1 december 2015 PM avseende möjligheten att finansiera bygget av Östlig förbindelse med en differentierad avgift 1. OMFATTNING OCH UPPDRAG 1.1 Trafikverket har gett oss i uppdrag att utifrån EU-rätten och svensk lagstiftning analysera förutsättningarna för att finansiera bygget av Östlig förbindelse genom uttag av en avgift som är differentierad på samma sätt som dagens trängselskatt, dvs. med hänsyn till exempelvis tider på dygnet, helger och/eller årstider. 1.2 Vi har fått i uppdrag att särskilt analysera följande frågor. i. Om det är möjligt att införa sådana differentierade avgifter enligt nuvarande EU-reglering och svensk lagstiftning eller krävs en lagändring. ii. iii. iv. Vad avgiften får finansiera, dvs. endast själva investeringen eller även drift och underhåll av Östlig förbindelse. Hur beslutsprocessen för införande av avgifter ser ut, dvs. när beslut krävs och av vilken instans. Erfarenheter från tidigare införda avgiftssystem avseende broarna över Motalaviken, Sundsvallsfjärden och Skurusundet. 1.3 Vår samlade bedömning av dessa frågor är följande. För det fall Östlig förbindelse kommer att omfatta allmän väg LEGAL#13019560v2 i. Om Östlig förbindelse kommer att omfatta allmän väg som är del av TEN-T-vägnätet eller motorväg så kan infrastrukturavgift endast tas ut för tunga godsfordon om någon av möjligheterna till undantag från kravet på differentiering utifrån EURO-utsläppsklass kan åberopas. För det fall undantag från kravet på differentiering enligt EUROutsläppsklass ska åberopas måste EU-kommissionen underrättas.
1 december 2015 2(17) ii. iii. iv. Denna begränsning av lagens tillämpningsområde kan, mot bakgrund av Eurovinjettdirektivet, ändras. Lagen om infrastrukturavgifter kan således genom en lagändring göras tillämplig på avgifter för tunga godsfordon på allmän väg som är del av TEN-T-vägnätet eller är motorväg alldeles oavsett om undantag från kravet på differentiering utifrån EURO-utsläppsklass kan åberopas eller ej. Om Östlig förbindelse kommer att omfatta allmän väg saknas det enligt svensk lagstiftning möjlighet att differentiera avgifterna utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid. Eftersom Eurovinjettdirektivet inte gör någon åtskillnad mellan allmän eller enskild väg är det, mot bakgrund av Eurovinjettdirektivet, möjligt att genom en lagändring av lagen om infrastrukturavgifter införa möjligheten att differentiera avgifterna utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid även avseende avgifter på allmänna vägar. v. Om Östlig förbindelse kommer att omfatta allmän väg får infrastrukturavgiften finansiera uppförande och utveckling av Östlig förbindelse, liksom uppförande, underhåll, drift och utveckling av ett eventuellt tillhörande vägtullssystem. Möjlighet att ta ut infrastrukturavgifter för underhåll och drift av Östlig förbindelse saknas således om Östlig förbindelse kommer att omfatta allmän väg. För det fall Östlig förbindelse kommer att omfatta enskild väg vi. vii. viii. Om Östlig förbindelse kommer att utgöra enskild väg reglerar lagen om infrastrukturavgifter endast avgiftsuttag på de delar av vägen som omfattas av TEN-T-vägnätet eller är motorvägar och endast avgiftsuttag för tunga godsfordon. Utanför lagens tillämpningsområde är möjligheterna för den enskilde väghållaren att ta ut infrastrukturavgifter oförändrade. 1 Om Östlig förbindelse kommer att utgöra enskild väg som ingår i TEN-T-vägnätet eller motorväg kan en differentiering av avgifterna för tunga godsfordon göras utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid. Om Östlig förbindelse kommer att omfatta enskild väg kan infrastrukturavgiften, förutom uppförande och utveckling, även finansiera drift och underhåll av Östlig förbindelse (och inte bara det eventuella vägtullssystemet). 1 Se prop. 2013/14:25 s. 44-46.
