samman existerande information till en helhet. Granskningen visar på ett övertygande sätt att det finns ett stort behov av att uppgradera den betydelse som relevanta myndigheter fäster vid informationskvaliteten i sina register. Det är, enkelt uttryckt, inte bara otillräckligt att digitalisera informationsutbytet, på det sätt som 5
Generaldirektörens förord nu sker, om den grundläggande informationskvaliteten brister det är direkt skadligt, eftersom det riskerar rättsäkerheten och legitimiteten i våra grundläggande trygghetssystem. I ett vidare perspektiv är bristande grundläggande informationskvalitet en utmaning som ökad e-samverkan och digitalisering inte kan lösa. Tvärtom kan effekten av bristerna förstärkas genom att felaktig information används utan att ifrågasättas. Detta är något som behöver uppmärksammas och sannolikt åtgärdas inom fler områden än socialförsäkringen. Rapporten är skriven av Elisabeth Frid (projektledare), Elisabeth Rydberg och Inger Sohlberg. Stockholm i maj 2017 Maria Hemström-Hemmingsson 6
Sammanfattning Sammanfattning För att den svenska socialförsäkringen ska fungera som avsett är det avgörande att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens information om enskilda personer håller god kvalitet och att myndigheternas bedömningar av om en person omfattas av den svenska socialförsäkringen är korrekta. Det krävs att uppgifterna om generell personinformation i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens register är rätt registrerade för att handläggarna ska kunna fatta korrekta beslut om förmåner. Detta gäller till exempel personnummer, adress och familjerelation. Information om personuppgifter överförs automatiskt mellan myndigheterna. Men när uppgifter i olika register skiljer sig åt eller är ofullständiga krävs det ibland att en handläggare hanterar uppgifterna manuellt. Försäkringskassan registrerar också bedömningar av försäkringstillhörighet i ärendehanteringssystemet. Förmånshandläggare och Försäkringskassans system använder registreringarna som stöd för att avgöra om en person som söker en förmån är omfattad av den svenska socialförsäkringen. Registreringarna förs också över till Pensionsmyndighetens system. Syftet med denna rapport är att beskriva Försäkringskassans arbete med att se till att uppgifterna i myndighetens register om generell personinformation och försäkringstillhörighet är korrekta. Eftersom Försäkringskassans registeruppgifter används av Pensionsmyndigheten och delvis baseras på uppgifter från Skatteverket omfattar granskningen även samarbetet mellan dessa myndigheter när det gäller kvaliteten i dessa registeruppgifter. ISF ger i granskningen en sammantagen bild som visar att det finns behov av åtgärder inom de aktuella områdena. 7
Sammanfattning Hanteringen och ansvaret för åtgärdsimpulser inom generell personinformation måste bli tydligare ISF:s iakttagelser om åtgärdsimpulser inom generell personinformation sammanfattas i nedanstående punkter: Försäkringskassan behöver bli tydligare när det gäller hur de hanterar åtgärdsimpulser för generell personinformation, och när det gäller vem som har ansvar för vad. Rutinerna för kontroller av vilka identiteter som skapas hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är bristfälliga. Försäkringskassan behöver klargöra internt vad som ska göras när en person saknar känd hemvist. Det finns problem att fastställa dödsfallsdatum i vissa ärenden. Det är viktigt att så kallade p-koder som anger vilken eller vilka förmåner en person har blir korrekt registrerade. Granskningen visar att Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation behöver få mer uppmärksamhet. ISF:s samlade intryck är att det finns risker för felaktig hantering och att det råder en osäkerhet hos Försäkringskassan om hur vissa av impulserna ska hanteras och vem som ska hantera dem. Det framgår också att Försäkringskassan kan behöva avsätta mer resurser för att utveckla området generell personinformation för att minska behovet av registervård. Försäkringskassan har upphört att utreda försäkringstillhörighet i vissa situationer, vilket kan få konsekvenser för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens handläggning och för enskilda personer ISF:s iakttagelser om impulser om försäkringstillhörighet kan sammanfattas med nedanstående punkter: Försäkringskassan har upphört att utreda försäkringstillhörighet i vissa situationer, vilket bidrar till att uppgifter om försäkringstillhörighet hålls mindre uppdaterade i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens system. Att de granskade impulserna om försäkringstillhörighet inte utreds frigör resurser och hanteringen har stöd av ett uttalande 8
Sammanfattning från Högsta förvaltningsdomstolen och i förarbetet till reglerna om försäkringstillhörighet i socialförsäkringsbalken. Att inte få sin försäkringstillhörighet prövad kan göra personer osäkra på vilket socialförsäkringsskydd de har rätt till. Att Försäkringskassan inte bevakar försäkringstillhörighet för personer som är registrerade som omfattade av den svenska socialförsäkringen men som inte är folkbokförda i Sverige skulle kunna göra att det finns risk för felaktiga utbetalningar. För att undvika risk för felaktiga utbetalningar är det avgörande att alla förmånshandläggare har tillräcklig kompetens för att avgöra om personer som inte är folkbokförda uppfyller villkoren för att vara fortsatt försäkrade i Sverige. Det är också viktigt att systemet reagerar på om en person inte är folkbokförd i alla förmåner som är automatiserade. Det finns behov att undersöka djupare hur framtida pensionsrättigheter