EUROPAPARLAMENTET 2004 ««««««««««««Utskottet för rättsliga frågor 2009 PRELIMINÄR VERSION 2004/0137(COD) 10.1.2005 FÖRSLAG TILL YTTRANDE från utskottet för rättsliga frågor till utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor över förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt, inbegripet finansiering av terrorism (KOM(2004)0448 C6-0143/2004 2004/0137(COD)) Föredragande: Diana Wallis PA\551095.doc PE 353.292v01-00
PA_Leg PE 353.292v01-00 2/12 PA\551095.doc
KORTFATTAD MOTIVERING Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt, inbegripet finansiering av terrorism är det tredje direktivet på detta område efter dem som utfärdades 1999 och 2001. Det nya direktivet har föranletts av den globala oron för terrorism och dess finansiering. Det finns nu ett stort politiskt tryck för mer lagstiftning, men det har ändå tagit oroväckande lång tid att genomföra de lagar som redan antagits. Några medlemsstater genomförde först nyligen det andra direktivet, och kommissionen måste fortfarande vidta verkställighetsåtgärder mot en medlemsstat. Under dessa omständigheter har det varit svårt, för att inte säga omöjligt, att noggrant utvärdera den tidigare lagstiftningen och/eller undersöka dess effektivitet. Syftet med ett nytt direktiv är att man effektivt vill bekämpa finansieringen av terrorism och följa FATF:s senaste rekommendationer. Föredraganden medger att det finns ett behov av att stärka EU:s lagstiftning på detta område och gläds åt att direktivets tillämpningsområde utökats till att omfatta alla tillhandahållare av tjänster till truster och företag. Alla dessa tillhandahållare, som enligt FATF är sårbara för penningtvätt, omfattades nämligen inte av direktivet från 2001. I direktivförslaget tar man återigen upp den rättsliga situationen för jurister. Det tycks som om kommissionen inte har vidtagit några åtgärder för att genomföra den undersökning som avses i artikel 2 i direktivet från 2001 om särskild behandling av advokater och andra oberoende jurister. Man kan på goda grunder ifrågasätta hur denna fråga har skötts. Det har inte bara saknats åtgärder utan även en bedömning av lagförslagets konsekvenser och en analys av effektiviteten i de två tidigare direktiven. Dessutom skall sägas att man i denna fråga har ingått ett politiskt avtal utan att invänta parlamentets yttrande, trots att förslaget nu omfattas av medbeslutandeförfarandet. Föredraganden anser att det även finns problem som inte rör själva förfarandet. I några rättsordningar har man t.ex. uppmärksammat några allvarliga frågor som rör de konstitutionella och grundläggande rättigheterna. Frågorna gäller i vad mån jurister bör omfattas av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt, med tanke på advokaternas tystnadsplikt. Föredraganden anser att man bör vara försiktig med att omedelbart anta nya lagar på det särskilda område som omfattas av förslaget, med tanke på det för närvarande osäkra rätts- och författningsläget. Advokatsamfunden i både Belgien och Polen har gått till domstol för att försöka upphäva de skyldigheter som följer av det andra direktivet. Det har även inletts rättsliga prövningar som rör juristers verksamhet i andra medlemsstater. Dessutom bör påpekas att jurister i Kanada, som är ett FATF-land, har uteslutits från tillämpningsområdet för en liknande lagstiftning mot penningtvätt eftersom landets advokatsamfund för närvarande ifrågasätter om lagstiftningen är förenlig med författningen. Det förtjänar att påpekas att Förenta staterna, trots sin hårda kamp mot terrorism, hittills har ansett det vara olämpligt att tvinga juristerna att lämna uppgifter, vilket främst beror på att representanter för det amerikanska advokatsamfundet har påpekat att detta skulle vara oförenligt med den amerikanska konstitutionen. Hänsyn bör även tas till den framställning som flera medlemsstaters advokatsamfund har ingivit till Europaparlamentets utskott för framställningar (framställning 693/2003). PA\551095.doc 3/12 PE 353.292v01-00
