Statsrådets skrivelse till riksdagen om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/59/EG om grundläggande kompetens och fortbildning för förare av vissa vägfordon för gods- eller persontransport och direktiv 2006/126/EG om körkort Europeiska kommissionens förslag av den 1 februari 2017 till ändringar i de förenämnda direktiven och promemorian om förslaget skickas enligt 96 2 mom. i grundlagen till riksdagen. Helsingfors den 23 mars 2017 Kommunikationsminister Anne Berner Konsultativ tjänsteman Elina Thorström
KOMMUNIKATIONSMINISTE- RIET PROMEMORIA EU/2017/0598 16.3.2017 KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DI- REKTIV OM ÄNDRING AV DIREKTIV 2003/59/EG OM GRUNDLÄGGANDE KOMPE- TENS OCH FORTBILDNING FÖR FÖRARE AV VISSA VÄGFORDON FÖR GODS- ELLER PERSONTRANSPORT OCH DIREKTIV 2006/126/EG OM KÖRKORT 1 Förslaget bakgrund och syfte Den 1 februari 2017 gav kommissionen sitt förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/59/EG om grundläggande kompetens och fortbildning för förare av vissa vägfordon för gods- eller persontransport (direktivet om yrkeskompetens) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/126/EG om körkort (körkortsdirektivet) (COM(2017) 47 final). Syftet med det föreslagna direktivet är att höja standarderna bland nya förare och att upprätthålla och förbättra yrkeskompetensen hos befintliga lastbils- och bussförare i hela EU. Direktivet syftar särskilt till att minska förekomsten av farliga situationer i trafiken genom att öka förarnas medvetenhet om risker och därigenom öka trafiksäkerheten på vägarna. Dessutom föreskrivs standarder för yrkeskompetens för att garantera rättvis konkurrens i hela EU. Bestämmelserna avseende yrkeskompetens för lastbils- och bussförare började gälla 2008 och 2009. Medlemsstaterna kan bestämma hur de ska genomföra direktivet, till exempel om det specifika innehållet i förarutbildning och om administrativa förfaranden och strukturen i utbildningssystemet. Kommissionen genomförde en efterhandsutvärdering av direktivet, inbegripet samråd med berörda parter, som avslutades i oktober 2014. Utvärderingen visade att direktivet hade genomförts utan större problem och att det har förbättrat arbetskraftens rörlighet och trafiksäkerheten. Även om direktivet allmänt sett har varit positivt för branschen fastställdes också problem som försämrar effektiviteten hos och konsekvensen i den rättsliga ramen och som undergräver målen i direktivet. De viktigaste bristerna som konstaterades var svårigheter för förare att få erkännande av utbildning som genomgåtts i en annan medlemsstat, att förarna upplever att innehållet i utbildningen endast delvis är relevant för deras behov, svårigheter och rättslig osäkerhet när det gäller tolkningen av undantagen, inkonsekvenser mellan direktivet om yrkeskompetens och körkortsdirektivet, avsaknad av alternativa undervisningsmetoder såsom e-lärande och brister i fråga om möjligheten att kombinera utbildning av yrkesförare med andra därmed sammanhängande utbildningar som krävs enligt EU-lagstiftning, t.ex. utbildning om farligt gods, passagerares rättigheter och djurskydd. Direktivet är nära kopplat till trafiksäkerhet och övrig EU-lagstiftning om vägtransporter, och fungerar också parallellt med EU:s lagstiftning om marknadstillträde. Utvärderingen avslöjade inkonsekvenser i förhållande till annan EU-lagstiftning i fråga om fortbildningskraven för olika transporter. Enligt kommissionen skulle ett förtydligande av det ömsesidiga erkännandet av förartillstånd förbättra direktivets interna överensstämmelse mellan bestämmelserna om utbildningsort och de administrativa förfarandena för ömsesidigt erkännande. Direktivet är kopplat både till målet 2