påverkas av Försäkringskassans registreringsförfarande. Försäkringskassan utreder inte längre impulser om att en person som invandrat ska omfattas av den svenska socialförsäkringen, om inte personen är aktuell för ett förmånsärende. Försäkringskassan har också upphört med att årligen utreda om de personer som är registrerade som omfattade av den svenska socialförsäkringen men som inte är folkbokförda i Sverige fortfarande uppfyller villkoren för att omfattas. Dessa ändringar är genomförda med stöd av ett uttalande från Högsta förvaltningsdomstolen och i förarbeten till socialförsäkringsbalken. Det ska inte spela någon roll vilken registrering av försäkringstillhörighet som finns i registret. Samtidigt kan det skapa en otrygghet för personer som kommer till Sverige att inte veta vilket socialförsäkringsskydd de har. Det har föreslagits i betänkandet Svensk social trygghet i en globaliserad värld (SOU 2017:05) och internt hos Försäkringskassan att personer ska kunna få sin försäkringstillhörighet prövad om de begär det. ISF ser en möjlig risk för felaktiga utbetalningar när det gäller Försäkringskassans beslut att inte bevaka ärenden då personer är registrerade som omfattade av den svenska socialförsäkringen men inte folkbokförda i Sverige. ISF menar att det är nödvändigt med en 9
Sammanfattning djupare granskning av Försäkringskassans kontroller av försäkringstillhörighet i både manuella och automatiserade förmånsärenden för att avgöra i vilken utsträckning det faktiskt finns en risk för felaktiga utbetalningar. ISF menar också att det är nödvändigt med en djupare studie av Pensionsmyndighetens manuella och automatiserade ärendehandläggning för att fastställa om Försäkringskassans registreringar faktiskt påverkar personers framtida pensionsrättigheter, och i så fall i vilken utsträckning. Myndigheterna är beroende av korrekta folkbokföringsuppgifter Både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är beroende av folkbokföringens uppgifter och utgår från dem i handläggningen. Det är därför av stor vikt att uppgifterna håller god kvalitet. Samtidigt finns det problem med övertäckning och undertäckning i folkbokföringsregistret. Skatteverket menar att myndigheterna har ett gemensamt ansvar för att hålla god kvalitet i folkbokföringsregistret, och att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska rapportera in avvikelser till Skatteverket. Skatteverket tillhandahåller därför en it-tjänst för att rapportera in avvikelser, och Skatteverket önskar att myndigheterna ska använda den it-tjänsten. I dag är varken Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten anslutna till tjänsten och båda skickar in avvikelser via pappersblanketter. 10
Summary Summary Data quality concerning basic personal information and applicable legislation The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency. Background Accurate data quality in data registers regarding basic information about a person such as social security number, address, civil status, family constellation, and applicable legislation, are essential conditions for a correct handling of social insurance benefits. Accurate data quality is becoming more important with the increasing pace of automated functions for social benefits. Objectives The purpose of this report is to investigate how the Swedish Social Insurance Agency works to ensure accurate data quality concerning basic information about a person and applicable legislation. 11
Summary Methods The basis for this review has been interviews with representatives from the Swedish Social Insurance Agency, the Swedish Pensions Agency, and The Swedish Tax Agency. There has also been a review of relevant documents concerning procedures for manual handling for correcting data. Findings The Swedish Social Insurance Agency needs to pay more attention to ensuring accurate data quality concerning general information about persons. The agency needs to clarify the routines and responsibilities concerning manual handling of changes in the data registers. This review also shows that the Swedish Social Insurance Agency investigates a decreasing number of cases concerning applicable legislation, which may have an impact on the handling of the benefits. 12
Inledning 1 Inledning För att den svenska socialförsäkringen ska fungera som avsett är det avgörande att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens information om enskilda personer håller god kvalitet och att myndigheternas bedömningar av om en person omfattas av försäkringen är korrekta. Det krävs att uppgifterna i Försäkringskassans register är korrekt registrerade för att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna fatta korrekta beslut om utbetalningar och hantering av olika förmåner. Detta gäller till exempel uppgifter om personnummer, adress, och familjerelation. Om uppgifterna registreras fel eller inte uppdateras kan det i värsta fall leda till felaktiga utbetalningar eller till att personerna går miste om förmåner som de har rätt att få. De uppgifter som finns i Försäkringskassans register påverkar rätten till ersättning inom olika förmåner, även de förmåner som administreras av Pensionsmyndigheten. Uppgifter om generell personinformation (GEPI) och uppgifter om försäkringstillhörighet (FTH) är särskild betydelsefulla, eftersom de påverkar rätten till alla förmåner. Försäkringstillhörighet beskriver om en person uppfyller de grundläggande villkoren för att omfattas av den svenska socialförsäkringen. Bristande informationskvalitet i denna typ av register resulterar ofta i att handläggarna får arbeta med att utreda och manuellt korrigera ärenden i onödan. I de ärenden där Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten har beslutat att bevilja en förmån som löper tills vidare är det särskilt viktigt att åtgärdsimpulser och ändringsanmälningar från enskilda hanteras snabbt för att undvika felaktiga utbetalningar. Det är aviseringar om de uppdateringar som måste hanteras manuellt av en handläggare som kallas för åtgärdsimpulser. Uppdateringarna kan ske exempelvis genom att Försäkringskassan prenumererar på vissa uppgifter från någon annan myndighet. Exempel på åtgärds- 13