1 december 2015 3(17) Beslutsprocessen ix. Regeringen har befogenheten att avgöra vilka delar av allmän väg som ska avgiftsbeläggas. Riksdagens godkännande krävs för själva finansieringslösningen (upptagande av lån). x. Om regeringen tar ett beslut om att införa ett nytt avgiftssystem ska EU-kommissionen underrättas om det nya avgiftssystemet minst sex månader innan det införs. 1.4 Nedan följer de överväganden som ligger till grund för denna bedömning. 2. UTGÅNGPUNKTER FÖR BEDÖMNINGEN 2.1 Bakgrund till uppdraget 2.1.1 Regeringen beslutade den 1 juli 2014 att en särskild utredare ska ta fram förslag för utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna. 2 Den särskilda utredaren ska, i egenskap av förhandlingsperson, ingå överenskommelser med berörda kommuner och landsting i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna i dessa län. 2.1.2 Inom ramen för åtgärder i Stockholms län har Sverigeförhandlingen fått i uppdrag att brett se över olika finansieringsalternativ för en Östlig förbindelse. Trafikverket har fått i uppdrag av Sverigeförhandlingen att utreda förutsättningarna och konsekvenserna av andra finansieringsformer än traditionell anslagsfinansiering som exempelvis OPS/PPP, koncession eller brukaravgift i form av trängselskatt eller vägavgift. Trafikverket ska slutrapportera till Sverigeförhandlingen den 1 december 2015. 2.1.3 Efter uppdrag från Sverigeförhandlingen undersökte Tyréns möjligheten att, enligt svensk rätt och med hänsyn till EU-lagstiftning, ta ut en avgift på Östlig förbindelse som i sin utformning liknar dagens trängselskatt. Tyréns preliminära slutsats är att förutsättningar finns för detta och att det inte finns 2 Dir. 2014:106 Utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna.
1 december 2015 4(17) absoluta lagliga hinder mot en sådan lösning. Denna slutsats beror på ett antal faktorer, bl.a. gäller olika regler beroende på om Östlig förbindelse ligger inom TEN-T vägnätet, är en allmän eller enskild väg samt omfattas av EURO-utsläppsklassning eller inte. Tyréns har presenterat två olika alternativ på hur en sådan finansiering skulle kunna se ut. 2.1.4 Mot bakgrund av att Trafikverket anser att underlaget behöver fördjupas avseende de juridiska aspekterna av genomförbarheten av en differentierad avgift som till sin utformning liknar trängselskatten har vi fått i uppdrag att särskilt analysera frågorna under stycke 1.2. 2.2 Förutsättningar för bedömningen 2.2.1 Med Östlig förbindelse menas en ny väg som kopplar samman de två statliga vägarna Norra länken och Södra länken i Stockholm. Tillsammans med Essingeleden knyter en Östlig förbindelse ihop ringen runt Stockholm. 2.2.2 Utgångspunkten är att vägen i sin hela sträckning ska förläggas i tunnel som avses gå under Djurgården, Saltsjön och Kvarnholmen. Enligt uppgift från Trafikverket kommer Östlig förbindelse med sannolikhet att ingå i det transeuropeiska vägnätet (det s.k. TEN-T vägnätet) 3. 3. EUROVINJETTDIREKTIVET 3.1 Möjligheterna att ta ut pålagor inom vägsystemet styrs av det regelverk som ställs upp i det s.k. Eurovinjettdirektivet. 4 3.2 Eurovinjettdirektivet är tillämpligt på fordonsskatter, tidsbaserade vägavgifter och distansbaserade vägtullar som tas ut för tunga fordon, dvs. fordon som inklusive eventuellt släp har en högsta tillåten bruttovikt av mer än 3,5 ton. 5 För fordon som inte omfattas av Eurovinjettdirektivet, t.ex. personbilar, bussar och lätta lastbilar, finns det ingen EU-rättslig reglering utöver att eventuella avgiftssystem måste uppfylla EU-fördragets krav på ickediskriminering och proportionalitet. 6 3 Se bilaga 1, avsnitt 2 till Europaparlamentets och rådets beslut nr 1692/96/EG av den 23 juli 1996 om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, som det illustreras med hjälp av kartor eller beskrivs i bilaga II till beslutet. Beslut 1692/96/EG har ersatts av Europaparlamentets och rådets beslut nr 661/2010/EU av den 7 juli 2010 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet (EUT L 204, 5.8.2010, s. 1, Celex 32010D0661). 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användning av vissa infrastrukturer, ändrad genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/38/EC av den 17 maj 2006 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/76/EU av den 27 september 2011. 5 Eurovinjettdirektivet, artikel 1 och 2. 6 Se Eurovinjettdirektivet, skäl 9 samt artikel 7.1.