om bättre trafiksäkerhet i vitboken från 2011 och med vitboken om framtidens transportpolitik som har temat miljömässig hållbarhet med målet att minska koldioxidutsläppen från transporter med 60 procent till 2050. Kommissionen konstaterar att ökad tonvikt på utbildning i bränslesnålare körning för yrkesförare kommer att minska koldioxidutsläppen och bränslekostnaderna. Förslaget är dessutom förenligt med kommissionens prioritering att främja sysselsättning och tillväxt. Förslagen till moderniserade bestämmelser om utbildning bidrar till målen för smart tillväxt med en ekonomi baserad på kunskap och innovation, där livslångt lärande och förmåga att anpassa sig till tekniska innovationer spelar en viktig roll. Kommissionen konstaterar att förslaget bidrar till hållbar tillväxt genom att man främjar en mer resurseffektiv, grönare och mer konkurrenskraftig ekonomi och tillväxt för alla genom att gynna en ekonomi med hög sysselsättning. Kommissionen konstaterar att förbättrat ömsesidigt erkännande av utbildning av förare är förenligt med förbättring av den inre marknaden, i synnerhet när det gäller arbetskraftens rörlighet, och att det är förenligt med politiken inom ramen för strategin för den digitala inre marknaden att uppmuntra användningen av IKT-verktyg. 2 Förslagets huvudsakliga innehåll Kommissionens förslag innehåller ändringar i artikel 1, 2, 7 och 10 i direktivet om yrkeskompetens och i artikel 4 i körkortsdirektivet. Kommissionen föreslår att det specifika innehållet i utbildningarna och undervisningsmetoderna ska ses över och att det ömsesidiga erkännandet av fortbildning som genomgåtts i en annan medlemsstat ska förbättras. För att förbättra det ömsesidiga erkännandet föreslår kommissionen att ett yrkeskompetensbevis för förare ska tas i bruk i de fall då yrkeskompetensen inte kan anges på körkortet. Avsaknad av hemvist (ort där man är varaktigt bosatt) leder i praktiken till att körkort inte kan utfärdas. Enligt förslaget ska utbildningen lägga större tonvikt på innehåll som handlar om trafiksäkerhet och bättre bränsleekonomi, och också utvecklingen inom fordonsteknik ska tas bättre i beaktande. I de ämnen som gäller trafiksäkerhet fästs större vikt vid förmågan att förutse, identifiera och bedöma riskerna i trafiken. Förslaget gör det möjligt att använda alternativa undervisningsmetoder, till exempel e-lärande. I förslaget erkänns dessutom att särskild utbildning om farligt gods, om medvetenhet om funktionsnedsättningar och om djurskydd, som regleras av EU, kan tillgodoräknas för fortbildning enligt direktivet om yrkeskompetens. I fråga om fortbildning (artikel 7) betonas särskilt trafiksäkerheten genom kravet att utbildningen alltid ska omfatta minst ett ämne om trafiksäkerhet och att trafiksäkerhetsperioden ska omfatta minst sju timmar. Ämnena för utbildningen ska enligt förslaget vara anpassade till utbildningsbehoven ifråga om de transporter som utförs av föraren och den senaste utvecklingen inom relevant teknik, och i undervisningen ges möjlighet att använda olika IKT-verktyg, t.ex. e-lärande, samtidigt som kvaliteten på utbildningen säkerställs. Enligt förslaget ska samma fortbildningsperioder täcka olika ämnen så att samma ämnen inte upprepas inom samma utbildning. Tillgodoräknande används för att bredda ämnesförteckningarna, genom att en period på högst sju timmar kan ersättas med utbildning som föreskrivs för t.ex. förare som transporterar farligt gods eller förare som sköter djurtransporter. Bestämmelserna om undantag i direktivet om yrkeskompetens (artikel 2) ändras så att de överensstämmer med dem i förordning (EG) nr 561/2006 som reglerar körtid och viloperioder. I detta syfte föreslår kommissionen att direktivet om yrkeskompetens ska definiera precisare när ett fordon används av aktörer med uppgiften att upprätthålla samhällsordningen eller säkerheten och fordonet används för uppgifter som anvisats dem (punkt b), att kommersiella transporter ska uteslutas från uppgifterna i nödsituationer eller för räddningsinsatser (punkt d) 3
eller från transporter som hör samman med undervisning för körkort eller yrkeskompetens (punkt e), att tillämpningsområdet för icke-kommersiella transporter ska utvidgas till att omfatta även andra än transporter för personligt bruk (punkt f) och att när den huvudsakliga uppgiften inte är att vara förare kan det transporterade godset även vara maskiner som föraren använder för andra ändamål än i sitt yrke som förare (punkt g). De transporter som avses i punkt d ovan kan även omfatta humanitärt bistånd och punkt e kan omfatta situationer där fordonet används vid uppkörning. Undantagen utökas med en ny punkt h som gäller fordon som används av företag som sysslar med jordbruk, trädgårdsodling, skogsbruk, husdjurshållning eller fiske, eller uthyrning av dessa fordon utan förare, när de används för godstransport inom den egna företagsverksamheten och föraren inte har transport som huvudsyssla. Den ändring som föreslås i artikel 4 i körkortsdirektivet är ämnad att skapa större klarhet mellan ålderskraven i körkortsdirektivet och bestämmelserna om minimiålder i direktivet om yrkeskompetens. Förslaget innehåller dessutom uppdateringar av hänvisningsbestämmelserna så att de ska motsvara ändringarna i lagstiftningen. 