Inledning impulser kan vara uppgifter om ändrade folkbokföringsuppgifter eller att en person blivit intagen hos Kriminalvården. ISF har i flera tidigare granskningar visat på problem med hur Försäkringskassan hanterar sina register och att åtgärdsimpulser inte åtgärdas i tillräcklig omfattning. 1 Det har även funnits problem med kunskapsbrist hos Försäkringskassans förmånshandläggare när det gäller hur försäkringstillhörighet ska kontrolleras. 2 ISF har också pekat på att handläggningens behov när det gäller utveckling av it-stöd och stöd i rättstillämpningen prioriteras lågt på Försäkringskassan. 3 1.1 Syfte och frågor Syftet med denna granskning är att beskriva Försäkringskassans arbete med att se till att uppgifterna i myndighetens register är korrekta, samt påvisa eventuella brister inom detta område. Eftersom Försäkringskassans registeruppgifter används av Pensionsmyndigheten och delvis även baseras på uppgifter från Skatteverket omfattar granskningen även samarbetet och ansvarsfördelningen mellan dessa myndigheter när det gäller kvaliteten i registeruppgifterna. ISF är medvetna om att det som beskrivs i denna rapport är känt i delar av respektive myndighets organisation. Med denna granskning samlas denna kunskap och ger en sammantagen bild för att undersöka om det finns anledning att genomföra åtgärder inom granskningens område. Denna rapport svarar huvudsakligen på två frågor: Vilka rutiner finns för hantering av förändrade uppgifter om generell personinformation och försäkringstillhörighet? Vilka konsekvenser kan en bristfällig hantering av impulser om generell personinformation och försäkringstillhörighet få? 1 ISF (2013). 2 Se till exempel ISF (2016). 3 ISF (2016 a). 14
Inledning 1.2 Urval och genomförande Försäkringskassans register uppdateras löpande med ny information från de egna systemen och från andra myndigheter. För att svara på rapportens frågor har ISF kartlagt hur Försäkringskassan arbetar med ett urval av åtgärdsimpulser som handlar om generell personinformation och försäkringstillhörighet. Valet av åtgärdsimpulser har gjorts med utgångspunkt från tidigare intervjuer vid Försäkringskassans It-avdelning som har visat på vissa brister i hanteringen. 4 De impulser inom generell personinformation och försäkringstillhörighet som valts ut för granskning är aviseringar om att: en ny identitet, så kallad f-registerpost, har lagts upp i handläggningssystemen 5, en person saknar känd hemvist, en person har avlidit, men dödsfallsdatum är ofullständigt, en handläggare manuellt måste registrera en kod som visar att en person har eller har upphört att få pension, sjuk- och aktivitetsersättning eller handikappersättning eller att förmånens omfattning har ändrats, så kallad p-kod, en person har invandrat enligt folkbokföringens register, en person är registrerad inom den svenska socialförsäkringen, utan att vara folkbokförd i Sverige. Granskningen bygger på ett antal intervjuer med olika företrädare från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Granskningen omfattar även skriftligt material från myndigheterna i form av rutinbeskrivningar för förändringar i generell personinformation och försäkringstillhörighet samt verksamhetsstatistik. 4 Intervjuunderlag till ISF (2016 a). 5 F-registerpost registreras i TP-systemet. 15
Inledning 1.3 Avgränsningar Granskningen har koncentrerats på Försäkringskassans registervård och hantering av åtgärdsimpulser. Därför ingår inte Pensionsmyndighetens hantering av åtgärdsimpulser i granskningen. 1.4 Disposition Kapitel 2 beskriver vad som är generell personinformation och hur ansvarsfördelningen ser ut mellan Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket samt ISF:s iakttagelser och reflektioner. Kapitel 3 beskriver resultatet av granskningen av åtgärdsimpulser inom generell personinformation och ISF:s iakttagelser och reflektioner. Kapitel 4 beskriver vad som är försäkringstillhörighet och resultatet av granskningen av impulser inom försäkringstillhörighet och ISF:s iakttagelser och reflektioner. Kapitel 5 innehåller en sammanfattande diskussion och ISF:s slutsatser av granskningen. 16
Generell personinformation 2 Generell personinformation Detta kapitel beskriver hur generell personinformation definieras och hur ansvarsfördelningen ser ut mellan Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Samtliga myndigheter är beroende av korrekta uppgifter i folkbokföringsregistret. De har också ett gemensamt ansvar för att rapportera avvikelser när det gäller adressuppgifter. 6 Detta kapitel beskriver också Försäkringskassans registervård. Det framgår att Försäkringskassan kan behöva avsätta mer resurser för att utveckla området generell personinformation för att minska behovet av registervård. 2.1 Vad är generell personinformation? Generell personinformation är ett register som används för att hämta personinformation till alla typer av ärenden som handläggs av Försäkringskassan. Det gäller till exempel uppgifter om namn, personnummer, familjerelation, folkbokföringsadress, telefonnummer. 7 Det rör alltså den grundläggande information om personer som finns i Försäkringskassans personregister och som behövs för att handlägga eller administrera ett kundärende. Det kan också gälla personer som har eller har haft anknytning till svensk socialförsäkring. I registret ingår även juridiska personer (företag). Uppgifterna kan påverka rätten till alla förmåner som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten administrerar. 8 6 2 folkbokföringsförordningen (1991:749). 7 Försäkringskassan (2016 a). 8 Pensionsmyndigheten använder innehållet i generell personinformation. 17
