Utformning av pilotprojekt avseende ersättning för dubbel miljönytta 2014-2023 (Gödselgasstöd)

Utformning av pilotprojekt avseende ersättning för dubbel miljönytta 2014-2023 (Gödselgasstöd) Denna rapport är slutredovisningen av Jordbruksverkets uppdrag att redovisa möjlig utformning av en ersättning för dubbel miljönytta (Gödselgasstöd). Innehåll 1 Inledning... 5 1.1 1.2 1.3 1.4 1.4.1 Uppdraget och genomförande... 5 Bakgrund... 6 Utmaningen... 7 Reglerna om statligt stöd... 7 Introduktion, reglerna om statligt stöd... 8 1.4.2 Reglerna som kommer att tillämpas när kommissionen granskar Sveriges anmälan av stödet... 8 1.5 1.6 1.4.3 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.6.1 1.6.2 1.6.3 1.6.4 Mer allmänna krav på stödet... 9 Ekonomiska förutsättningar... 11 Budget... 11 Beräknad produktion av biogas från gödsel... 11 Slutsatser... 14 Beräkning för produktionskostnaden för biogas... 14 Förutsättningar för beräkning... 14 Antaganden för beräkning... 15 Känslighetsanalys... 18 Slutsats... 19 2 Förslag till utformning... 20 2.1 Ställningstaganden... 20 1

2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 Gemensamt för alla alternativa utformningar... 20 Alternativa stödutformningar... 21 Stöd för alla anläggningar... 23 Geografisk avgränsning... 23 Stöd med takbelopp... 25 3 Analyser och överväganden... 27 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.3.1 3.3.2 3.8.1 3.8.2 3.9 3.10 Pilotprojekt... 27 Vad är ett pilotprojekt?... 27 Regeringens motiv... 28 Mål för pilotprojektet... 28 Inriktning på fordonsgas... 29 Geografisk avgränsning... 31 Bakgrund... 31 Konsekvenser av en avgränsning... 32 Klimatnytta och geografisk avgränsning... 35 Vilken gödsel... 35 Miljö- och klimatrelaterade villkor för stöd... 36 Effektivitetskrav... 37 Smittskydd och kretslopp... 37 Animaliska biprodukter... 38 Kretslopp... 38 Anläggningarnas storlek... 38 Övriga samhällseffekter... 38 4 Utkast till förordning om ersättning för dubbel miljönytta... 39 4.1.1 4.1.2 4.1.3 Allmänt/definitioner... 39 Allmänna förutsättningar... 39 Inkludering i pilotprojektet Ersättning för dubbel miljönytta... 39 2

4.1.4 4.1.5 4.1.6 4.1.7 4.1.8 Ansökan om stöd... 40 Utbetalning av stöd... 40 Kontroll och återbetalning... 40 Skyldighet att lämna uppgifter till utvärdering... 41 Övrigt... 41 5 Administrativ hantering hos kund och stödmyndighet... 41 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 Ansökningsförfarande, beslut och utbetalning... 41 Mätning av rågasproduktion från gödsel... 41 Gasmätning... 42 Schablonberäkningar... 42 Föreslagen uppmätningsmodell... 43 6 Uppföljning & utvärdering av stödet... 44 3

Sammanfattning Jordbruksverket har den 10 oktober 2013 fått i uppdrag att lämna förslag på hur ett pilotprojekt avseende ersättning för dubbel miljönytta kan utformas. Uppdraget ska redovisas senast den 31 december. Jordbruksverket har valt att kalla det nya stödet för gödselgasstödet. Jordbruksverket bedömer att stödet kan införas med stöd av Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd. Kalkyler visar att produktionskostnaden för biogas från gödsel i genomsnitt är betydligt högre än jämförbara priser på naturgas eller elproduktion. Regeringen beskriver stödet som ett pilotprojekt. Jordbruksverket tolkar det som att projektet måste kunna utvärderas och justeras. Stödet ska inte ses som fullt utbyggt utan pilotprojektet innebär en avgränsning i stödnivå eller stödmottagare. Pilotprojektet föreslås delas i tre perioder för att utformning och regler ska kunna ses över och utvecklas. Aviserad budget räcker enligt Jordbruksverkets bedömningar inte för att kompensera samtliga anläggningar som rötar gödsel med 20 öre per kwh, dvs. den stödnivå som tidigare utredningar kommit fram till som lämplig. Stödet måste alltså anpassas eller begränsas på något sätt. Jordbruksverket har sett som sin huvuduppgift att analysera föroch nackdelar med olika sätt att utforma stödet samt att förorda en lösning. I kapitel 2 presenteras alternativa förslag till utformning. Som villkor i alla alternativ föreslår vi någon form av krav på minimering av metanutsläpp från anläggningarna, någon form av effektivitetskrav, krav på att man inte samrötar gödseln med avloppsslam, samt att anläggningarna ska vara godkända enligt reglerna för animaliska biprodukter. Stödet bör ges till rötning av gris- och nötgödsel. Krav på uppgiftslämning till utvärderingen av stödet bör också gälla som villkor för stöd. När det gäller avgränsning och fordonsgas lämnar Jordbruksverket några alternativa förslag på utformningar enligt följande. 1) En ersättning som omfattar hela landet. 2) En ersättning till en del av landet (dvs. en geografisk avgränsning). 3) En ersättning till hela landet men ett tak för hur många kilowattimmar rågas ett företag kan få stöd för. I samtliga tre alternativ överväger vi hur en prioritering mot fordonsgas kan göras. Föroch nackdelar med respektive förslag beskrivs. Jordbruksverkets bedömning är att ett stöd som omfattar hela landet är enklast och tydligast. Med tanke på att stödet ska utformas som ett pilotprojekt och med begränsade resurser ser vi tydliga fördelar med ett alternativ med ett tak för hur mycket stöd varje anläggning kan få (alternativ 3). På så sätt gynnas de mindre gårdsanläggningarna som får stöd för en större del av sin rågasproduktion. Om stödet dessutom utformas med ett högre takbelopp för företag som producerar gas till fordonsgas och ett lägre takbelopp 4

