UTREDNING Saken: Enskilda avlopp och arbetsmiljökrav Datum: 2013-10- 31 Från: Sven Lundgren, jur. kand, rådgivare juridik, Avfall Sverige Till: Avfall Sveriges medlemmar 1. Bakgrund 2. Frågeställningar 1. Vilka skyldigheter innebär den kommunala renhållningsskyldigheten för kommunen när det gäller enskilda avlopp? 2. Vilka krav kan uppställas på fastighetsägare när det gäller enskilda avlopp? 3. Vilka miljö- och förvaltningsrättsliga utgångspunkter finns när det gäller enskilda avlopp? 4. Vilka kommentarer har Avfall Sverige till arbetsmiljökrav när det gäller enskilda avlopp? 3. Utredning 3.1 Den kommunala renhållningsskyldigheten utgångspunkter 3.1.1 Kommunens grundläggande skyldigheter Kommunen har ett lagstadgat ansvar för insamling av hushållsavfall (j fr 15 kap. 8 miljöbalken). Detta ansvar har lagstiftaren ålagt kommunen av miljö- och hälsoskyddsskäl. Det ska helt enkelt säkerställas att hushållsavfall samlas in och att det når en miljömässigt god behandling. Latrin och toalettavfall från enskilda anläggningar är hushållsavfall. Detsamma gäller slam från hushållens slambrunnar. Om avfallet uppstår i en anläggning som behandlar latrin eller toalettavfall från flera olika fastigheter bör det inte anses komma från hushåll i de fall anläggningen är stor, tekniskt komplex eller på annat sätt skiljer sig från en anläggning avsedd för enstaka hushåll. I de fallen kan inte avfallet heller anses som jämförligt med hushållsavfall. Kommunen har ett grundläggande ansvar att i sin planering och i sina beslut anpassa insamlingen till de behov som finns hos olika slag av bebyggelse (j fr 15 kap. 8 andra stycket 2 men miljöbalken). För varje kommun ska det finnas en renhållningsordning som ska innehålla de föreskrifter om avfallshantering som gäller för kommunen (j fr 15 kap. 11 första stycket miljöbalken). Med stöd av 74-76 avfallsförordningen (2011:927) beslutar kommunen om närmare föreskrifter om avfallshanteringen i kommunen. När det gäller enskilda avlopp är det inte anläggningar som renhållaren tillhandahåller på motsvarande sätt som kärl och andra motsvarande insamlingssystem. Fastighetsägaren inrättar och äger den anläggning där det slam som ska tömma genereras. Renhållaren har Avfall Sverige, Avfall Sverige AB, Prostgatan 2, 211 25 Malmö, Telefon 040-35 66 00, Fax 040-35 66 26 E-post info@avfallsverige.se, Hemsida www.avfallsverige.se, Bankgiro 985-9877, Organisationsnummer 556260-8553
alltså inte möjlighet att ställa direkta krav på anläggningens utformning, vilket kan göra hämtningen mer besvärlig än insamling från de system som renhållaren tillhandahåller. Däremot kan renhållaren försöka få mer inflytande över tillståndsprocessen genom att få ärendena på remiss. Kommunen har möjlighet att i avfallsföreskrifterna undanta hämtningsområden eller fastigheter från kommunal avfallshantering. I praktiken finns det dock ett mycket litet utrymme för kommunen att undslippa insamling av hushållsavfall från en fastighet. Om kommunen har undantagit en fastighet från kommunal renhållning är kommunen likväl skyldig att hämta hushållsavfall från fastigheten om fastighetsinnehavaren begär det och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna (j fr 15 kap. 17 miljöbalken). 3.1.2 Fastighetsägarens grundläggande skyldigheter I enlighet med vad som brukar regleras i kommunens avfallsföreskrifter är fastighetsägaren skyldig att hålla väg som behöver trafikeras av insamlingsfordon i farbart skick. Fastighetsägarens underlåtenhet att hålla väg i farbart skick inskränker inte fastighetsägarens skyldighet att överlämna hushållsavfall till kommunen. Tillsynsmyndigheten kan förelägga fastighetsägare att hålla väg i farbart skick. Fastighetsägare är skyldiga att efterleva de närmare föreskrifter som kommunen kan meddela angående tömning av enskilda avlopp (till exempel att märka ut plats för slambrunn, att hålla utrymme som behöver nås för tömningen olåst, att hålla väg för slang fri etc.). Fastighetsägaren har inte något ansvar för entreprenörens arbetsmiljö. 