Generell personinformation Generell personinformation innehåller både information från Försäkringskassans egna register och från andra myndigheter. Framförallt är det Skatteverket som förser Försäkringskassan med information om folkbokförda personer men Försäkringskassan får även information från Centrala studiestödsnämnden (CSN), Kriminalvården, Pensionsmyndigheten och Rekryteringsmyndigheten. Försäkringskassan förser i sin tur Pensionsmyndighetens kundregister med personinformation. Själva begreppet generell har inte tidigare definierats och det har varit otydligt vilka register och vilken data som ingår i begreppet generell personinformation. 9 En riktlinje som har tagits fram i oktober 2016 av Försäkringskassan innehåller en övergripande definition och beskrivning av generell personinformation. Enligt riktlinjen avses med personinformation den samlade generella informationen som finns om en fysisk eller juridisk person som har anknytning till Försäkringskassan. 10 Intervjuerna med Försäkringskassans It-avdelning visar att flera förmåner har egna personregister. Det gäller till exempel underhållsstöd, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag. Uppgifterna i Skatteverkets folkbokföringsregister är alltid de grunduppgifter som gäller men det förekommer att olika förmånsregister uppdateras med folkbokföringsuppgifter vid olika tidpunkter. 11 Detta medför att det kan finnas olika folkbokföringsuppgifter i systemen. Korrekt och pålitlig personinformation är en förutsättning för att tilllämpa socialförsäkringen. Det gäller i synnerhet i takt med att ärendehandläggningen i allt fler förmåner automatiseras samtidigt som internationaliseringen ökar och fler personer rör sig mellan olika länder. Bristande uppgifter om en persons identitet, adressuppgifter eller familjerelation kan innebära att förmåner betalas ut till fel person eller att de betalas ut trots att de inte skulle ha betalats ut alls. Om ett dödsfall inte registreras i systemet kan till exempel det leda till att förmåner betalas ut trots att en person har avlidit. 9 Försäkringskassan: Internrevisionsrapport (2015:17), s. 9. 10 Försäkringskassan (2016 c). 11 Intervju Skatteverket, 2017-01-13. 18
Generell personinformation 2.2 Vem har rätt att ändra uppgifter om generell personinformation? Personuppgifter för personer folkbokförda i Sverige aviseras automatiskt från Skatteverket till Försäkringskassan. Försäkringskassans handläggare kan inte ändra på dessa uppgifter. 12 Den utredning och registrering som en enskild folkbokföringshandläggare gör hos Skatteverket får därmed en avgörande betydelse för kvaliteten i den generella personinformation som finns hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Riksrevisionen genomför för närvarande en granskning av Skatteverkets arbete med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringsregistret. Upptäcker Försäkringskassan att informationen om adress inte stämmer ska myndigheten meddela Skatteverket detta med stöd av 2 folkbokföringsförordningen (1991:749). Skatteverket vill också ha uppgifter om ändringar i civilstånd, namn, dödsfall, födelsetid och uppgift om barn. Dessa uppgifter är inte specificerade i förordningen i dag. Både Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan anger vid intervjuerna i denna granskning att det finns problem med uppgifter om civilstånd. Pensionsmyndigheten är osäker på hur den ska rapportera detta till Skatteverket och vilka uppgifter Skatteverket behöver. 13 Försäkringskassans handläggare registrerar själva annan generell personinformation som inte aviseras från Skatteverket eller de andra myndigheterna. Då registrerar de utifrån vad kunden har rapporterat i samband med förmånsansökan eller via e-tjänsten Mina sidor. Det gäller till exempel kontaktuppgifter eller uppgifter om ombud. Är personen inte folkbokförd i Sverige måste handläggaren uppdatera alla personuppgifter, som medborgarskap, adress, civilstånd och familjerelation manuellt. Alla handläggare och försäkringsutredare på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som arbetar med ärendehandläggning har som regel behörighet att ändra personuppgifter. 14 12 Försäkringskassan (2008). 13 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-28 och svar från Pensionsmyndigheten, 2017-04-21. 14 Intervju Försäkringskassan, 2016-10-19 och svar från Pensionsmyndigheten, 2017-04-21. 19