för de som producerar gas till kraftvärme blir det en bättre balans mellan olika typer av anläggningar samtidigt som det uttrycker en signal om prioritering av fordonsgas. I alternativ med stöd till hela landet (utan takbelopp) blir stödnivåerna sannolikt låga och det är orimligt att dessutom rymma en prioritering mot fordonsgas inom ett sådant alternativ. Jordbruksverket har svårt att hitta bra motiv till en utformning som innebär att stödet endast ges till en viss del av landet. Jordbruksverket menar att det är svåra avvägningar att göra när det gäller geografisk avgänsning eller en avgränsning utifrån användningen av den producerade gasen. Användningen av biogas till fordonsgas ger större klimatnytta om värdet av utbyte av fossila bränslen i transportsektorn anses mer angelägen än mer förnybar el i den svenska elmixen. Det går inte att hänvisa till klimatnyttan för att motivera en geografisk avgränsning. I kapitel 3 finns en sammanfattning av de analyser och överväganden som gjorts. I kapitel 4 finns ett utkast till förordning, som grundar sig på resonemangen i kapitel 2. Jordbruksverket planerar att bistå landsbygdsdepartementet i det fortsatta arbetet med förordningen. I kapitel 5 beskriver vi hur det administrativa systemet kan utformas, inklusive en redogörelse för hur rågasproducenterna kan mäta och redovisa den produktion som är ersättningsgrundande. En enkel uppmätningsmodell som bygger både på kvantitet gödsel och uppmätt rågasproduktion beskrivs. I kapitel 6 finns en redogörelse för hur vi ser på uppföljning och utvärdering av gödselgasstödet. 1 Inledning 1.1 Uppdraget och genomförande Jordbruksverket har fått i uppdrag att lämna förslag på hur ett pilotprojekt avseende ersättning för dubbel miljönytta kan utformas. Uppdraget ska redovisas senast den 31 december. Detta faktaunderlag har arbetats fram med hjälp av olika experter inom Jordbruksverket. Samtidigt har Jordbruksverket påbörjat förberedelserna för den administrativa hanteringen av stödet. Stödet är tänkt som ett pilotprojekt som ska utvärderas med förhoppning om att uppnå klimatvinster. Stödet kan utformas på olika sätt beroende på hur det riktas eller avgränsas. Jordbruksverket har utrett olika alternativ till stödutformningar utifrån 5

dialogen med branschaktörer och landsbygdsdepartementet. Figur 1 Illustration av Jordbruksverkets arbetsprocess (övergripande). Jordbruksverket höll ett dialogmöte med branschföreträdare redan den 10 oktober och ett referensgruppsmöte den 19 november. Nästa referensgruppsmöte planeras till januari 2014. Referensgruppen består av 25 personer som företräder olika organisationer, myndigheter och företag och är Jordbruksverkets huvudsakliga kanal för extern kommunikation under arbetets gång fram till sommaren 2014. Det stöd som Jordbruksverket förbereder, inom ramen för regeringens pilotprojekt Ersättning för dubbel miljönytta, behöver ha ett namn som är lätt att säga, skriva och som förklarar vad det handlar om. Jordbruksverket har därför valt att kalla det nya stödet för gödselgasstödet. 1.2 Bakgrund I utredningen Förslag till en sektorsövergripande biogasstrategi, 2010 föreslogs ett stöd där lantbrukare får betalt för biogas producerad genom rötning av stallgödsel. Stödet var tänkt som en slags kombinerad miljöersättning och ett driftstöd där lantbrukarna får betalt för att metangas från stallgödsel (som annars avgår spontant till atmosfären) istället nyttiggörs som energi. Biogasen från rötningen kan sedan användas till grön el, värme och fordonsgas beroende på de lokala förutsättningarna. Sedan 2010 har det blivit ännu svårare med lönsamheten för stallgödselrötning och avsättning av den producerade biogasen. Mellan 2007 och t.o.m. första halvåret 2011 har trenden för elpriset visat på en ökning, men under 2012 och 2013 har elpriset sjunkit för alla kundgrupper (förutom för minsta kategorin < 20 MWh/år där priset sjönk först 2013). Många planerade och byggde alltså sina anläggningar med antaganden att elpriset kommer att stiga, och med förnybar energi som ett sätt att minska sitt bidrag till växthusgasutsläppen eller riskerna kopplade till kärnkraft. Naturgaspriserna har under 6