1 december 2015 5(17) 3.3 Syftet med Eurovinjettdirektivet är att avlägsna snedvridning av konkurrensen mellan transportföretag i medlemsstaterna och därför ska avgiftssystemen harmonieras för de tunga fordon. 3.4 Direktivet kräver inte att medlemsstaterna inför vägavgifter eller vägtullar, men om sådana tas ut på TEN-T-vägnätet, eller på delar av detta vägnät, eller på en medlemsstats motorvägnät så måste direktivets bestämmelser följas. Vägar som ingår i TEN-T-vägnätet eller som är motorvägar omfattas alltså av Eurovinjettdirektivets tillämpningsområde oavsett om det rör sig om allmänna eller enskilda vägar. På vägar som inte ingår i TEN-T-vägnätet eller en medlemsstats motorvägnät får medlemsstaterna ta ut vägavgifter med endast EU-fördragets regler om icke-diskriminering och fri rörlighet som begränsning. 7 3.5 Man burkar dela upp vägavgifter utifrån hur de tas ut, i tidsbaserade (eurovinjett) respektive distansbaserade (kilometerskatt) vägavgifter. Eurovinjettdirektivet omfattar båda dessa typer. 3.6 Två eller flera medlemsstater kan samarbeta för att införa ett gemensamt vägavgiftssystem. 8 Sverige har ingått ett sådant avtal med Belgien, Danmark, Tyskland, Luxemburg och Nederländerna (Eurovinjettsamarbetet). I Sverige tas idag en årlig tidsbaserad vägavgift ut. Inom Eurovinjettsammarbetet behöver endast en avgift lösas per fordon för brukande av samtliga anslutna länders vägnät. 3.7 Av artikel 7.2 i Eurovinjettdirektivet följer att medlemsstaterna inte samtidigt får ta ut både tids- och distansbaserade avgifter för en och samma fordonskategori för användandet av ett och samma vägavsnitt. Ett undantag görs dock för användandet av broar, tunnlar och bergspass. 4. LAG OM INFRASTRUKTURAVGIFTER PÅ VÄG 4.1 I svensk lagstiftning finns regler avseende möjligheten att ta ut brukaravgifter i lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg samt förordning (2014:1564) om infrastrukturavgifter på väg. Genom lagen genomförs de delar av Eurovinjettdirektivet som rör distansbaserade infrastrukturavgifter i svensk rätt. 4.2 Bakgrunden till att regler om möjlighet att ta ut avgifter infördes var att det saknades finansiering till stora och angelägna väginvesteringar som ansågs nödvändiga, men inte rymdes i statsbudgeten inom vad som betraktades som rimlig tid (se vidare under stycke 8.4.1). 7 Se Eurovinjettdirektivet, artikel 7.1. 8 Eurovinjettdirektivet, Artikel 8.
1 december 2015 6(17) 4.3 Lagen gäller för infrastrukturavgifter på allmänna vägar och infrastrukturavgifter för tunga godsfordon 9 på enskilda vägar som ingår i TEN-T-vägnätet i Sverige eller som är motorvägar. Lagen gäller dock inte infrastrukturavgifter på allmänna vägar om avgifterna omfattas av krav på differentiering utifrån EURO-utsläppsklass. 10 4.4 I Sverige tas tidsbaserade vägavgifter ut för vissa tunga fordon för användandet av det svenska vägnätet enligt lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. För färd på vägar som ingår i TEN-T-vägnätet i Sverige eller på andra motorvägar får infrastrukturavgifter tas ut för fordon som omfattas av lagen om vägavgift för vissa tunga fordon, dock endast för användandet av ett vägavsnitt i form av en bro, en tunnel eller en väg genom ett bergspass. 11 Inom Eurovinjettdirektivets geografiska tillämpningsområde är möjligheten att ta ut infrastrukturavgifter av tunga godsfordon således begränsad till broar och tunnlar. 5. MÖJLIGHETEN ATT INFÖRA DIFFERENTIERADE AVGIFTER 5.1 Eurovinjettdirektivet Differentiering utifrån EURO-utsläppsklass 5.1.1 Infrastrukturavgifter för tunga godsfordon ska differentieras utifrån vilken EURO-utsläppsklass de tillhör. 12 Således ska de fordon som har miljövänligare motorer inte påföras en lika hög avgift som de fordon som har mindre miljövänliga motorer. 13 Hur stor differentieringen ska vara regleras inte i direktivet. Däremot anges att ingen infrastrukturavgift får vara mer än dubbelt så hög som den avgift som tas ut för likvärdiga fordon som uppfyller de strängaste utsläppskraven. 5.1.2 Undantag från kravet på differentiering utifrån EURO-utsläppsklass är tillåtna om differentiering (i) allvarligt skulle skada enhetligheten inom avgiftssystemen inom landet, (ii) inte skulle vara tekniskt genomförbar för det berörda avgiftssystemet, eller (iii) skulle leda till att de mest förorenande fordonen leds bort med negativa konsekvenser för trafiksäkerheten och folkhälsan som följd. 14 9 Tungt godsfordon definieras enligt 3 lagen om infrastrukturavgifter som ett motorfordon eller en ledande motorfordonskombination som har en totalvikt över 3 500 kilogram och som är avsedd att avvändas för godstransport på väg. 10 Se 1 lagen om infrastrukturavgifter. 11 2 lagen om infrastrukturavgifter. Jmf artikel 7.2 Eurovinjettdirektivet. 12 Eurovinjettdirektivet, Artikel 7g.1. 13 Se prop. 2013/14:25 Infrastrukturavgifter på väg och elektroniska vägtullssystem, s. 55-56. 14 Eurovinjettdirektivet, artikel 7g.1.