I detta läge måste extrem försiktighet iakttas tas när det gäller juristernas situation. Föredraganden föreslår således ändringar som präglas av denna hållning. Han föreslår även ändringar av verksamheten för kommittén för bekämpning av penningtvätt och av slutbestämmelserna, eftersom han anser att det krävs stränga kontroller av detta område. ÄNDRINGSFÖRSLAG Utskottet för rättsliga frågor uppmanar utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor att som ansvarigt utskott infoga följande ändringsförslag i sitt betänkande: Kommissionens förslag 1 Parlamentets ändringar Ändringsförslag 1 Skäl 4 (4) För att komma till rätta med dessa problem antogs rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt. Genom direktivet ålades medlemsstaterna att förbjuda penningtvätt och se till att den finansiella sektorn, det vill säga kreditinstitut och en lång rad andra finansiella institut, identifierar sina kunder, bevarar uppgifter på ett tillfredsställande sätt, inför interna rutiner för att utbilda personal och skydda mot penningtvätt och rapporterar eventuella indikationer på penningtvätt till behöriga myndigheter. (4) För att komma till rätta med dessa problem antogs rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt. Genom direktivet ålades medlemsstaterna att förbjuda penningtvätt och se till att den finansiella sektorn, det vill säga kreditinstitut och en lång rad andra finansiella institut, identifierar sina kunder, bevarar uppgifter på ett tillfredsställande sätt, inför interna rutiner för att utbilda personal och skydda mot penningtvätt och rapporterar eventuella indikationer på penningtvätt till behöriga myndigheter. Direktivet, i dess ändrade lydelse, genomfördes först nyligen i några medlemsstater och har fortfarande inte genomförts i en av medlemsstaterna. Mot denna bakgrund och för att uppfylla alla gemenskapsinstitutioners åtagande att utvärdera lagstiftningens konsekvenser, skulle det vara lämpligt att genomföra en detaljerad utvärdering av om syftet med direktiv 91/308/EEG har uppfyllts, dvs. att återspegla bästa internationella praxis på detta område och upprätthålla en hög skyddsnivå för den finansiella sektorn och 1 Ännu ej offentliggjort i EUT. PE 353.292v01-00 4/12 PA\551095.doc
andra sårbara verksamheter mot de skadliga effekterna av vinning av brott. I denna utvärdering bör man även undersöka effektiviteten i rapporteringen och i de andra genomförandemekanismer som ingår i direktivet, eftersom detta skulle kunna gagna nuvarande och kommande lagstiftning. Ändringsförslag 2 Skäl 12 (12) Genom direktiv 91/308/EEG, i dess ändrade lydelse, kom notarier och oberoende jurister att omfattas av gemenskapens regelverk för bekämpning av penningtvätt. Detta förhållande bör kvarstå oförändrat i det nya direktivet. Dessa jurister, enligt medlemsstaternas definitioner, omfattas av bestämmelserna i direktivet när de deltar i finansiella transaktioner eller företagstransaktioner, inbegripet skatterådgivning, där risken är som störst för att dessa juristers tjänster missbrukas i syfte att tvätta pengar som utgör vinning av brottslig verksamhet. (12) Genom direktiv 91/308/EEG, i dess ändrade lydelse, kom notarier och oberoende jurister att omfattas av gemenskapens regelverk för bekämpning av penningtvätt. Detta förhållande bör kvarstå oförändrat i det nya direktivet. Dessa jurister, enligt medlemsstaternas definitioner, omfattas av bestämmelserna i direktivet när de deltar i finansiella transaktioner eller företagstransaktioner, inbegripet skatterådgivning, där risken är som störst för att dessa juristers tjänster missbrukas i syfte att tvätta pengar som utgör vinning av brottslig verksamhet. Den undersökning som avses i artikel 2 i direktiv 91/308/EEG, i dess ändrade lydelse, och som rör dessa yrkesgrupper bör genomföras så snart som möjligt, eller i