samma period stigit men det är enbart större anläggningar och samrötningsanläggningar som konkurrerar på naturgasmarknaden. Flera av de mindre biogasanläggningarna skulle också göra fordonsgas om det fanns teknik och ekonomi för det. Främsta skälet till den dåliga lönsamheten är att priset på fossila drivmedel och elpriset är för låga för att skapa lönsamhet i den småskaliga bioenergiproduktionen som stallgödselrötning innebär. Generella styrmedel som energiskatt, koldioxidskatt och elcertifikat är med dagens nivåer otillräckliga. Utöver den s.k. dubbla miljö- eller klimatnyttan (minskade metanutsläpp + förnybar energi som kan ersätta fossil energi) kan rötning av stallgödsel innebära ett ökat växtnäringsutnyttjande (mer ammoniumkväve), att lukten från stallgödseln minskar, och vid samrötning med andra substrat från samhällets avfallsströmmar finns möjlighet att återföra växtnäring tillbaka till jordbrukets växtodling. Detta är samhälleliga nyttor som inte heller avspeglar sig i lönsamheten för stallgödselrötning. Pilotprojektet Ersättning för dubbel miljönytta handlar om att förverkliga idén om en metanreduceringsersättning, dvs. att ersätta gödselgasproducenter för de sammanlagda nyttor som ökad biogasframställning från gödsel innebär - inom ramen för aviserad budget. 1.3 Utmaningen På den här korta tiden har det inte varit möjligt att göra en grundlig analys av alla tänkbara handlingsalternativ. Aviserad budget räcker enligt Jordbruksverkets bedömningar inte för att kompensera samtliga anläggningar som rötar gödsel. Stödet måste alltså anpassas eller begränsas på något sätt. Jordbruksverket har sett som sin huvuduppgift att analysera för- och nackdelar med olika sätt att utforma stödet samt att förorda lösningar. 1.4 Reglerna om statligt stöd Sammanfattning: Stödet kan införas med stöd av Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd för att täcka upp för skillnaden mellan produktionskostnaden och marknadspriset för energislaget. Eventuella investeringsstöd ska räknas av så att de inte ingår i produktionskostnaderna. Ändringar i villkoren för stödet behöver godkännas av kommissionen. Utformingen av stödet måste ske med hänsyn till EU:s regelverk om statligt stöd, eftersom stödet behöver anmälas till kommissionen för bedömning innan det kan införas på nationell nivå. 7

1.4.1 Introduktion, reglerna om statligt stöd Användning av statliga medel på ett sätt som hotar att snedvrida konkurrensen är förbjudet i EU enligt artikel 107.1 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det kan röra sig om stöd till en viss produktion eller vissa företag. En medlemsstat som planerar att införa ett stöd ska anmäla det till kommissionen för granskning. Det finns en mängd rättsakter som handlar om antingen vilka typer av stöd som inte ska anses som statligt stöd (regelverket kring de minimis, alltså stöd av mindre betydelse) eller villkor för att visst statligt stöd ska anses tillåtet. Allmänna gruppundantagsförordningen 800/2008/EG 1 hör till den senare kategorin. Den har dock ingen undantagsregel för driftstöd för förnybar energiproduktion och därför är den inte tillämplig på stödet för dubbel miljönytta. Istället ska Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd 2 tillämpas. Kommissionen har meddelat riktlinjerna för att visa vilken granskning den gör av anmälningar om planerade nya stöd för miljöskydd och vilka krav kommissionen ställer på stödet. Inte bara införande av stöd utan också ändringar i befintliga, godkända stödordningar ska granskas av kommissionen 3 1.4.2 Reglerna som kommer att tillämpas när kommissionen granskar Sveriges anmälan av stödet Riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd, punkt 3.1.6.2, ger möjlighet för Sverige att införa gödselgasstödet. Riktlinjerna ska tillämpas till och med den 31 december 2014. 4 Kommissionen har ännu inte gett något förslag till nya riktlinjer eller bestämmelser om statligt stöd till miljöskydd. Troligen kommer riktlinjerna att ersättas av nya riktlinjer 2015 som då väntas ha övergångsbestämmelser för redan anmälda stöd. Sveriges anmälan bör lämpligen avse en sexårig period, eftersom det efter den perioden är relativt enkelt att anmäla att man vill förlänga stödet till de sammanlagda tio år som är den planerade stödperioden. Med reglerna om statligt stöd följer vissa administrativa skyldigheter. Till exempel ska medlemsstaterna varje år rapportera om stödåtgärderna till kommissionen. Rapporten ska för varje stödordning innehålla information om stora företag, stödbeloppet per stödmottagare, stödnivån, beskrivningen av åtgärden och vilken typ av miljöskydd den 1 Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning), (Europeiska Unionens officiella tidning 214, 9.8.2008, s.3-47 Celexnr 32008R0800). 2 Riktlinjer av den 1:a april 2008 om gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (Europeiska unionens officiella tidning C 82, 1.4.2008, Celexnr 52008XCO401(03)). 3 Jfr artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Ett exempel på ärende om ändringar av en befintlig statlig stödordning är kommissionens ärende SA.35686 (2012/N) Finland, Ändringar av ordningen om allmänna riktlinjer för investeringsstöd til fartyg i syfte att förbättra miljöskyddet. 4 Enligt punkt 7.3 (sats 203) i riktlinjerna. 8