1 december 2015 7(17) Differentiering utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid 5.1.3 I syfte att minska trängsel, minimera slitage på infrastrukturen och optimera användningen av den berörda infrastrukturen eller främja trafiksäkerheten ger Eurovinjettdirektivet möjlighet att differentiera infrastrukturavgifter för tunga godsfordon utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid under förutsättning att (i) differentieringen är tydlig, offentliggjord och tillgänglig för alla användare på lika villkor, (ii) ingen avgift är mer än 175 procent högre än den genomsnittliga avgiften för motsvarande fordon, (iii) högre avgifter för att minska trängsel tas ut under högst fem timmar per dag, och (iv) differentiering för att minska trängsel innebär högre avgiftsnivåer under perioder då många fordonspassager äger rum och lägre avgiftsnivåer under övriga tider. 15 5.1.4 Differentiering utifrån EURO-utsläppsklass samt utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid får inte vara avsedd att generera extra intäkter. Om oavsiktliga intäktsökningar uppstår till följd av differentieringen ska denna effekt inom två år uppvägas genom förändringar i avgiftsstrukturen. 16 Differentiering för särskilda projekt av stort europeiskt intresse 5.1.5 Särskilda bestämmelser gäller enligt Eurovinjettdirektivet för prioriterade projekt av europeiskt intresse. Härmed avses de vägavsnitt som anges i bilaga III till Europaparlamentets och rådets beslut nr 661/2010/EU av den 7 juli 2010 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. 17 5.1.6 Om inte annat följer av villkoren i artikel 7g.3 b och 7g.4, så får vägtullsatserna för särskilda projekt av stort europeiskt intresse differentieras på annat sätt för att säkra projektets lönsamhet med anledning av konkurrens från andra typer av fordonstransporter. Den avgiftsstruktur som differentieringen leder till ska vara linjär, proportionell, offentliggjord, tillgänglig för alla användare på lika villkor och får inte leda till att tilläggskostnader förs över på andra användare i form av högre vägtullar. 18 Om infrastrukturavgifter ska differentieras i syfte att minska trängsel, minimera slitage på infrastrukturen, optimera användningen av infrastrukturen eller främja trafiksäkerheten, måste dock differentieringen ske beroende på tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid. 19 15 Eurovinjettdirektivet, artikel 7g.3. 16 Eurovinjettdirektivet, artikel 7g.4. 17 EUT L 204, 5.8.2010, s. 1 (celex 32010D0661). 18 Eurovinjettdirektivet, artikel 7i.3. 19 I enlighet med artikel 7g.3b i Eurovinjettdirektivet.
1 december 2015 8(17) 5.2 Lag om infrastrukturavgifter på väg Differentiering utifrån EURO-utsläppsklass 5.2.1 Enligt lagen om infrastrukturavgifter ska infrastrukturavgifter för tunga godsfordon på vägar som ingår i TENT-vägnätet i Sverige eller som är motorvägar differentieras i enlighet med fordonens EURO-utsläppsklass. 20 Undantag från differentiering i enlighet med fordonens EURO-utsläppsklass kan göras under samma förutsättningar som följer av Eurovinjettdirektivet (se ovan stycke 5.1.2). 5.2.2 I praktiken gäller bestämmelsen om differentiering i enlighet med fordonens EURO-utsläppsklass endast avgift på enskild väg som ingår i TENT-vägnätet i Sverige eller som är motorvägar. För att undvika att infrastrukturavgiften betraktas som en skatt beslutade regeringen nämligen att lagens tillämpningsområde i fråga om tunga godsfordon på allmänna vägar ska begränsas till infrastrukturavgifter som inte ska differentieras utifrån EUROutsläppsklass. Lagen om infrastrukturavgifter på väg är således inte tillämplig på infrastrukturavgifter för tunga godsfordon i fråga om allmänna vägar, som ska differentieras utifrån EURO-utsläppsklass (se ovan stycke 4.3). 21 Differentiering utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid 5.2.3 Infrastrukturavgifter för tunga godsfordon på enskilda vägar som ingår i TEN-T-vägnätet i Sverige eller som är motorvägar får enligt lagen om infrastrukturavgifter differentieras under samma förutsättningar som följer av Eurovinjettdirektivet (se ovan stycke 5.1.3). 5.2.4 Som nämnts i stycke 5.2.2 har regeringen valt att endast införa möjlighet till differentiering av infrastrukturavgifter för tunga godsfordon på enskilda vägar som ingår i TENT-vägnätet i Sverige eller som är motorvägar, för att undvika att frågan om gränsdragningen mellan skatt och avgift aktualiseras för avgifter på de allmänna vägarna. 22 Differentiering för särskilda projekt av europeiskt intresse 5.2.5 Öresundsförbindelsen är ett av de vägavsnitt i Sverige som anges i bilaga III till Europaparlamentets och rådets beslut nr 661/2010/EU av den 7 juli 2010 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet (se mer om det nedan, stycke 8.3.2). Differentiering regleras i 13 lagen om infrastrukturavgifter på väg och följer det som stadgas i Eurovinjettdirektivet (se ovan stycke 5.1.6). 20 10 lagen om infrastrukturavgifter på väg. 21 Se prop. 2013/14:25 s. 45. 22 Se prop. 2013/14:25 s. 57.