varje fall innan det sker en lagändring eller förändring som leder till en skärpning av de krav som redan ställs på de aktuella yrkesgrupperna. Alla nya direktiv bör innehålla liknande bestämmelser om en undersökning. Ändringsförslag 3 Skäl 13 (13) När rättsligt erkända och kontrollerade oberoende yrkesutövare som tillhandahåller juridisk rådgivning, t.ex. advokater, bedömer en klients rättsliga ställning eller företräder en klient i ett rättsligt förfarande, skulle det i enlighet med direktivet emellertid vara (13) När rättsligt erkända och kontrollerade oberoende yrkesutövare som tillhandahåller juridisk rådgivning, t.ex. advokater, bedömer en klients rättsliga ställning eller företräder en klient i ett rättsligt förfarande, skulle det i enlighet med direktivet emellertid vara PA\551095.doc 5/12 PE 353.292v01-00
olämpligt att med avseende på sådan verksamhet förpliktiga dessa jurister att rapportera misstankar om penningtvätt. Undantag bör göras från kravet att rapportera information som erhållits antingen före, under eller efter det rättsliga förfarandet, eller medan de bedömer en klients rättsliga ställning. Juridisk rådgivning bör således fortfarande omfattas av kravet på tystnadsplikt, såvida inte den juridiske rådgivaren medverkar i verksamhet som rör penningtvätt, den juridiska rådgivningen ges i penningtvättssyfte eller juristen känner till eller har skäl att tro att klienten begär juridisk rådgivning i penningtvättssyfte. olämpligt att med avseende på sådan verksamhet förpliktiga dessa jurister att rapportera misstankar om penningtvätt. Det är nödvändigt att göra undantag från kravet att rapportera information som erhållits antingen före, under eller efter det rättsliga förfarandet, eller medan de bedömer en klients rättsliga ställning. Juridisk rådgivning omfattas således fortfarande av kravet på tystnadsplikt, såvida inte den juridiske rådgivaren medverkar i verksamhet som rör penningtvätt, den juridiska rådgivningen ges i penningtvättssyfte eller juristen känner till eller har skäl att tro att klienten begär juridisk rådgivning i penningtvättssyfte. Det bör finnas en kontroll av att dessa bestämmelser är förenliga med principen om respekt för de grundläggande rättigheterna, vilken fastställs i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, och med rekommendationen i Europaparlamentets resolution av den 14 oktober 2004. I skäl 12 fastställs att de nuvarande juristyrkena även fortsättningsvis bör omfattas av direktivets tillämpningsområde. Därför bör man använda exakt samma ordalydelse som i de tidigare direktiven, och inte införa ändringar som tycks försvaga sekretessen. Europaparlamentet rekommenderar, i sitt betänkande (A6-0010/2004) som antogs vid plenarsammanträdet den 14 oktober 2004 (P6_TA(2004)0022), att Europeiska rådet och rådet när de definierar området med rättvisa, säkerhet och frihet vidtar åtgärder som bl.a. främjar de grundläggande fri- och rättigheterna genom den politik som hör till området med frihet, säkerhet och rättvisa. På listan över vilka detaljerade åtgärder som bör vidtas nämns bl.a. att det måste genomföras en förhandsutvärdering av att de grundläggande rättigheterna (såsom fastställda i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna) respekteras i unionens eller gemenskapens samtliga rättsakter. Ändringsförslag 4 Artikel 2, punkt 1, led 3, led b (b) Notarier och andra oberoende jurister, antingen när de handlar i en klients namn och för dennes räkning vid finansiella transaktioner eller transaktioner med fast egendom eller genom att hjälpa till vid (b) Notarier och andra oberoende jurister, när betalning görs kontant och med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer, oavsett om transaktionen genomförs på en och samma gång eller i flera led som PE 353.292v01-00 6/12 PA\551095.doc