ska främja. Medlemsstaterna ska även föra ett register med uppgifter om alla beviljade stöd. 5 Det pågår diskussioner om att man dessutom ska införa ett krav inom EU-rätten att medlemsstaterna ska utvärdera de statliga stöd de inför. Nedan följer en beskrivning av nuvarande regler. 1.4.3 Mer allmänna krav på stödet Riktlinjernas kapitel 1 är tillämpligt på stödet. Där beskrivs de överväganden som kommissionen gör när de granskar nya stöd. Granskningen av nya stöd enligt kapitel 1 innebär alltid att man gör ett avvägningstest. 6 Testet består av följande moment: 1. Har stödåtgärden ett klart definierat mål av gemensamt intresse? (till exempel tillväxt, sysselsättning, sammanhållning, miljö, energisäkerhet)? Det anges i riktlinjerna att inom ramen för dessa är miljöskyddet det relevanta målet av gemensamt intresse. 2) Är stödet utformat så att detta mål av allmänt intresse kan nås, dvs. är stödets syfte att åtgärda ett marknadsmisslyckande, eller finns det ett annat mål? Mer specifikt, a) Är statligt stöd det rätta instrumentet på politikområdet i fråga? b) Uppstår det en stimulanseffekt, det vill säga kommer stödet att ändra företagens agerande? c) Är stödåtgärden proportionerlig, det vill säga skulle samma ändring av handlingsmönstret kunna uppnås med mindre stöd? 3) Är snedvridningen av konkurrensen och effekterna på handeln begränsade, så att den sammanlagda avvägningen blir positiv? 1.4.3.1 Specifika krav på driftstöd för produktion av förnybar energi Här följer en beskrivning av reglerna specifikt för driftstöd. Stödet får täcka skillnaden mellan kostnaden för att producera energi från förnybara energikällor och marknadspriset på den berörda energiformen. 7 Biogas nämns som ett exempel på en förnybar energikälla. 8 Syftet med produktionen som stöds ska enligt riktlinjerna vara att antingen sälja den förnybara energin på marknaden eller att tillgodose företagets eget energibehov. I produktionskostnaden får man räkna in avskrivningar av extra investeringar i miljöskydd. Eventuellt investeringsstöd måste dock räknas av från investeringskostnaden. 9 5 Punkt 7.1 (satserna 192-193) i riktlinjerna. 6 Punkt 1.3 (satserna 16-37) i riktlinjerna. 7 Punkt 3.1.6.2 (sats 107) i riktlinjerna. 8 punkt 2.2 (sats 70.5) i riktlinjerna. 9 Punkt 3.1.6.2 (sats 109 a) i riktlinjerna. 9

Riktlinjerna innebär alltså att stöd är möjligt till de som producerar biogas som levereras för att bli fordonsgas, eller till de som producerar el eller kraftvärme av biogasen. 10 Stödet ska beräknas i förhållande till marknadspriset på den berörda energiformen. Jordbruksverket anser därför att beräkningen av stödet ska utgå från marknadspriset för samma eller en jämförbar energiform. När det gäller de som producerar el eller kraftvärme av biogasen bör jämförelsen göras med marknadspriset för el. När det gäller stöd till de som producerar biogas som levereras för att bli fordonsgas så går det inte att få uppgifter om marknadspriset, eftersom det saknas en svensk marknad eller börs för biogas. Därför föreslår Jordbruksverket att jämförelsen ska göras med marknadspriset för naturgas. Det finns statistik angående marknadspriserna för el och naturgas, vilken sammanställs av Statistiska centralbyrån. Jordbruksverket föreslår att den statistiken ska användas för att bevaka så att biogasproduktionen inte överkompenseras genom driftstödet. Enligt riktlinjerna ska stödet täcka skillnaden mellan produktionskostnaderna för förnybar energi och marknadspris för energiformen. Alltså får stödet inte täcka mer än det. Jordbruksverket anser att produktionskostnaden kan beräknas på ett schablonmässigt sätt. Till exempel bör avskrivningstid kunna sättas till en schablon. Preliminärt kan man säga att anläggningar i genomsnitt kan ha en avskrivningstid på 15 år, med undantag för elgeneratorn (gasmotorn) som brukar ha högst 10 års avskrivningstid. Även driftskostnader kan beräknas schablonmässigt utifrån anläggningens storlek eller motsvarande uppgifter. Sverige behöver återge beräkningar i notifieringen av stödet som visar att man kan använda schabloner utan att det uppstår någon risk för överkompensation. Vid ansökan om utbetalning kommer givetvis Jordbruksverket behöva vissa andra uppgifter för att kunna bestämma hur mycket stöd som ska beviljas. Det handlar bland annat om produktionens omfattning och hur stor del av energin som härstammar från stallgödsel. Riktlinjerna tillåter driftstöd till dess att anläggningen har avskrivits fullständigt enligt normala redovisningsregler, dock med undantaget att kommissionen kan godta driftstöd även efter avskrivning av investeringen i anläggningen förutsatt att företagets totala kostnader efter avskrivning fortfarande är högre än marknadspriserna på energin. 11 Undantaget gäller för produktion av förnybar energi från biomassa. Biomassa är definierat i riktlinjerna som den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter från jordbruk (bland annat material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall. 12 Jordbruksverket tolkar undantagsregeln som att den inbegriper användning av stallgödsel till biogasproduktion. Stödet får inte kombineras med stöd av mindre betydelse eller med annat statligt stöd på ett sådant sätt att man överskrider gränserna för hur stort stödet ska vara. 13 Vi tolkar det som att det i vårt fall innebär att en kombination av investeringsstöd och driftstöd inte får innebära att driftstödet ersätter mer än skillnaden mellan den faktiska produktionskostnaden och marknadspriset. Alltså ska samtliga statliga stöd, till exempel investeringsstöd för rötkammaren eller andra delar av anläggningen, räknas in i produktionskostnaden vid bedömning av om viss producent ska kunna få driftstöd. 10 Punkt 3.1.6.2 (sats 107) i riktlinjerna. 11 Punkt 3.1.6.2 (sats 109 a-c) i riktlinjerna. 12 Punkt 2.2 (sats 70.6) i riktlinjerna. 13 Punkt 6 (sats 190) i riktlinjerna. 10