1 december 2015 9(17) 5.3 Slutsats 5.3.1 Enligt Eurovinjettdirektivet ska infrastrukturavgifter som huvudregel differentieras utifrån fordonens EURO-utsläppsklass. Vidare ges möjligheter att i styrande syfte, t.ex. för att minska trängsel, differentiera infrastrukturavgifterna utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid. 5.3.2 Eftersom den del av infrastrukturavgiften som har sin grund i en differentiering utifrån antingen EURO-utsläppsklass eller tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid inte motsvaras av någon direkt motprestation för den som betalar infrastrukturavgiften befarade regeringen vid införandet av lagen att infrastrukturavgiften skulle komma att betraktas som en skatt. Enligt utredningens bedömning skulle infrastrukturavgiften, inklusive den differentierade delen, trots detta kunna betraktas som en avgift, så länge differentieringen är marginell. 23 Regeringen var dock inte övertygad om denna bedömning. 24 5.3.3 För att säkerställa att en infrastrukturavgift för att färdas på ett vägavsnitt på allmän väg är att anse som en avgift fann regeringen att den inte bör differentieras efter EURO-utsläppsklass eller tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid. 25 5.3.4 Möjligheten att ta ut infrastrukturavgifter av tunga fordon på allmänna vägar är således begränsad till sådana vägar som inte omfattas av det EU-rättsliga kravet på att sådana avgifter ska differentieras utifrån EURO-utsläppsklass (dvs. allmän väg som inte är en del av TEN-T vägnätet eller motorväg) eller där undantag från kravet på differentiering kan åberopas. 26 Differentiering utifrån EURO-utsläppsklass 5.3.5 För det fall Östlig förbindelse kommer att omfatta allmän väg som är en del av TEN-T vägnätet eller motorväg så (i) kan lagen om infrastrukturavgifter på väg tillämpas om någon av Eurovinjettdirektivets möjligheter till undantag från kravet på differentiering kan åberopas (se ovan stycke 5.1.2), eller (ii) är lagen om infrastrukturavgifter på väg inte tillämplig på tunga godsfordon och det saknas då möjlighet att i dagsläget ta ut avgift av denna fordonskategori. 5.3.6 Denna begränsning av lagens tillämpningsområde kan, mot bakgrund av Eurovinjettdirektivet, ändras. Lagen om infrastrukturavgifter kan således genom en lagändring göras tillämplig på avgifter för tunga godsfordon på allmän väg som är del av TEN-T-vägnätet eller är motorväg alldeles oavsett om undantag från kravet på differentiering utifrån EURO-utsläppsklass kan åberopas eller ej. 23 Se SOU 2012:60 Avgifter på väg, s. 16. Se vidare s. 133. 24 Se prop. 2013/14 :25 s. 45. 25 Se prop. 2013/14:25 s. 56-57. 26 Se prop. 2013/14:25 s. 142.