Generell personinformation 2.3 Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor har det övergripande ansvaret Försäkringskassan har det övergripande ansvaret för att upprätthålla information om personuppgifter som behövs för handläggning inom Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten får registrera de uppgifter som de behöver utifrån de förmåner som de ansvarar för. Men det finns regler för vad handläggarna på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får göra i registret. Försäkringskassan ansvarar för beställningar när det gäller avisering av uppgifter från andra myndigheter såsom Skatteverket, CSN, Kriminalvården och Rekryteringsmyndigheten. Inom Försäkringskassan är det Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor som har det övergripande ansvaret för generell personinformation och för att hantera de åtgärdsimpulser som handlar om generell personinformation. I intervjuer i denna granskning framkommer att ansvaret för generell personinformation är delat mellan Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor och It-avdelningen vilket också stödjs i de nya riktlinjerna. 15 Systemfrågor hanteras av It-avdelningen medan avtal med andra myndigheter hanteras gemensamt. Det finns en tradition av tätt samarbete, enligt intervjuerna. 2.4 Registervård i stället för att åtgärda grundläggande problem Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor ansvarar för att ta fram rutiner för hur åtgärdsimpulser ska hanteras inom generell personinformation. Dessa rutiner visar att impulserna ska hanteras i olika delar av handläggningen. Om handläggarna inte hanterar åtgärdsimpulserna eller hanterar dem felaktigt kan de leda till felaktiga utbetalningar eller till manuell registervård. Registervården utförs då av Försäkringskassans It-avdelning. Enligt Försäkringskassans riktlinjer ska registervård utföras av den som har behörighet att göra ändringar i det aktuella registret eller 15 Försäkringskassan (2016 c). 20
Generell personinformation systemen. I de flesta fall är det It-avdelningen som på uppdrag av myndigheternas avdelningar ska utföra registervård. 16 Registervård är ett samlingsbegrepp som används för att beteckna korrigeringar eller kompletteringar av ofullständig eller felaktig information i olika register och databaser. Det finns enligt Försäkringskassan ingen legal definition av begreppet registervård och inte heller någon enhetlig definition. 17 Det är ofta bristande kompetens hos handläggare eller bristande funktionalitet i it-systemen som gör att det behövs registervård. Registervård kan då också handla om att hjälpa handläggarna att komma runt kända fel för att de ska kunna fortsätta handläggningen eller att ändra uppgifter som registrerats felaktigt av en handläggare. Registervård för generell personinformation kan till exempel handla om att en uppgift har ett format som Försäkringskassans register inte kan ta hand om eller att en uppgift har ofullständiga datum. 18 Enligt de intervjuade på It-avdelningen skulle de vilja arbeta med att lösa grundproblemen i systemet i stället för att registervårda uppgifterna. Men i dagsläget finns det inga resurser för att jobba med systemförbättringar när det gäller generell personinformation. Samtidigt finns det flera möjliga förbättringar som skulle kunna genomföras om det fanns tid och resurser. De resurser som finns i dag används enligt intervjuerna i första hand till utvecklingsaktiviteter som initieras av Pensionsmyndigheten. Av intervjuerna framgår att behovet av registervård skulle kunna minskas om mindre utvecklingsinstaser för att förbättra de system som berör personinformation fick högre prioritet i utvecklingsarbetet. Registervården skulle också kunna minska om handläggarna fick mer utbildning i hur Försäkringskassas äldre handläggnings- och utbetalningssystem, TP-systemet, fungerar. TP-systemet hanterar fortfarande en del av verksamhetslogiken. Handläggarna gör många och onödiga fel på grund av att de saknar kunskap om hur de ska registrera information i TP-systemet. 19 Försäkringskassans ärendehanteringssystem 16 Försäkringskassan (2008). 17 Försäkringskassan (2008). 18 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-24 och svar från Skatteverket, 2017-04-24. 19 TP-systemet är Försäkringskassans system för utanordning av ersättningar och är en del av det så kallade systemarvet från1970-talet och består av Cobol-program. Det låg tidigare i stordatorernas operativsystem men är nu överförd till den nya driftsmiljön UNIX. Verksamhetslogiken är fortfarande kvar i TP-systemet och aviseringar från andra 21
Generell personinformation (ÄHS) är inte integrerat med TP-systemet och därför måste en del registreringar som handlar om förmåner fortfarande registreras i TPsystemet. Utbetalning av vissa förmåner sker till exempel fortfarande via TP-systemet och handläggare av dessa förmåner behöver därför veta hur systemet fungerar. Att förbättringar som skulle kunna minska mängden registervård inte görs beror inte bara på att Försäkringskassan avsätter för lite ekonomiska medel till utvecklingsinsatser för att minska behovet av registervård. Det beror enligt intervjuerna också på att det saknas kompetens inom området. Nya personer kan ha en lång startsträcka för att lära sig hur de aktuella systemen är konstruerade. De som ska åtgärda fel och förbättra systemen behöver ha djup kunskap om hur systemen kommunicerar, hur beräkningar går till, hur databasen är upplagd och hur den förhåller sig till andra system. Det är viktigt att förstå och kunna värdera det man ska göra, utifrån tidigare erfarenhet. 20 Sådan kompetens är knuten till specifik verksamhetskunskap och kan inte upphandlas på marknaden. Av intervjuerna framgår att verksamhetenssidan behöver stärkas, eftersom de personer som har kompetens inte räcker till för att ställa krav på it-stöd, prioritera utvecklingsbehov och ta fram utbildningsmaterial till handläggarna. Av intervjuerna framgår också att det finns ett kunskapsgap mellan it- och verksamhetssidan som behöver överbryggas när det gäller kunskap om verksamheten och tillämpningen av socialförsäkringen samt om hur regelverken är implementerade i datasystem och databaserna. En stor del av den registervård som utförs av Försäkringskassans It-avdelning initieras också på initiativ av Pensionsmyndigheten. Itavdelningen tar fram egen manuell statistik för att belysa vilka typer av rättningar de gör eftersom det är svårt att ta fram sådan statistik från systemen. myndigheter sker främst till TP-systemet som sedan speglar informationen till ÄHS. Försäkringskassan har sedan länge haft planer på att avveckla systemet men det tar tid eftersom så mycket verksamhetslogik är inbyggd i systemet. 20 Intervjuunderlag till ISF (2012) och ISF (2016 a). 22