1.5 1.5.1 Ekonomiska förutsättningar Budget I budgetpropositionen föreslår regeringen att 240 miljoner kronor tillförs anslaget 1:20 Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket, för ett stöd för dubbel miljönytta i syfte att främja produktion av förnybar energi under 2014-2023. Fördelningen av pengarna ska ske enligt tabell 1 nedan (enligt PM från landsbygdsdepartementet). Tabell 1 Budgeterade medel för ersättningen till dubbel miljönytta 2014-2023. År 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 mnkr 5 15 25 30 30 30 30 30 22,5 22,5 Med en ersättning på 20 öre/kwh kommer varje satsad miljon kronor ge 5 GWh. Det ger gödselgasstödet följande kapacitet, dvs. hur mycket producerad rågas som kan få ersättning. Tabell 2 Gödselgasstödets kapacitet angivet i GWh/år om man gör antagandet 20 öre per kwh under perioden 1 juli 2014-31 december 2021 och 15 öre/kwh 1 januari 2022-31 december 2023. År 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 GWh 50 75 125 150 150 150 150 150 150 150 1.5.2 Beräknad produktion av biogas från gödsel Jordbruksverket har försökt att så långt möjligt kartlägga nuvarande anläggningar som rötar stallgödsel, samt deras produktion av rågas från stallgödsel. Vi har utifrån det och utifrån bedömningar kring tillkommande anläggningar och utbyggd produktionskapacitet, försökt att prognosticera den totala biogasproduktionen från stallgödsel under åren 2014-2016. Resultaten visas i tabellerna 3 och 4 med produktionen och antal anläggningar per län. I prognoserna kan det vara intressant att särskilt lägga märke till följande: Ungefär hälften av stallgödseln kommer att rötas i samrötningsanläggningar och hälften i gårdsanläggningar. I princip blir biogasen fordonsgas i samrötningsanläggningarna och kraftvärme i gårdsanläggningarna (med något enstaka undantag). Gårdsanläggningarna kommer att finnas koncentrerade i Skånes, Västra Götalands, Hallands och Jämtlands län. Samrötningsanläggningarna kommer att finnas spridda i åtminstone 8 län. Biogasproduktionen från stallgödsel kommer att vara större från vissa enskilda gårdsanläggningar än från många samrötningsanläggningar. 11

Ett större samrötningsprojekt i Skåne kan komma att ensamt stå för 50-60 GWh/år om det förvekligas. Tabell 3 Biogasproduktion från stallgödsel per län, GWh/år. Län Prognos 2014 Prognos 2015 Prognos 2016 Blekinge 0,0 1,5 1,5 Gotland 7,1 7,1 7,1 Gävleborg 0,3 0,3 0,3 Halland 14,7 14,7 14,7 Jämtland 1,6 2,6 2,6 Jönköping 12,5 12,5 12,5 Kalmar 12,3 12,3 12,3 Kronoberg 8,0 8,0 8,0 Norrbotten 8,4 8,4 8,4 Skåne 20,3 32,4 94,3 Stockholm 0,3 0,3 0,3 Södermanland 8,4 8,4 12,9 Uppsala 1,7 2,4 2,4 Västerbotten 1,0 1,0 1,0 Västernorrland 0,7 0,7 0,7 Västmanland 10,4 10,4 10,4 Västra Götaland 32,7 35,2 38,2 Örebro 1,0 1,0 1,0 Östergötland 1,0 1,0 1,0 Summa 142,1 159,9 229,3 12

Tabell 4 Typer av biogasanläggningar per län Län Prognos 2014 Prognos 2015 Prognos 2016 Gårdsbiogas* Samrötning Gårdsbiogas* Samrötning Gårdsbiogas* Samrötning Blekinge 1 1 Gotland 1 1 1 1 1 1 Gävleborg 1 1 1 Halland 6 9 9 Jämtland 4 6 6 Jönköping 1 1 1 1 1 1 Kalmar 1 1 1 1 1 1 Kronoberg 1 1 1 Norrbotten 1 1 1 Skåne 8 2 8 4 9 5 Stockholm 1 1 1 Södermanland 1 1 1 1 1 2 Uppsala 1 2 2 Västerbotten 2 2 2 Västernorrland 1 1 1 Västmanland 1 1 1 Västra Götaland 11 1 11 1 13 1 Örebro 1 1 1 Östergötland 1 1 1 Summa: 42 9 49 11 52 13 * Anläggningar på naturbruksgymnasium ingår i gårdsanläggningar 1.5.2.1 Osäkerheter Jordbruksverkets prognoser på produktionen av biogas från stallgödsel för åren 2014-2016 är förstås bara kvalificerade gissningar. Vi kan ha missat någon redan befintlig anläggning. Framförallt kan utbyggnadstakten av helt nya anläggningar eller utbyggnad av produktionskapaciteten i befintliga anläggningar skilja sig mot våra prognoser. Specifikt har vi i beräkningarna av produktionen utgått från mängden stallgödsel i första hand. I andra hand har vi beräknat på angiven rågasproduktion per anläggning (balanserad mot andelen stallgödsel i substratmixen i förekommande fall av samrötning). I vissa fall där vi inte har kunnat få ut några produktionsdata (främst planerade anläggningar) har vi helt enkelt gissat med jämförelse mot liknande befintliga anläggningar. Att i första hand basera biogasproduktionen på mängden stallgödsel och sedan beräkna biogasproduktionen med schablonsiffror över energivärdet, ger systematiskt lägre värden än beräkningar baserade på ren rågasproduktion (på grund av bland annat samrötningseffekter). Samtidigt stämmer detta bättre överens med den typ av gasuppmätning från anläggningarna som vi föreslår att utbetalningen av stödet ska basera sig på. 13