3 Förslagets konsekvenser 3.1 Kommissionens konsekvensbedömning I sin konsekvensbedömning har kommissionen behandlat tre olika politiska alternativ. Lösningen som kommissionen rekommenderar för att säkerställa ömsesidigt erkännande är att man utfärdar yrkeskompetensbevis för utländska förare. Denna lösning jämfördes med möjligheten att erkänna utbildning via nätverket för utbyte av information om körkort (RESPER) eller ett erkänt intyg. Den rekommenderade lösningen i fråga om utbildningens innehåll är att betona de delar av utbildningen som rör trafiksäkerhet och bränsleeffektivitet och tillåta e- lärande och blandat lärande i kurserna. I fråga om rättslig klarhet och enhetlighet är den rekommenderade lösningen att klargöra vilken undre åldersgräns som gäller, undantagens tilllämpningsområde samt att annan utbildning som krävs enligt EU-lagstiftning kan tillgodoräknas. Enligt kommissionen korrigerar yrkeskompetensbeviset problemet med ömsesidigt erkännande, vilket skulle kunna påverka omkring 46 700 förare (2016). Med tanke på utbildningens återkommande natur under de kommande 15 åren skulle det totala antalet sådana fall kunna uppgå till 100 000. Att stärka utbildningens innehåll förbättrar enligt kommissionen både trafiksäkerheten och bränsleeffektiviteten. På grund av att direktivet är ett komplement till flera faktorer som påverkar trafiksäkerheten och bränsleeffektiviteten, är de förväntade verkningarna ganska begränsade. Det rekommenderade alternativet leder till en konsekvent tillämpning av undantag och minimiålder för tillträde till yrket, vilket, som branschen redan påpekat, skulle kunna motverka en tilltagande brist på nya förare. Kommissionens förslag ligger i linje med programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (REFIT). Kommissionen anser att administrativa kostnader för företag och förvaltningar skulle kunna minskas genom smidigare administrativa förfaranden för ömsesidigt erkännande. Genom att lösa de problem som rör ömsesidigt godkännande skulle man kunna sänka kostnaderna. Kostnaderna beräknas uppgå till 6,3 miljoner euro för perioden 2018 2030. Förändringen kommer att ge fördelar för industrin i form av kostnadsbesparingar, som under perioden 2018 2030 skulle uppgå till 2,3 miljoner euro och 6,7 miljoner euro för företag respektive förare. Dessutom kommer det enligt kommissionen att effektivisera utbild- 4
ningssystemet genom att innehållet i grundutbildning och fortbildning ses över för att ytterligare förbättra säkerheten och ge fler miljöfördelar. Detta kommer att minska övergångskostnaderna (totalt 14,1 miljoner euro för 2018 2030) som kan hänföras till ändringen av innehållet. Kommissionen konstaterar att en stor andel av transportföretagen är mikroföretag eller små och medelstora företag. Av företagen inom sektorn har 65 95 % färre än tio anställda. Eftersom mikroföretag omfattas av direktivet kommer också de att beröras, främst genom en förenkling av förfarandet för ömsesidigt erkännande, ändring av utbildningsinnehållet och en mer konsekvent tillämpning av undantag. Enligt kommissionen kommer inga absoluta rättigheter att påverkas av förslaget. Det allmänna politiska målet är att förbättra genomförandet av de grundläggande rättigheterna i stadgan inom EU-lagstiftningen, då ett av nyckelmålen är att förbättra säkerheten för transportarbetare. Enligt kommissionen påverkar förslaget inte unionens budget. 3.2 Konsekvenserna för Finlands lagstiftning Förslaget har inga väsentliga konsekvenser för lagstiftningen. I Finland används yrkeskompetensbevis för förare särskilt i de fall då personen inte har någon hemvist, vilket är ett villkor för att körkort ska kunna utfärdas. Dokument utfärdade i andra medlemsstater erkänns enligt principen om ömsesidighet i enlighet med bestämmelserna i direktivet. På dessa områden föranleder förslaget inga lagändringar. De föreslagna ändringarna i undantagen samt i bestämmelserna om utbildningens innehåll och genomförandet av utbildning utgör i huvudsak en precisering av tillämpningsområdet och innebär att regleringen måste preciseras. 