Generell personinformation Enligt ISF bör man i första hand åtgärda problem med systemen så det blir rätt från början och därmed undvika manuell hantering i form av registervård. Om brister i it-stöd åtgärdas leder det sannolikt till att det behövs mindre registervård och då skulle handläggningen kunna skötas mer effektivt. 21 2.5 Pensionsmyndigheten beställer it-tjänster från Försäkringskassan Pensionsmyndigheten beställer it-tjänster, som har att göra med pension, från Försäkringskassan. Det är Pensionsmyndigheten som ansvarar för att teckna servicenivå på avtalet gentemot Försäkringskassan. It-tjänsten omfattar att ge den information som behövs för att handlägga pensionsärenden och att utföra registervård samt itsupport. 22 Försäkringskassan hämtar in den information som Pensionsmyndigheten behöver från Skatteverket och sköter aviseringar från Pensionsmyndigheten till Skatteverket när det gäller pensionsdebiteringskoder. Registervård utförs efter beställning. Pensionsmyndigheten följer noggrant upp hur väl it-tjänsterna fungerar i förhållande till så kallade servicenivåavtal (SLA) som myndigheten tecknat med Försäkringskassans It-avdelning. Även utförd registervård följs upp. Det finns en tydlig utvecklad och beslutad samverkansmodell mellan Pensionsmyndigheten och Försäkringskassans It-avdelning. Den innehåller tydliga kontaktvägar och besluts- och samverkansfora för att hantera gemensamma frågor. I intervjun med Pensionsmyndigheten framkommer att de forum som inrättats mellan Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behöver inkludera personer från Försäkringskassans verksamhet eftersom ändringar i Pensionsmyndighetens it-tjänster i vissa fall även påverkar Försäkringskassans verksamhet. Därför är det viktigt att forumen har representanter från båda myndigheternas verksamhet för att diskutera och prioritera förändrings- eller utvecklingsbehov som berör båda myndigheternas kärnverksamhet. Ett sådant forum inrättades i januari 2017. Av intervjuerna framgår att Pensionsmyndigheten gör många beställningar för att korrigera eller utveckla systemen. Detta kommer även 21 ISF (2016 a). 22 För mer information se ISF rapport (2011). Statskontoret (2017). 23
Generell personinformation Försäkringskassan tillgodo, eftersom systemen används gemensamt av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Enligt intervjuerna med Pensionsmyndigheten fungerar samarbetet bra mellan myndigheternas it-avdelningar. 2.6 Stort beroende av uppgifter om folkbokföring från Skatteverket I granskningens intervjuer framkommer att både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten använder folkbokföringens uppgifter som master, det vill säga det är dessa uppgifter de utgår ifrån i handläggningen. 23 Av intervjuer med Skatteverket framgår att folkbokföringsregistret ska spegla befolkningen. Registret ska tillhandahålla upgifter om identitet, bosättning och familjeförhållanden så att andra myndigheter kan fatta korrekta beslut. Skatteverket för ett register över de som bor i landet, i den identitet som Skatteverket eller Migrationsverket bedömt sannolik. Myndigheterna har, som nämnts, ett gemensamt ansvar för att hålla god kvalitet i folkbokföringsregistret och rapporterar in avvikelser till Skatteverket. Under 2016 rapporterades ca 67 000 avvikelser in. De myndigheter som rapporterar flest avvikelser är Kronofogden och Försäkringskassan. Försäkringskassan fördubblade sin avvikelserapportering 2013 jämfört med 2012 och har sedan dess rapporterat cirka 10 000 avvikelser på år. Pensionsmyndigheten rapporterar cirka 1 000 avvikelser per år. Skatteverket frågar inte aktivt efter felaktiga personuppgifter som andra myndigheter upptäcker. Skatteverket tillhandahåller i stället en it-tjänst och blanketter för att rapportera in avvikelserna. Skatteverket vill att myndigheterna ska använda tjänsten som finns tillgänglig sedan 2011, men i dagsläget är det bara CSN som använder den. I tjänsten kan myndigheterna rapportera brister och felaktigheter som gäller personuppgifter. För att ansluta sig till tjänsten ska myndigheten skriva en överenskommelse med Skatteverket. 24 Varken Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten använder tjänsten. Enligt intervjuer med Försäkringskassan måste en brygga skapas 23 Masterdata är grundinformation som uppdateras och underhålls på ett ställe och som används av många it-system, applikationer eller processer. 24 Se Tjänsten Folkbokföring avvikelserapportering, www.skatteverket.se. 24