1.5.3 Slutsatser De tillgängliga medlen räcker inte till 20 öre per kwh för befintlig och planerad produktion av biogas från gödsel, varken i början, i mitten eller i slutet av stödets tänkta period (2014-2023), se tabell 5 nedan. Tabell 5 En beräkning av hur mycket pengar det skulle bli om man slår ut de tillgängliga medlen på den beräknade produktionen av biogas från gödsel. 2014 2015 2016 2017-2021 2022-2023 Budget (mnkr) 5 15 25 30 22,5 Prognos för produktionen (GWh) ca 70 14 ca 160 ca 230 ca 300 Ca 300 Belopp per kwh 7,1 öre ca 9,4 öre 10,9 öre 10 öre 7,5 öre Beloppet per producerad kwh kan bli högre än beräknat om det behöver göras avdrag för investeringsstöd en del planerade anläggningar inte blir byggda en del inte ens söker stödet på grund av att de inte är beredda att ställa upp på villkoren för stöd t.ex. att lämna ut uppgifter till utvärderingen en del inte blir inkluderade i stödet eftersom de inte lever upp till villkoren för stöd. I avsnitt 3.2 finns en analys av hur olika sätt att utforma pilotprojektet förväntas påverka befintliga och nya aktörers beslut om att driva vidare, lägga ner, ombilda respektive bygga ut sina biogasanläggningar. 1.6 1.6.1 Beräkning för produktionskostnaden för biogas Förutsättningar för beräkning År 2012 fanns det 26 gårdsbiogasanläggningar, 21 samrötningsanläggningar och 5 industrianläggningar som är intressanta ur gödselsynpunkt. I samrötningsanläggningarna rötades totalt 222 532 ton våtvikt gödsel och i gårdsanläggningarna 231 125 ton under 2012. För industrianläggningarna har vi inte någon information om substratet (Energimyndigheten). Vi har gjort en beräkning av produktionskostnaden för biogas som ska bli fordonsgas och för biogas som ska bli el och värme. Det är väldigt få som säljer värmen. Enligt uppgift från Hushållningssällskapet är det bara en gårdsanläggning som gör detta. Som 14 Genom att notifieringen ska göras under första halvåret 2014 räknar Jordbruksverket med att stödet kan öppnas tidigast den 1 juli 2014. Budgeten för 2014 gäller alltså bara för högst sex månader. 14

underlag har vi 10 faktiska exempel på efterkalkyler som vi harmoniserat och där det behövts kompletterat med information från investeringskalkyler (förkalkyler). Jämför vi exemplen med de ansökningar som kommit in till Landsbygdsprogrammet 2007-2012 motsvarar exemplen ganska bra de företag som sökt bidrag för biogasanläggningar. Den genomsnittliga investeringsutgiften för valda exempel är 24 705 000 kr för ansökningarna och 18 223 893 kr för exemplen där slutprodukten är fordonsgas. Motsvarande siffror för elproduktion är 5 369 671 för ansökningarna respektive 5 280 000 kr för exemplen. Detta visas i tabell 6 nedan. Tabell 6 Anläggningar som sökt stöd i Landsbygdsprogrammet fr.o.m. 2007 t.o.m. 2012 samt exemplen i beräkningen. Slutprodukt Fordonsgas Exempel fordonsgas El Exempel el Antal 10 5 33 5 Genomsnittlig investeringsutgift i kr 24 705 000 18 223 893 5 369 671 5 280 000 Investeringskalkyler och kalkyler för potentialberäkningar skiljer sig från efterkalkyler. I verkligheten når företaget oftast inte den optimala potentialen p.g.a. att de bästa förutsättningarna måste vara uppfyllda på alla områden. Flera förkalkyler räknar inte heller med alla kostnader för biogasanläggningen då dessa antas finnas på jordbruksföretaget, såsom t.ex. OH-kostnader och personalkostnader. Dessutom är biogas en ny bransch som håller på att växa fram och tekniken är under utveckling. Detta innebär att företagen får ta kostnader som beror på problem med teknik och material som inte förutses i förkalkyler. Det tar även tid att trimma in en ny anläggning vilket påverkar produktionen och därmed produktionskostnaden. 1.6.2 Antaganden för beräkning Beräkningen har gjorts så som visas i tabell 7 nedan. En beskrivning av de olika posterna görs i avsnitten efter tabellen. 15

Tabell 7 Beräkning av produktionskostnad för biogas producerad utifrån gödsel. Fordonsgas kr/nm3 Fordonsgas kr/kwh El kr/kwh elcert. enligt exempel El kr/kwh elcert. högt räknat El kr/kwh utan elcert. A. Fasta kostnader 2,78 0,50 0,50 0,50 B. Rörliga kostnader 8,84 0,31 0,31 0,31 C. Produktionsrelaterade intäkter D. Produktionskostnaden inkl. OH och vinstmarginal E. Justering för energiinnehåll -0,12-0,21-0,03 12,78 0,76 0,66 0,86 14,54 F. Omräknat till kr/kwh 1,50 G. Referenspris el inkl. skatt 0,35 0,35 0,35 H. Referenspris naturgas inkl. skatt I. Skillnaden (H-F och G-D) -1,09-0,41-0,31-0,51 0,41 A. Fasta kostnader För de anläggningar som använder mindre än 100 % gödsel har vi räknat om mängden gas så att kapitalkostnaderna enbart fördelas på gödselgas. Vi har valt de siffror som redovisas i underlag till biogasstrategin (reviderat 2010). Det finns även andra källor som visar ännu lägre gasutbyte från gödsel. Tabell 8 Omräkning andel gas från respektive substrat Substrat avfall gödsel gröda Biogasutbyte (Nm3/ton VS) 500 210 350 Om andel substrat 25 % 50 % 25 % Andel gas som kan 39 % 33 % 28 % sägas komma från respektive substrat (Källa: Mikael Lantz och Pål Börjesson) Anläggningarna skrivs av på 15 år. Detta baserar vi på att det är det vanligaste antalet år som angivits i både efterkalkylerna samt vad som kommit fram i samtal med branschen. Räntan är satt till 5 % med samma motivering som ovan. Eftersom elgeneratorn har en kortare livslängd än övriga investeringar har vi räknat med en kortare avskrivningstid för denna på 10 år. Det har i exemplen även angivits 5 år, vilket skulle öka kostnaden för kapitalet. Kostnaden för mark, d.v.s. kalkylräntekostnaden för köpt mark, har vi inte tagit med då ingen har angett denna kostnad separat. För de större anläggningarna kan anskaffningsutgiften av mark antas vara medräknad i den totala investeringsutgiften. 16