planering eller genomförande av transaktioner för klientens räkning vid verkar ha samband, men bara när de handlar i en klients namn och för dennes räkning vid finansiella transaktioner eller transaktioner med fast egendom eller genom att hjälpa till vid planering eller genomförande av transaktioner för klientens räkning vid Genom detta ändringsförslag jämställs notarier och andra oberoende jurister med alla övriga tillhandahållare av tjänster. Ändringsförslag 5 Artikel 2, punkt 2 2. Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa detta direktiv på finansiella institut som bedriver finansiell verksamhet endast tillfälligt eller i mycket ringa omfattning och om risken för att penningtvätt skall förekomma är liten. 2. Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa detta direktiv på finansiella institut som bedriver finansiell verksamhet, eller notarier och andra oberoende jurister som utövar en av de verksamheter som anges i artikel 2.1.3 b i v, endast tillfälligt eller i mycket ringa omfattning och om risken för att penningtvätt skall förekomma är liten. För att jurister skall jämställas med finansiella institut bör medlemsstaterna ha möjlighet att besluta att inte tillämpa detta direktiv på de jurister som endast tillfälligt eller i mycket ringa omfattning utövar de verksamheter som anges i artikel 2.1, förutsatt att risken för penningtvätt är liten. Ändringsförslag 6 Artikel 2, punkt 2a (ny) 2a. Medlemsstaterna skall inte tillämpa detta direktiv på notarier och andra oberoende jurister när dessa utövar sådan yrkesmässig verksamhet som omfattas av tystnadsplikt eller sekretess, särskilt när de inhämtar uppgifter i samband med att de bedömer den rättsliga situation som klienten befinner sig i eller försvarar eller företräder klienten vid, eller i anslutning till rättsliga, administrativa, PA\551095.doc 7/12 PE 353.292v01-00
skiljedomsmässiga eller medlande förfaranden, bl.a. rådgivning om huruvida talan skall väckas eller rättegång undvikas, oavsett om sådana uppgifter erhålls eller inhämtas före, under eller efter dessa förfaranden. Det tredje direktivets tillämpningsområde omfattar enbart jurister såsom fysiska personer när de företräder sina klienter eller biträder dem vid planeringen eller genomförandet av transaktioner i de fem fall som anges i artikel 2.1.3 b. Därför bör advokater inte omfattas av kravet på kundkännedom eller på rapportering av misstänkta transaktioner som faller utanför det ovannämnda tillämpningsområdet. Eftersom en av anledningarna till att utarbeta det tredje direktivet är att anpassa EU-lagstiftningen efter de fyrtio rekommendationerna från arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt (FATF) måste viss text infogas, så att direktivet bringas i överensstämmelse med dessa rekommendationer. Den ändrade lydelsen i artikel 20.2 har flyttats till artikel 2 eftersom det är förvirrande om advokaternas rapporteringsskyldigheter definieras på två olika ställen i direktivet. Ändringsförslag 7 Artikel 3, led 7, led f (f) alla brott som är belagda med frihetsstraff eller annan frihetsberövande åtgärd där högsta straffet är mer än ett år, eller, när det gäller de stater som har en minimitröskel för brott i sitt rättssystem, brott som är belagda med frihetsstraff eller frihetsberövande åtgärd där lägsta straffet är mer än sex månader. (f) alla brott som anges i led a-e ovan är belagda med frihetsstraff eller annan frihetsberövande åtgärd där högsta straffet är mer än ett år, eller, när det gäller de stater som har en minimitröskel för brott i sitt rättssystem, brott som är belagda med frihetsstraff eller frihetsberövande åtgärd där lägsta straffet är mer än sex månader. Den föreslagna definitionen av allvarliga brott grundas på fängelsestraffets längd. Denna definition fungerar inte på EU-nivå och kommer inte att medföra en tillräcklig harmonisering eller tillämpning av direktivet. Systemet skulle även kunna bli överbelastat om tillämpningsområdet utökas på det sätt som föreslås. Syftet med ändringsförslaget är att fokusera på de viktigaste brott som kan begås i samband med penningtvätt. Ändringsförslag 8 Artikel 3, led 12a (nytt) PE 353.292v01-00 8/12 PA\551095.doc