3.1.3 Miljö- och förvaltningsrättsliga utgångspunkter Befintliga enskilda avlopp: Ett tidigare tillståndsgivande av inrättandet av en slambrunn med viss lokalisering innebär ett gynnande förvaltningsbeslut. Sådana beslut kan återkallas endast i vissa speciella undantagsfall. Antingen med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i författning som ligger till grund för själva beslutet, eller av hänsyn till en hälsofara, brandfara, trafikfara eller av andra sådana säkerhetsskäl eller om den enskilde har utverkat dispensbeslutet genom vilseledande uppgifter. Nya enskilda avlopp: När det gäller nya enskilda avlopp finns det förutsättningar för att överväga lokaliseringen så att den är så optimal som möjligt ur tömningssynpunkt. I förslaget till nya föreskrifter från Havs- och Vattenmyndigheten föreslås det bli ett minimikrav vid prövningen av lokalisering att slamavskiljare, reningsverk och sluten tank ska vara åtkomliga för slamtömning. Dock måste man ha i åtanke att prövningen av enskilda avlopp har sin grund i miljöbalken och regelverkets bestämmelser om skydd för människors hälsa och miljön i första hand. Det får anses tveksamt om en domstol hade avslagit en ansökan om inrättande av ett enskilt avlopp om miljö- och hälsoskyddskraven hade bedömts vara tillgodosedda men lokaliseringen ur tömningssynpunkt hade varit olämplig. 2 (2)
3.2 Arbetsmiljökrav kommentarer från Avfall Sverige Arbetsmiljökrav ska självklart uppfyllas. Men krav utifrån arbetsmiljölagstiftningen innebär inte att skyldigheten att insamla hushållsavfall upphör. Kraven medför dock att det kan behöva göras anpassningar av insamlingen i syfte att uppfylla kraven och fortfarande kunna utföra insamlingen. En viktig utgångspunkt är att insamlingen av hushållsavfall planeras på det sätt att risken för att komma i konflikt med arbetsmiljökrav undviks samt att vid konflikt med arbetsmiljökrav tjänsten anpassas så att arbetsmiljökraven kan uppfyllas. Som har framgått ovan har kommunen en grundläggande anpassningsskyldighet när det gäller insamlingen av hushållsavfall. Denna anpassningsskyldighet kan innefatta att kommunen för vissa hämtningsområden och fastigheter använder specialfordon, teknisk hjälputrustning, ökad bemanning etc. Vid anlitande av entreprenör för insamlingen är det viktigt att denna anpassningsskyldighet åläggs entreprenören via avtal. Tyvärr är det vanligt att en entreprenör vid risk för konflikt med arbetsmiljökraven inte vidtar nödvändiga anpassningsåtgärder utan istället upphör med insamlingen. Har en entreprenör väl ingått avtal om att utföra slamtömning i ett visst hämtningsområde eller i kommunen är det också entreprenörens skyldighet vidta nödvändiga anpassningsåtgärder i syfte att kunna uppfylla sina skyldigheter enligt avtalet. Som har framgått ovan kan fastighetsägaren åläggas krav när det gäller att hålla till exempel en slambrunn tillgänglig för tömning. När det gäller en slambrunn (som visserligen ligger otillgängligt till ur tömningssynpunkt) finns det dock knappast någon legal grund att förelägga fastighetsägaren att vidta åtgärder som villkor för att tömning ska utföras (t ex inrättande av markledningar till kopplingspunkt för slang). Kommunen har utrymme att underlätta insamlingen av hushållsavfall från enskilda avlopp genom att reglera tilläggsavgifter för till exempel slangdragning. Sådana tilläggsavgifter debiteras med utgångspunkt i att till exempel mer personella resurser behövs för insamlingen eller att maskinell utrustning behöver användas. Genom att sätta sådana avgifter högt skapas incitament för fastighetsägaren att överväga inrättande av anläggningar på fastigheten som underlättar insamlingen, till exempel fasta markledningar. Kommunen kan arbeta aktivt med information till fastighetsägare som har enskilda avlopp i syfte att informera om de möjligheter som finns och genom kalkylexempel visa på att kostnaden för att till exempel inrätta fasta markledningar kan tjänas in inom viss tid. Eftersom avfallsföreskrifterna reglerar förhållandet mellan kommunen som ansvarig för hanteringen av hushållsavfall och fastighetsägare i kommunen finns det knappast grund för att direkt reglera arbetsmiljökrav i avfallsföreskrifterna. Arbetsmiljökraven gäller ju i 3 (3)
förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Däremot har kommunen alltså en grundläggande skyldighet att anpassa insamlingen utifrån olika slag av bebyggelse och genom sådan anpassning kan innehållandet av arbetsmiljökrav underlättas. 4. Sammanfattning och slutsatser Latrin och toalettavfall från enskilda anläggningar är hushållsavfall. När det gäller enskilda avlopp är det inte anläggningar som renhållaren tillhandahåller på motsvarande sätt som kärl och andra motsvarande insamlingssystem. Fastighetsägaren inrättar och äger den anläggning där det slam som ska tömma genereras. Renhållaren har alltså inte möjlighet att ställa direkta krav på anläggningens utformning, vilket kan göra hämtningen mer besvärlig än insamling från de system som renhållaren tillhandahåller. Däremot kan renhållaren försöka få mer inflytande över tillståndsprocessen genom att få ärendena på remiss. Om kommunen har undantagit en fastighet från kommunal renhållning är kommunen likväl skyldig att hämta hushållsavfall från fastigheten om fastighetsinnehavaren begär det och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna (j fr 15 kap. 17 miljöbalken). Detta innefattar även hushållsavfall från enskilda avlopp. I enlighet med vad som brukar regleras i kommunens avfallsföreskrifter är fastighetsägaren skyldig att hålla väg som behöver trafikeras av insamlingsfordon i farbart skick. Fastighetsägare är skyldiga att efterleva de närmare föreskrifter som kommunen kan meddela angående tömning av enskilda avlopp (till exempel att märka ut plats för slambrunn, att hålla utrymme som behöver nås för tömningen olåst, att hålla väg för slang fri etc.). Fastighetsägaren har inte något ansvar för entreprenörens arbetsmiljö. Ett tidigare tillståndsgivande av inrättandet av en slambrunn med viss lokalisering innebär ett gynnande förvaltningsbeslut. Sådana beslut kan återkallas endast i vissa speciella undantagsfall. Det finns ingen inskränkning i skyldigheten att tömma enskilda avlopp som ligger otillgängligt till. När det gäller nya enskilda avlopp finns det förutsättningar för att överväga lokaliseringen så att den är så optimal som möjligt ur tömningssynpunkt. I förslaget till nya föreskrifter från Havs- och Vattenmyndigheten föreslås det bli ett minimikrav vid prövningen av lokalisering att slamavskiljare, reningsverk och sluten tank ska vara åtkomliga för slamtömning. Arbetsmiljökrav ska självklart uppfyllas. Men krav utifrån arbetsmiljölagstiftningen innebär inte att skyldigheten att insamla hushållsavfall upphör. Kraven medför dock att det kan behöva göras anpassningar av insamlingen i syfte att uppfylla kraven och fortfarande kunna utföra insamlingen. 4 (4)
Kommunen har en grundläggande anpassningsskyldighet när det gäller insamlingen av hushållsavfall. Vid anlitande av entreprenör för insamlingen är det viktigt att denna anpassningsskyldighet åläggs entreprenören via avtal. Har en entreprenör väl ingått avtal om att utföra slamtömning i ett visst hämtningsområde eller i kommunen är det också entreprenörens skyldighet vidta nödvändiga anpassningsåtgärder i syfte att kunna uppfylla sina skyldigheter enligt avtalet. Fastighetsägaren kan åläggas krav när det gäller att hålla till exempel en slambrunn tillgänglig för tömning. När det gäller en slambrunn (som visserligen ligger otillgängligt till ur tömningssynpunkt) finns det dock knappast någon legal grund att förelägga fastighetsägaren att vidta åtgärder som villkor för att tömning ska utföras (t ex inrättande av markledningar till kopplingspunkt för slang). Kommunen har utrymme att underlätta insamlingen av hushållsavfall från enskilda avlopp genom att reglera tilläggsavgifter för till exempel slangdragning. Sådana tilläggsavgifter debiteras med utgångspunkt i att till exempel mer personella resurser behövs för insamlingen eller att maskinell utrustning behöver användas. Kommunen kan arbeta aktivt med information till fastighetsägare som har enskilda avlopp i syfte att informera om de möjligheter som finns och genom kalkylexempel visa på att kostnaden för att till exempel inrätta fasta markledningar kan tjänas in inom viss tid. Eftersom avfallsföreskrifterna reglerar förhållandet mellan kommunen som ansvarig för hanteringen av hushållsavfall och fastighetsägare i kommunen finns det knappast grund för att direkt reglera arbetsmiljökrav i avfallsföreskrifterna. 5 (5)