1 december 2015 10(17) 5.3.7 För det fall att Östlig förbindelse kommer att omfatta allmän väg som inte är en del av TEN-T vägnätet eller motorväg så behöver avgiften inte differentieras utifrån fordonens EURO-utsläppsklass enligt lagen om infrastrukturavgifter på väg. 5.3.8 För det fall undantag från kravet på differentiering enligt EUROutsläppsklassning ska åberopas måste EU-kommissionen underrättas (se stycke7.1.2). Differentiering utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid 5.3.9 För det fall Östlig förbindelse kommer att omfatta en allmän väg så saknas det enligt lagen om infrastrukturavgifter på väg möjlighet att differentiera avgifterna utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid. Denna möjlighet finns endast avseende tunga godsfordon på enskilda vägar som ingår i TEN- T-vägnätet i Sverige eller som är motorvägar. 5.3.10 Eftersom Eurovinjettdirektivet inte gör någon åtskillnad mellan allmän eller enskild väg är det, mot bakgrund av Eurovinjettdirektivet, möjligt att genom en lagändring införa möjligheten att differentiera avgifterna utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid i lagen om infrastrukturavgifter även avseende avgifter på allmänna vägar. Differentiering för särskilda projekt av europeiskt intresse 5.3.11 Eftersom differentiering enligt 13 lagen om infrastrukturavgifter endast är tillämplig på vägavsnitt i Sverige som anges i bilaga III till Europaparlamentets och rådets beslut nr 661/2010/EU av den 7 juli 2010 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, kan bestämmelsen inte tillämpas på Östlig förbindelse. 6. VAD AVGIFTEN FÅR FINANSIERA 6.1 Eurovinjettdirektivet 6.1.1 Infrastrukturavgifterna ska enligt Eurovinjettdirektivet grundas på principen om återvinnande av infrastrukturkostnader. De viktade genomsnittliga infrastrukturavgifterna ska vara relaterade till kostnaderna för uppförande, drift, underhåll och utveckling av det berörda infrastrukturnätet och kan också omfatta avkastning på kapital eller en vinstmarginal. De kostnader som beaktas ska avse det nät, eller del av detta, för vilket infrastrukturavgifter tas ut, och de fordon som omfattas av avgifterna. Medlemsstaterna får välja att ta ut avgifter för att täcka endast en viss procentandel av dessa kostnader.
1 december 2015 11(17) Beräkningen av kostnaderna ska göras utifrån en metod som beskrivs i bilaga III till Eurovinjettdirektivet. 27 6.1.2 En vägtull i form av en infrastrukturavgift är en avgift som tas ut för att täcka en medlemsstats kostnader för uppförande, underhåll, drift och utveckling av infrastruktur. 28 Det innebär att en sådan avgift tas ut beroende på hur långt man kör på en viss angiven infrastruktur, som exempelvis en ny väg eller bro. 6.1.3 Eurovinjettdirektivet ger även möjlighet att ta ut en vägtull i form av en avgift för externa kostnader. En sådan avgift tas ut för att täcka en medlemsstats kostnader till följd av trafikrelaterade luftföroreningar och/eller trafikrelaterat buller. 29 Avgift tas ut beroende på hur långt man kör och ska spegla externa kostnader för utsläpp och buller på befintlig infrastruktur. Det är alltså inte fråga om en avgift som är relaterad till finansieringen av infrastrukturen, exempelvis en ny väg. 6.2 Lagen om infrastrukturavgifter på väg 6.2.1 Infrastrukturavgift definieras som en avgift baserad på kostnaderna för den sträcka som ett fordon har färdats på infrastrukturen. Avgiften är avsedd att täcka kostnader för uppförande, drift, underhåll och utveckling av dels det berörda vägavsnittet, dels ett eventuellt tillhörande vägtullssystem. 30 6.2.2 Lagen om infrastrukturavgifter på väg innehåller detaljerade bestämmelser om vad som ska beaktas i beräkningen av kostnadsunderlaget för infrastrukturavgifter. 31 B.la. följer det av lagen att kostnader inte får övervältras mellan fordonskategorier. 32 Det innebär att om en fordonskategori ska betala mindre än sin del av infrastrukturkostnaderna, eller helt undantas från avgiftsplikt, måste skillnaden finansieras på annat sätt än genom avgiftsintäkter. 6.2.3 En vägtull i form av en avgift för externa kostnader som tas ut för att täcka kostnader till följd av trafikrelaterade lokala luftföroreningar och/eller trafikrelaterat buller (jmf stycke 6.1.3) finns inte i den svenska rättsordningen. Vägtullar i form av en avgift för externa kostnader tas således inte ut i Sverige i dag. 6.2.4 Då kostnader för drift och underhåll av allmän väg normalt finansieras med anslag ska dessa kostnader inte räknas in i kostnadsunderlaget. När kapitalkostnaderna för investeringen är betalda ska avgiften således inte 27 Eurovinjettdirektivet, artikel 7b. 28 Eurovinjettdirektivet, artikel 2.ba. 29 Eurovinjettdirektivet, artikel 2.bb. 30 Se 3 lagen om infrastrukturavgifter på väg. 31 Se 5-9 lagen om infrastrukturavgifter på väg. 32 Se 6 och 8 i lagen om infrastrukturavgifter på väg.