(12a) oberoende jurist: en rättsligt erkänd och kontrollerad yrkesutövare som tillhandahåller juridisk rådgivning, t.ex. en advokat. I förslaget ges denna definition enbart i skälen. Med tanke på definitionens betydelse bör den även förekomma i själva lagtexten, tillsammans med alla andra definitioner. Ändringsförslag 9 Artikel 8, punkt 2 2. Medlemsstaterna skall se till att en institution eller person som inte kan uppfylla kraven i artikel 7.1 a c inte tillåts öppna konto, ingå en affärsförbindelse eller utföra en transaktion eller, om en affärsförbindelse redan har ingåtts, blir tvungen av avbryta denna, och skall överväga att lämna en rapport om kunden till den finansiella underrättelseenheten i enlighet med artikel 19. 2. Medlemsstaterna skall se till att en institution eller person som inte är en oberoende jurist och som inte kan uppfylla kraven i artikel 7.1 a c inte tillåts öppna konto, ingå en affärsförbindelse eller utföra en transaktion eller, om en affärsförbindelse redan har ingåtts, blir tvungen av avbryta denna, och skall överväga att lämna en rapport om kunden till den finansiella underrättelseenheten i enlighet med artikel 19. Det bör vara juristen, inte staten, som avgör när ett yrkesmässigt förhållande mellan klient och advokat skall upphöra. Advokaten kommer fortfarande att få ta konsekvenserna av sina handlingar enligt direktivet. Ändringsförslag 10 Artikel 10, punkt 1, led a (a) kreditinstitut eller finansiella institut från medlemsstaterna, eller från tredje land under förutsättning att de omfattas av krav på att bekämpa penningtvätt i enlighet med internationella normer och att efterlevnaden av dessa krav är föremål för tillsyn, (a) kreditinstitut eller finansiella institut och oberoende jurister från medlemsstaterna, eller från tredje land under förutsättning att de omfattas av krav på att bekämpa penningtvätt i enlighet med internationella normer och att efterlevnaden av dessa krav är föremål för tillsyn, PA\551095.doc 9/12 PE 353.292v01-00
Genom ändringsförslaget jämställs kreditinstitut och finansiella institut med oberoende jurister, vilket förhindrar diskriminering. Det finns absolut inte någon anledning för en advokat att ifrågasätta de krav på kundkännedom som uppfyllts av en annan jurist i ett tredjeland som uppfyller internationella normer. Ändringsförslag 11 Artikel 11, punkt 1, led b (b) Kompletterande åtgärder för att kontrollera eller bestyrka de uppvisade handlingarnas innehåll eller äkthet, eller begära bekräftelse från en institution som omfattas av detta direktiv. (b) Kompletterande åtgärder för att kontrollera eller bestyrka de uppvisade handlingarnas innehåll eller äkthet, eller begära bekräftelse från en institution eller person som omfattas av detta direktiv. Det finns ingen anledning varför enbart institutioner och inte personer kan bekräfta intygens innehåll eller äkthet. Ändringsförslag 12 Artikel 12, stycke 1 Medlemsstaterna får tillåta att institut och personer som omfattas av detta direktiv anlitar tredje man för uppfyllandet av de krav som föreskrivs i artikel 7.1 a c. Medlemsstaterna får tillåta att institut och personer som omfattas av detta direktiv anlitar tredje man, som också omfattas av direktivet, för uppfyllandet av de krav som föreskrivs i artikel 7.1 a c. Syftet med ändringsförslaget är att ge goda möjligheter att anlita tredje man för att uppfylla kraven. Enligt det nuvarande förslaget måste de som omfattas av direktivet på nytt uppfylla kraven för att undgå ansvar. Därmed skulle eventuella fördelar med ett sådant system försvinna. Ändringsförslag 13 Artikel 14, stycke 2 Berörd tredje man skall på begäran utan dröjsmål vidarebefordra relevanta kopior av identifierings- och kontrolluppgifter och annan relevant dokumentation rörande Berörd tredje man skall på begäran utan dröjsmål vidarebefordra relevanta kopior av identifierings- och kontrolluppgifter och annan relevant dokumentation rörande PE 353.292v01-00 10/12 PA\551095.doc