3.3 Andra konsekvenser En ändring i undantagen som kan vara problematisk är förbudet av kommersiella transporter i körkorts- och yrkeskompetensutbildning. I övrigt har många av preciseringarna i de aktuella punkterna redan genomförts i praktiken med hjälp av likriktade tillämpningsanvisningar. Förbudet av kommersiella transporter i körkorts- och yrkeskompetensutbildning kan i praktiken göra det svårare att anordna utbildning och utöva yrket. Bestämmelsen skulle inte påverka transporter som praktikanter kör som praktik efter att ha tagit körkort i den yrkesinriktade förarutbildningen som tar mellan sex månader och tre år, med intyg över godkännande utfärdat av utbildningscentret, eftersom förslaget inte innehåller någon ändring av artikel 3 i regleringen i fråga. Begränsningen kunde däremot omfatta utbildningskörningar med lärare som utförs innan man tar körkort. De nationella bestämmelserna innehåller krav om en minimimängd utbildning i förutseende körning inom fortbildningen, såsom förslaget avser för utbildningsinnehåll om trafiksäkerhet, men inga andra krav föreskrivs på det sätt som avses i förslaget för att förhindra att samma ämnesområde avläggs flera gånger, varken för detta eller för andra utbildningsämnen. Att övervaka förbudet av upprepning av ämnesområden är svårt i praktiken, och det kan dessutom inte anses vettigt med tanke på att samma ämnesområde kan ligga till grund för varierande kurshelheter. Förarfortbildningar baserade på EU:s bestämmelser har godtagits för fortbildning även i andra branscher, om utbildningskraven uppfylls och ett tillbörligt intyg har kunnat uppvisas. Möjligheten till alternativa undervisningsmetoder innebär större variation i hur utbildningar kan genomföras. Nya punkt h förtydligar tillämpningsområdet för undantagen till exempel när det gäller transporter på en lantgård, som i dagens läge inte är medtagna i undan- 5
taget eftersom de utgör näringsverksamhet. I praktiken utesluter det nya undantaget till exempel jordbrukare från kravet på yrkeskompetens när de sköter transporter på sin lantgård med lastbil eller med traktor som kräver lastbilskörkort (konstruktiv hastighet över 60 km/h). Detta innebär att kravet på grundläggande yrkeskompetensbevis slopas och likaså kravet på att yrkeskompetensbeviset förnyas med fem års mellanrum, med tillkommande fortbildning och kostnader. 4 Rättslig grund Den rättsliga grunden för direktivförslaget är artikel 91.1 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) 4 (f.d. artikel 71 i EG-fördraget), som utgör den rättsliga grunden för att anta EU-lagstiftning för att förbättra transportsäkerheten och trafiksäkerheten. Statsrådet anser att den rättsliga grunden för förslaget är korrekt. 5 Subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen I förslaget tillämpas subsidiaritetsprincipen eftersom artikel 4.2 i EUF-fördraget fastställer att Unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på området transport. Omkring en tredjedel av alla transporter utförda med tunga fordon sker mellan medlemsstater, ca 8 procent av dem bussresor, och dessa siffror har ökat under de senaste åren. Kommissionen anser att EU-lagstiftningsåtgärder behövs för att åtgärda problemen med ömsesidigt erkännande av fortbildning som genomgåtts i en annan medlemsstat, vilka inte har kunnat åtgärdas på annat sätt och vilka inte kan åtgärdas på ett effektivt sätt av enskilda medlemsstater som agerar på egen hand. Genom EU-lagstiftningsåtgärder ser man till att de administrativa förfarandena i medlemsstaterna möjliggör ömsesidigt erkännande av utbildning. Kommissionen anser att olika tolkningar av direktivet och olika metoder i medlemsstaterna försämrar den inre marknadens funktion. EU-bestämmelser behövs för att skapa rättvisa konkurrensvillkor för vägtransportföretagen och säkerställa en lägsta nivå av trafiksäkerhet. Även om medlemsstaterna kan anpassa fortbildningen till nationella