1 december 2015 12(17) längre tas ut. På enskilda vägar finns inte motsvarande begränsningar för kostnadsunderlaget som på allmän väg, med avseende på hur investeringen har finansierats vid investeringstillfället. På Öresundsbron, och eventuella andra enskilda vägar som i framtiden kan komma att omfattas av regelverket, finns det således inget som hindrar att kostnaden för drift och underhåll av vägavsnittet utgör en del av kostnadsunderlaget vid beräkning av avgifterna. 33 6.3 Slutsats 6.3.1 Av det ovan sagda följer att en infrastrukturavgift som tas ut för trafik på allmän väg och som är undantagen från differentiering i enlighet med 10 lagen om infrastrukturavgifter på väg får finansiera uppförande och utveckling av Östlig förbindelse, liksom uppförande, drift, underhåll och utveckling av ett eventuellt tillhörande vägtullssystem. 6.3.2 Sådana infrastrukturavgifter som kan komma att avse delar av Östlig förbindelse som omfattar enskild väg kan, utöver detta, även användas för att finansiera drift och underhåll av själva Östlig förbindelse. 7. BESLUTSPROCESSEN FÖR INFÖRANDE AV AVGIFTER 7.1 Eurovinjettdirektivet 7.1.1 EU-kommissionen ska underrättas om införandet av ett nytt avgiftssystem minst sex månader innan systemet införs. 34 7.1.2 EU-kommissionen ska underrättas om undantag från kravet på differentiering utifrån fordonets EURO-utsläppsklass som en medlemsstat avser att göra. 35 7.1.3 Om en medlemsstat vill införa en differentiering utifrån tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid, eller ändra en befintlig differentiering, så ska EUkommissionen underrättas och medlemsstaten ska lämna sådan information som krävs för att se till att villkoren för differentiering uppfylls. 36 7.2 Lag om infrastrukturavgifter på väg 7.2.1 Genom 20 i lagen om infrastrukturavgifter bemyndigas regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om vilka vägavsnitt på allmänna vägar som ska avgiftsbeläggas. 37 Till vår kännedom 33 Prop. 2013/14:25 s. 42-53 samt s. 142-143. 34 Eurovinjettdirektivet, artikel 7h1. 35 Eurovinjettdirektivet, artikel 7g1. 36 Eurovinjettdirektivet, artikel 7g3f. 37 Denna bestämmelse ändrades senast i lag (2014:1561), i kraft den 1 februari 2015, och tillämpas på infrastrukturavgifter som avser passager av betalstationer efter lagens ikraftträdande.
1 december 2015 13(17) har regeringen inte utnyttjat chansen till delegering, utan innehar fortfarande rätten att avgöra vilka vägavsnitt av allmän väg som ska avgiftsbeläggas. Av 20 framgår vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om rapportering, i fråga om vägar som ingår i TEN-T-vägnätet i Sverige eller som är motorvägar. 7.2.2 Eftersom det vid tidpunkten för utformningen av lagen om infrastrukturavgifter endast ansågs aktuellt att tillåta uttag av sådana avgifter för färd på bron över Motalaviken och bron över Sundsvallsfjärden, är det dessa sträckor av allmän väg som i dagsläget omfattas av beslutet om avgifter i förordning om infrastrukturavgifter på väg. 38 7.2.3 För de eventuella delar av Östlig förbindelse som kommer att utgöra väg som hör till TEN-T-vägnätet i Sverige eller utgöra motorväg gäller att den som avser att ta ut infrastrukturavgifter på vägen ska underrätta regeringen om sina planer att införa ett nytt avgiftssystem minst sju månader innan systemet införs. Den som tar ut eller avser att ta ut infrastrukturavgifter på vägar som ingår i TEN-T-vägnätet i Sverige eller som är motorvägar ska även underrätta regeringen innan en avgiftsstruktur införs som innefattar undantag från differentiering enligt EURO-utsläppsklass, differentiering enligt tidpunkt på dagen, typ av dag eller årstid eller differentiering för särskilda projekt av stort europeiskt intresse. 7.2.4 Underrättelsen till regeringen ska innehålla uppgifter om det vägavsnitt som är avgiftsbelagt, de fordon som omfattas av avgiftsplikt, avgiftsstrukturen, de enhetsvärden och andra parametrar som använts för beräkning av de olika kostnadsfaktorerna för infrastrukturen, samt om den andel av kostnaderna för infrastrukturen som har finansierats eller är tänkt att finansieras med infrastrukturavgifter. 39 7.2.5 Befogenheten att avgöra vilka delar av allmän väg som ska åläggas med avgifter ligger, som sagt, sedan hos regeringen. 7.3 Slutsats 7.3.1 Regeringen måste underrätta EU-kommissionen om införandet av ett nytt avgiftssystem minst sex månader innan systemet införs. För det fall man avser att åberopa ett undantag från kravet på differentiering utifrån fordonets EURO-utsläppsklass ska EU-kommissionen underrättas även om detta. 7.3.2 För det fall Östlig förbindelse kommer avse allmän väg behöver Trafikverket därmed uppmana regeringen att föreskriva om avgiftsuttag för dessa delar av förbindelsen. För att genomförandet av ett avgiftssystem ska förlöpa effektivt bör en dialog inledas med, eller en begäran riktas mot, regeringen så snart 38 Se 4 i förordning om infrastrukturavgifter på väg trädde i kraft den 1 februari 2015 och reglerar särskilt uttaget av infrastrukturavgifter på broarna över Motalaviken och Sundsvallsfjärden. 39 24 förordning om infrastrukturavgifter på väg. Jfr 20 lagen om infrastrukturavgifter.