Generell personinformation mellan Skatteverkets it-tjänst och Försäkringskassans system för att de ska kunna använda tjänsten. Den utvecklingsinsatsen har inte prioriterats inom Försäkringskassans verksamhet. Det finns både över- och undertäckning av personer i folkbokföringsregistret. 25 Skatteverket har skrivit rapporter om övertäckningen i folkbokföringsregistret och enligt intervju med Skatteverket uppskattas antalet personer som står med i folkbokföringen men som inte finns i landet till cirka 70 000 120 000 personer. Övertäckning är problematiskt och skulle kunna utgöra en risk för felaktiga utbetalningar i ärenden med tillsvidarebeslut om den enskilde inte anmäler sin utlandsvistelse till Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten. Skatteverket distribuerar information om personuppgifter via distributionssystemet Navet. 26 Vad som ska distribueras till respektive myndighet regleras av skriftliga avtal och kan variera från år till år. Representanter från it-avdelningarna från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten sitter med i forum på Skatteverket för att diskutera olika problem med folkbokföringsuppgifterna. Av intervjuer med Skatteverket framgår att respektive myndighet i större utsträckning behöver förankra hos sina handläggare vikten av att registrera rätt information. De behöver också skapa bättre förståelse för vilka konsekvenser som följer av felregistreringar. Handläggarna har en central betydelse för möjligheten att uppnå en god informationskvalitet. 25 Enligt SCB:s befolkningsstatistik finns det personer som borde vara folkbokförda men som inte är det (undertäckning) samt personer som är folkbokförda trots att de inte borde vara det (övertäckning), vilket leder till täckningsfel. Det är brister i rapportering av födslar, dödsfall, invandring och utvandring som resulterar i dessa täckningsfel. 26 Alla myndigheter i samhället har rätt att, mot avgift, få uppgifter från folkbokföringen genom Navet (Skatteverkets system för distribution avfolkbokföringsuppgifter till samhället). Det finns flera olika tjänster i Navet för att hämta uppgifter från folkbokföringen. Navets funktioner regleras av lagen (2001:182) och förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Se vidare www.skatteverket.se. 25
Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation 3 Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation Det här kapitlet beskriver resultatet av granskningen av åtgärdsimpulser inom området generell personinformation. Sammanfattningsvis visar granskningen följande: Försäkringskassan behöver ha en tydligare hantering och ansvarsfördelning när det gäller åtgärdsimpulser inom generell personinformation. Rutiner för kontroller när nya identiteter skapas är bristfälliga. Det är oklart vad som gäller när en person saknar känd hemvist. Det finns problem med att utreda och registrera dödsfall när dödsdatum inte är fastställt. Det är viktigt att registrera p-koderna som anger vilken eller vilka förmåner en person har korrekt. 3.1 Försäkringskassan behöver ha en tydligare hantering och ansvarsfördelning De impulser som kommer in inom generell personinformation verkar överlag avslutas inom rimlig tid. Men ISF:s samlade intryck när det gäller hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation är att det finns risker för fel och att det inom Försäkringskassan finns en osäkerhet om hur vissa av impulserna ska hanteras och vem som ska hantera dem. 27
Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation Försäkringskassan tar dagligen emot aviseringar som påverkar uppgifterna i registret för generell personinformation från Skatteverket, Pensionsmyndigheten, Kriminalvården, Rekryteringsmyndigheten och CSN. Därutöver påverkar Försäkringskassans egna registreringar registret. Vissa av dessa aviseringar och registreringar resulterar i åtgärdsimpulser som måste hanteras manuellt av handläggare hos Försäkringskassan. Det finns 25 olika typer av åtgärdsimpulser inom området generell personinformation. År 2016 inkom 24 550 och avslutades 25 400 åtgärdsimpulser om generell personinformation hos Försäkringskassan. 27 Det avser både impulser från andra myndigheter och impulser som skapats genom Försäkringskassans egna registreringar. I ISF:s tidigare granskningar har det i intervjuer framförts att hanteringen av vissa av åtgärdsimpulser inom generell personinformation är bristfällig och att impulserna inte åtgärdas i tillräcklig omfattning. 28 Därför har ISF valt att närmare undersöka de impulser som beskrivs i det här kapitlet. Det finns instruktioner på Försäkringskassan som beskriver hur respektive åtgärdsimpuls inom generell personinformation ska hanteras. Men det saknas information om vilken del av organisationen eller vilken yrkesroll som faktiskt har ansvar för att åtgärda impulserna. Vissa av instruktionerna är kortfattade. Försäkringskassan tillhandahåller inga utbildningar inom området. ISF:s granskning visar inte heller att myndigheten har följt upp kvaliteten i hanteringen av åtgärdsimpulserna. Osäkerhet inom Försäkringskassans organisation om vem som ansvarar för vissa åtgärdsimpulser Utifrån de intervjuer som gjorts och det underlag som finns tillgängligt drar ISF slutsatsen att det i praktiken verkar råda en osäkerhet i organisationen om vem som ansvarar för att åtgärda impulserna. Detta beskrivs närmare under respektive impuls som ISF har granskat. ISF kan också konstatera att det lämnats interna förbättrings- 27 Statistik från Försäkringskassans datalager STORE, ISF:s bearbetning 2017-01-27. 28 Intervjuunderlag till ISF (2016 a). 28
Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation förslag på Försäkringskassan om att förtydliga vem som ansvarar för vilka impulser inom generell personinformation. 29 Av intervjuer med verksamhetsutvecklare inom området framgår att om personen impulsen gäller har en förmån så ska impulserna hanteras av aktuell förmånshandläggare. Har personen flera förmåner går samma åtgärdsimpuls till flera olika förmånshandläggare samtidigt. Saknar personen förmån ska det registerförande kontoret ansvara för åtgärdsimpulserna. 30 Vilket kontor som är registerförande hänger samman med var personen är folkbokförd. Om personen inte är folkbokförd i Sverige hänger det i stället ihop med var personen har sin arbetsgivare. Viss koncentrering av handläggning i Stockholm och Västerbotten Försäkringskassan i Stockholm har valt att koncentrera hanteringen av åtgärdsimpulserna inom generell personinformation till ett antal försäkringsutredare som tillhör Avdelningen för sjukförsäkring och som arbetar med försäkringsadministration. De utför viss hantering av åtgärdsimpulser för personer med sjukpenning eller personer som saknar förmån. De vidarebefordrar också många impulser till förmånshandläggare för fortsatt hantering. 31 Även Försäkringskassan i Västerbotten koncentrerar på ett liknande sätt ansvaret för hanteringen av åtgärdsimpulser till några få handläggare. ISF har inte fått kännedom om hur hanteringen ser ut i övriga landet. Försäkringsutredare vid båda dessa kontor framhåller fördelen med att koncentrera hanteringen av åtgärdsimpulser och annan mer komplicerad försäkringsadministration till ett fåtal utredare. Trots att hanteringen är koncentrerad i Stockholm och Västerbotten är hanteringen av impulser om generell personinformation en mindre del av det dagliga arbetet. Skulle impulserna läggas ut hos alla handläggarna skulle det bli mycket svårt att upprätthålla kompetensen om hur impulserna ska hanteras, enligt de medarbetare ISF har intervjuat. 32 Specialister 29 Framgår i särskild kommentar i dokumentet Försäkringskassan GPI-ÅTG Instruktion till sommarjobbare (internt dokument som har tagits fram av lokala specialister på Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor, Försäkringstillhörighet). 30 Intervju Försäkringskassan, 2016-10-19. 31 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-16. 32 Intervjuer Försäkringskassan, 2016-11-16 och 2017-02-14. 29
Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation inom Avdelningen för sjukförsäkring har enligt de intervjuade försäkringsutredarna inte möjlighet att erbjuda stöd i de här typerna av frågor. 33 Det bör påpekas att ISF enbart har intervjuat handläggare som arbetar i Västerbotten och Stockholm och därmed inte tagit del av synpunkter från medarbetare vid kontor som har organiserat arbetet på ett annat sätt. 3.2 Rutiner för kontroller av nya identiteter som skapats är bristfälliga Personer som inte är eller har varit folkbokförda i Sverige kan ha rätt till förmåner från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Myndigheterna måste då lägga upp personerna manuellt i systemen för att starta ärenden och genomföra eventuella utbetalningar. Att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten lagt upp en ny identitet innebär att det tillkommit en potentiell förmånstagare i systemet. ISF har noterat vissa problem och potentiella risker med de rutiner och tekniska lösningar som finns i dag. För personer som inte är folkbokförda i Sverige måste Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten se till att all personinformation i myndigheternas register är korrekt. Handläggare inom många olika förmånsslag har behörighet att skapa nya identiteter i handläggningssystemen. Men hos kontoren som sällan skapar nya identiteter kan kunskapen om registrering av ny identitet och vikten av att lägga in korrekta uppgifter vara låg. Det finns också problem med att handläggare skapar identiteter som inte borde skapats. Försäkringskassan har ett system för efterkontroll av skapade identiteter. Men det kontrollsystemet aktiveras bara om handläggarna har skapat en ny identitet i handläggningssystemen via TP-systemet, så kallad f-registerpost. Skapas en person direkt i ärendehanteringssystemet ÄHS eller Pensionsmyndighetens handläggningssystem K2 aktiveras inte någon motsvarande efterkontroll. 33 Intervju Försäkringskassan, 2017-02-14. 30
Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation Försäkringskassans system för efterkontroll när en ny identitet har skapats (f-registerposter) innebär att samma kontor som har lagt upp personen får en impuls om att kontrollera att de registrerade uppgifterna är korrekta. De formella instruktionerna för hur uppgifterna ska kontrolleras är kortfattande och det är inte reglerat vem som ska utföra kontrollen. Försäkringskassan rekvirerar oftast samordningsnummer från Skatteverket när man ska lägga upp en ny identitet i handläggningssystemen. Men ibland använder Försäkringskassan egenskapade personnummer i stället för Skatteverkets samordningsnummer. Det orsakar merarbete i form av registervård och kan innebära en ökad risk för dubbla identiteter i systemen samt risk för förväxlingar. Samtidigt anger Försäkringskassan att det finns ett stort behov av att använda de egna numren inom vissa ärendeslag. Skatteverket anger att det har funnits brister i att fastställa identitet när Försäkringskassan rekvirerar samordningsnummer. Sådana brister skulle kunna öka risken för felaktiga eller dubbla identiteter i handläggningssystemen. Men Försäkringskassan anger att man följer de rekommendationer Skatteverket har för rekvirering av samordningsnummer. 3.2.1 Olika tillvägagångssätt för att skapa en ny identitet En identitet kan skapas på olika sätt i de olika systemen. Detta avsnitt beskriver dessa olika sätt. En identitet kan skapas i TP-systemet och föras över till Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens handläggningssystem Försäkringskassan skapar i första hand en ny identitet genom att handläggarna lägger upp identiteten i Försäkringskassans kundregister i det äldre handläggnings- och utbetalningssystemet TP. Detta kallas att man skapar en fullständig f-registerpost. Identiteten kommer då att överföras till Försäkringskassans ärendehanterings- 31