Den har dock inte särskilts i kalkylen, vilket skulle innebära att den totala kapitalkostnaden för en anläggning som producerar fordonsgas är något överskattad. För de mindre anläggningarna kan man anta att befintlig mark har använts och att markkostnaden i dessa fall inte är medräknad i kalkylen. I slutändan kan det röra sig om några öre/kwh. Kapitalkostnaden har vi beräknat enligt annuitetsmetoden. B. Rörliga kostnader Vi har lagt till en kostnad för uppgradering för de anläggningar vars gas skulle gå till fordonsgas, utom för de som hade egen uppgradering i anläggningen. Kostnaden är hämtad från biogasstrategin. Vi har valt de lägsta uppskattade kostnaderna. Vi har lagt till en kostnad för svavelrening i exemplen för elproduktion förutom för det största företaget som vi antar har en bra rening. En dålig rening sliter på elgeneratorn. Antingen får företaget investera i en bra svavelrening eller ta kostnaden av att byta ut generatorn tidigare än beräknat. För de som producerar för fordonsgas har vi inte tagit med den kostnaden eftersom det inte finns någon elgenerator och vi antar att eventuell kostnad ingår i kostnaden för uppgradering. Kostnaden för svavelrening är hämtad från en rapport från Hushållningssällskapet (Metoder för svavelvätereducering, 2013). C. Produktionsrelaterade intäkter Vi har minskat kostnaderna för elproduktion med intäkten för elcertifikat. I beräkningen har vi tre alternativ eftersom vi inte vet om alla använder sig av möjligheten att sälja elcertifikat. Kravet för att ansöka om elcertifikat är att de har en mätutrustning som mäter per timme. För en anläggning som bara säljer sitt överskott får de betala mätutrustningen själv på 2 000 3 000 kr. Priset på elcertifikat ligger för närvarande på 181 kr i mars 2015 vilket visar att priset sjunker ytterligare jämfört med i dag (Peter Chudi, mäklare). Ursprungsgarantier är inte med som intäkt eftersom det inte är förrän elen säljs som det finns möjlighet att få ett högre pris för elens ursprung. Priset för elen förhandlas i varje avtal. Det finns inga prisuppgifter på vad en ursprungsmärkning kan ge i ökade intäkter. Den rötrest som blir kvar efter rötningen ger en bättre gödsel än före rötning. Några av exemplen har angett värdehöjning av biogödsel som en intäkt. För de anläggningar som angivit värdehöjning har vi räknat med intäkten men inte för övriga. För fordonsgasanläggningarna kan det vara förknippat med en kostnad att bli av med rötresten, eller så är avtalet att de lånar de gödseln av lantbrukarna. För de som har behov av gödseln kan det innebära en kostnadsbesparing men det är inte helt säkert. Dels är det bara genom att ta prov på gödseln som det framgår vad gödseln bidrar med. Dels är det inte säkert att grödorna tillgodogör sig den ökade mängden kväve p.g.a. förutsättningarna vid spridningstillfället. För de företag som genom att producera sin egen el köper en mindre mängd el minskar nätkostnaden. För de företag som säljer sitt överskott till elbolag som har stort behov av el och på så sätt minskar sina nätförluster kan de få lite mer betalt, så kallad nätnytta. Den prisuppgift vi fått om detta är 0,05 kr/kwh respektive 0,02 kr/kwh. Eftersom detta 17

beror på i vilken del av Sverige anläggningen befinner sig, hur avtalet med elföretaget blir, vilka mängder det rör sig om, har vi inte kunnat beräkna dessa intäkter. Värmen är inte med som en intäkt eftersom inget företag angett att de säljer värmen. Enligt uppgifter från Hushållningssällskapet är det enbart ett lantbruksföretag med biogasproduktion som säljer värmen. D. Produktionskostnaden inklusive OH-kostnader och vinstmarginal Vi har räknat med OH-kostnader och vinstmarginal eftersom dessa kostnader ingår i de priser för fossila alternativ vi jämför med. OH-kostnader och vinst är båda satta till 5 % vardera (totalt 10 %) vilket angivits i en del exempel. E+F. Justering för energiinnehåll och omräkning till kr/kwh De omvandlingar mellan enheter vi har använt är följande. 1 Nm3 biogas = 9,67 kwh biogas (gasbilen.se) 1 Nm3 naturgas = 11,0 kwh naturgas (gasbilen.se) Utifrån omräkningarna ovan blir 1 Nm3 naturgas = 1,1375 Nm3 biogas och 1 Nm3 biogas = 0,8791 Nm3 naturgas, avrundat till fyra decimaler. Biogasen räknas om till naturgasekvivalenter p.g.a. det lägre energiinnehållet och därefter från Nm3 till kwh. G+H. Referenspris el och naturgas inklusive skatt. De priser vi jämför produktionskostnaden med är elpriset från nordpol spot för kraftvärmeanläggningarna och naturgaspriset från gaspoint nordic för fordonsgasanläggningarna. I första hand för 2013 så långt uppgifter finns men även för de senaste 5 åren. Till naturgaspriset har vi lagt koldioxidskatten för naturgas som används som drivmedel. Till elpriset har vi lagt energiskatt för jordbruksföretag. Elpriset vi jämfört med är priset för 2013 på 0,3447 kr/kwh plus energiskatt för de anläggningar som använder elen själv. Företaget skulle betala energiskatt om de köpte elen, vilket alltså ger en minskad kostnad. Vi räknar som att alla anläggningar i exemplet använder elen själv och lägger på 0,5 öre/kwh på elpriset, även om det inte är säkert att de använder elen själv. Skulle de sälja en del av elen blir hela mängden skattepliktig men ska då jämföras med skattepliktig el från annan produktion, vilket går på ett ut. 1.6.3 Känslighetsanalys Om räntan sjunker minskar produktionskostnaden per kwh. Minskningen visas i tabell 9 nedan. 18