behov och prioriteringar påpekar kommissionen att det är EU som genom sin reglering ska se till att miniminivån på utbildningens innehåll överensstämmer med de övergripande politiska målen. Problemet enligt kommissionen är att en del medlemsstater avvikit från säkerhetsmålen genom att tillåta att samma kursmodul tas flera gånger eller att det erbjuds utbildning som inte täcker säkerhetsfrågor. Eftersom EU-lagstiftningen kräver särskild utbildning för transport av farligt gods, om medvetenhet om funktionsnedsättningar eller om djurtransporter anser kommissionen att det är EU:s uppgift att skapa klarhet angående rättsläget och säkerställa samstämmighet mellan de olika instrumenten i EU-lagstiftningen. Kommissionen anser att de identifierade problemen hanteras bäst på EU-nivå i form av ett ändrat direktiv som skulle se till att lämpliga minimikrav i fråga om utbildning tillämpas och att utbildningen erkänns i hela EU. Ett direktiv är enligt kommissionen en åtgärd som är proportionerlig, eftersom det skulle möjliggöra ytterligare harmonisering av utbildningskraven för att lösa några av frågorna, samtidigt som det ger flexibilitet för medlemsstaterna att anpassa genomförandet av utbildningen till deras ekonomiska resurser och sociala förhållanden och till de särskilda behoven och särdragen i vägtransportsektorn. Statsrådet anser att direktivförslaget stämmer överens med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. 6
6 Andra medlemsstaters ståndpunkter Behandlingen av förslaget har nyss kommit igång och det finns endast preliminära uppgifter om de andra medlemsstaternas ståndpunkter. För tillfället verkar det inte finnas några större grundläggande konflikter mellan medlemsstaterna och behandlingen i arbetsgrupperna går framåt i rask takt. 7 Nationell behandling av förslaget och behandling i EU U-skrivelsen har beretts i samråd med transportsektionen som lyder under kommittén för EUärenden (EU22). Behandlingen av ändringsförslaget i rådets arbetsgrupp för landtransporter har börjat. Ordförandelandet Malta har satt upp målet att rådets allmänna riktlinje om direktivförslaget kunde godkännas vid transportrådets möte den 8 juni 2017. I Europaparlamentet har utskottet för transport och turism (TRAN) utsetts till ansvarigt utskott. Dessutom kommer samråd att genomföras med utskottet för sysselsättning och sociala frågor. En rapportör och skuggrapportörer för förslaget har ännu inte utsetts. 8 Ålands självstyrelse Enligt 18 21 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om vägtrafik. 9 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet understöder målet att förtydliga direktivets krav och att den utveckling som skett på olika områden ska tas i beaktande i direktivets innehåll. Statsrådet anser att den rättsliga grunden för direktivförslaget är korrekt och att förslaget ligger i linje med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Statsrådet understöder förslag som leder till bättre erkännande i en medlemsstat av utbildning given i en annan medlemsstat. Statsrådet anser att intyg och dokument som omfattas av ömsesidigt erkännande ska vara tillförlitliga. På detta vis säkrar man att ömsesidighetskraven tilllämpas på ett enhetligt och tillförlitligt sätt. Statsrådet ser att detta kan garanteras med hjälp av olika teknikneutrala lösningar. Statsrådet understöder att alternativa undervisningsmetoder såsom e-lärande tillåts och att det innehåll som gäller utbildningen preciseras. Statsrådet anser att fortbildning ska kunna genomföras flexibelt och att man bör avstå från onödiga begränsningar i fråga om när fortbildning kan ges och i fråga om fortbildningens innehåll. Statsrådet anser det viktigt att fortbildning kan genomföras som kortare kurser eftersom detta främjar lärandet och motivationen och minskar åtgången av lediga dagar. Statsrådet understöder de undantag till direktivets tillämpningsområde som kommissionen föreslår. Statsrådet understryker dock att faktumet att kommersiella transporter utesluts från de transporter som utförs i den yrkeskompetensgivande utbildningen inte får påverka anordnan- 7
det av yrkesutbildning eller möjligheten till praktik i de fall då det är fråga om förarpraktik som utförs under en bredare yrkesförarutbildning. 8