kunden eller den verklige huvudmannen till det institut eller den person som kunden vänt sig till. kunden eller den verklige huvudmannen till det institut eller den person som kunden vänt sig till; detta och det föregående stycket skall dock tillämpas på oberoende jurister endast om deras klient givit sitt samtycke. Det skulle strida mot den professionella relationen mellan advokater och deras klienter om en jurist vidarebefordrar uppgifter utan sin klients samtycke. Ändringsförslag 14 Artikel 19, punkt 1, led a (a) genom att direkt och utan dröjsmål självmant underrätta den finansiella underrättelseenheten, när institutet eller personen i fråga har vetskap om, misstänker eller har skälig grund att misstänka penningtvätt eller försök till penningtvätt, och (a) genom att direkt och utan dröjsmål självmant underrätta den finansiella underrättelseenheten, när institutet eller personen i fråga har vetskap om, skäligen misstänker eller har skälig grund att misstänka penningtvätt eller försök till penningtvätt, och I detta sammanhang är det en nyhet i direktivet att man inför ordet misstänker. Därför skulle det vara klokt att låta detta ord föregås av ordet skäligen, så att inte orimliga misstankar måste rapporteras. Ändringsförslag 15 Artikel 25, stycke 1 De institut och personer som omfattas av detta direktiv samt deras styrelseledamöter och anställda får inte röja för kunden i fråga eller för någon tredje person att upplysningar har lämnats till den finansiella underrättelseenheten i enlighet med artiklarna 19, 20 och 21, eller att en undersökning om penningtvätt utförs eller kan komma att utföras. De institut och personer som omfattas av detta direktiv samt deras styrelseledamöter och anställda får inte röja för kunden i fråga eller för någon tredje person att upplysningar har lämnats till den finansiella underrättelseenheten i enlighet med artiklarna 19, 20 och 21, eller att en undersökning om penningtvätt utförs eller kan komma att utföras; detta gäller inte oberoende jurister som tillhandahåller juridisk rådgivning till en klient eller en annan person i samband med eller inför ett rättsligt förfarande. PA\551095.doc 11/12 PE 353.292v01-00
Juristerna bör ha kvar sin rätt att informera sina klienter. Det är nämligen angeläget att slå fast deras särskilda skyldigheter gentemot klienterna. Ändringsförslag 16 Artikel 38, punkt 1 1. Kommissionen skall biträdas av en kommitté för förebyggande av penningtvätt, nedan kallad kommittén. 1. Kommissionen skall biträdas av en kommitté för förebyggande av penningtvätt, nedan kallad kommittén, som tillsammans med kommissionen skall förelägga Europaparlamentet och rådet en årsrapport om sin verksamhet och sina överläggningar. De frågor som skall behandlas av kommittén är inte bara tekniska utan återspeglar direktivets övergripande funktion och innehåll. Det bör därför finnas en viss demokratisk tillsyn. Ändringsförslag 17 Artikel 39 Kommissionen skall tre år efter det att detta direktiv trätt i kraft och därefter minst vart tredje år utarbeta en rapport om genomförandet av detta direktiv, vilken skall överlämnas till Europaparlamentet och rådet. Kommissionen skall tre år efter det att detta direktiv trätt i kraft och därefter minst vart tredje år utarbeta en rapport om genomförandet av detta direktiv, vilken skall överlämnas till Europaparlamentet och rådet. Den första rapporten av detta slag skall framför allt ta upp de aspekter som skall undersökas i enlighet med artikel 2 i direktiv 2001/97/EG. Eftersom den undersökning som avsågs i det andra direktivet inte har genomförts är det mycket viktigt att den genomförs inom ramen för det tredje direktivet. PE 353.292v01-00 12/12 PA\551095.doc