Tabell 9 Hur en ändrad ränta påverkar produktionskostnaden Räntan 5% 4% 3% 2% 1% Fordonsgas, kr/kwh 1,50 kr 1,48 1,46 1,43 1,41 Skillnad -1,09-1,07-1,05-1,02-1,00 El, kr/kwh 0,76 0,72 0,69 0,66 0,63 Skillnad -0,41-0,37-0,34-0,31-0,28 Snittet för elpriset kr/kwh visas i följande tabell. Det elpris vi räknat med i beräkningen är 0,35 kr/kwh. Med ett högre elpris blir skillnaden mindre. Tabell 10 Hur ett ändrat elpris påverkar skillnaden, inklusive elskatt kr/kwh tidsperiod skillnad Snitt 5 år: 0,40 2009-2013 -0,35 Snitt 6 år 0,41 2008-2013 -0,34 Snitt 7 år 0,39 2007-2013 -0,36 Snitt 8 år 0,40 2006-2013 -0,35 Högre pris 0,45-0,30 Högre pris 0,50-0,25 En kombination av en låg ränta, ett högt elpris och bra betalt för elcertifikaten skulle innebära att skillnaden mellan elproduktion från biogas och naturgas blev mindre än 0,20 öre och därmed skulle vissa anläggningar bli överkompenserade förutsatt att stödet är på 20 öre. 1.6.4 Slutsats Vi har räknat på kostnader för tio verkliga anläggningar, fem kraftvärmeanläggningar och fem anläggningar vars gas ska bli fordonsgas. Alla anläggningar visar en produktionskostnad som är över naturgaspriset respektive elpriset (inklusive skatter) för biogasproduktion med substratet gödsel. Kalkylerna visar att produktionskostnaden för biogas från gödsel är i genomsnitt 1,09 kr högre än jämförbart pris på naturgas, se tabell 7 ovan. Motsvarande skillnad för elproduktion från gödselgas är 0,41 kr. Det finns idag en stor marginal för att ge ett produktionsstöd på 20 öre/kwh. Även om räntan minskar eller elpriset stiger finns det marginal. Det är först om räntan sjunker, elpriset stiger, elcertifikaten ger en bra intäkt eller företaget kan få avsättning för sin värme som det finns risk för överkompensation för elproducenter. 19

2 Förslag till utformning 2.1 Ställningstaganden Vi vill hitta en flexibel modell som gör det möjligt att kombinera ett effektivt utnyttjande av pengarna med maximal förutsägbarhet för producenterna inkl. potentiella nya biogasproducenter. Enkelhet och förutsägbarhet bör i så hög grad som möjligt prägla även administrationen av pilotprojektet Ersättning för dubbel miljönytta. Exempelvis bör uppgiftslämnande minimeras och stödvillkor som är förenade med fördyrande teknik undvikas. Framställning och användning av metan är själva huvudsyftet med biogasframställning från gödsel. Biogasen kan ersätta flera olika bränslen beroende på hur de lokala förutsättningarna ser ut. Verksamheten som sådan (dvs. biogasframställning från gödsel) är alltså en aktiv åtgärd för att minska oönskade utsläpp till miljön. Det första steget i arbetet med att öka biogasgasframställningen bör vara att säkerställa att så många som möjligt av de befintliga anläggningar som är i drift ges möjlighet fortsätta och förbättra sin verksamhet, annars minskar i stället produktionen. De allra flesta anläggningar för gödselrötning som redan finns är byggda under de senaste fyra åren. Exempelvis så fanns år 2008 endast nio gårdsanläggningar och nu finns ca 30 anläggningar. Man kan alltså hävda att projektet stödjer ny verksamhet, oavsett om anläggningarna var byggda före eller efter projektstarten 2014. Utvärdering av stödet bör göras i flera steg och utväderingen ska kunna ligga till grund för förändringar och förbättringar under 10-årsperioden. Förslag på perioder: 2014-2016, 2017-2019 och 2020-2023. Första utvärderingen görs 2016. Det ska också göras årliga uppföljningar av t.ex. antal företag som får stöd, utbetalda medel, mängd gas osv. 2.2 Gemensamt för alla alternativa utformningar Pilotprojektet bör delas upp i tre perioder. Beslut om inkludering i pilotprojektet gäller under en hel period. Utvärderingen 2016 ska ge svar på vilka villkor som ska gälla under period 2. På motsvarande sätt får utvärderingen 2019 ge svar på vilka villkor som ska gälla under period 3. De företag som inkluderas i projektet i period 1 ska ha förtur att följa med in i period 2 resp. 3, under förutsättning att företaget lever upp till de eventuellt ändrade villkoren. Inkludering ska innebära att man förbinder sig att delta i utvärdering av stödet, även om man inte ansöker om utbetalning av stöd under perioden. Den utvärderingen ska bland annat omfatta uppgifter om substratmängd och producerad mängd rågas minst en gång under den perioden. 20