1 december 2015 14(17) Trafikverket fått en tydligare bild av vilken sorts vägsträckor som berörs av Östlig förbindelse. 7.3.3 För det fall Östlig förbindelse kommer att omfatta enskild väg som hör till TEN-T-vägnätet i Sverige eller utgöra motorväg så måste den enskilde väghållaren underrätta regeringen på sätt som angetts ovan om införandet av infrastruktursavgiften minst sju månader innan avgiftssystemet införs (se stycke 7.2.4). 7.3.4 När det gäller allmänna vägar är en förutsättning för avgiftsuttaget, enligt regeringens överväganden i propositionen, att de infrastrukturkostnader som ligger till grund för beräkningen av avgiftsnivåerna inte sedan tidigare är finansierade med anslag eller med andra medel som inte ska betalas tillbaka (detta för att det inte ska bli fråga om en skatt). 40 En finansieringslösning av Östlig förbindelse med avgifter förutsätter därför en alternativ finansieringskälla vid investeringstillfället. Då detta innebär en avvikelse från budgetlagens huvudregel, att investeringar i väginfrastruktur ska finansieras med anslag, krävs riksdagens godkännande för en sådan finansieringslösning (se nedan angående broarna över Motalaviken och Sundsvallsfjärden, stycke 8.4.1). 8. ERFARENHETER FRÅN TIDIGARE INFÖRDA AVGIFTSSYSTEM 8.1 Allmänt 8.1.1 I Sverige tas vägtullar i form av infrastrukturavgifter ut på förbindelserna över Svinesund och Öresund samt de nya broarna över Motalaviken och Sundsvallsfjärden. Vägtull i form av infrastrukturavgift kommer även att tas ut för färd på den kommande bron över Skurusundet i Nacka. 8.2 Svinesundsbron 8.2.1 Infrastrukturavgifterna på bron på E6 över Svinesund togs fram till 1 november 2015 ut med stöd av 29 väglagen (1971:948), i sin tidigare lydelse. 41 Intäkterna från avgifterna togs ut för att betala amorteringarna och ränta på de lån som tagits upp av Trafikverket för att finansiera den del av investeringen som Sverige ansvarar för enligt avtal mellan de svenska och norska regeringarna. Drift och underhåll av bron finansierades på traditionellt sätt med anslag av ömse parter. 40 Prop. 2013/14:25 s. 142-143. 41 Bestämmelsen stadgade att regeringen kunde bestämma att avgift fick tas ut för begagnande av allmän väg och meddela närmare föreskrifter om sådana avgifter. Avgifter på Svinesundsbron reglerades i förordningen (2005:531) om avgift för färd på Svinesundsförbindelsen (förordningen upphävdes fr.o.m. 1 november 2015 genom förordning (2015:572)).
1 december 2015 15(17) 8.2.2 Vägavgiftsupptagning som täcker båda riktningarna sker, såvitt vi har förstått, sedan den 1 november 2015 på den norska sidan och administreras av Statens vegvesen (norsk myndighet). 8.3 Öresundsförbindelsen 8.3.1 Öresundsförbindelsen och anslutningarna till Öresundsförbindelsen finansieras så gott som helt med avgifter. Öresundsförbindelsen är i formell mening en enskild väg och avgiftsuttaget vid passage över broförbindelsens vägdel görs därmed inte med stöd av 29 väglagen, i sin tidigare lydelse. Öresundsbrokonsortiet, som ägs till 50 procent vardera av särskilt inrättade statliga ägarbolag på ömse sidor om sundet, har finansierat den fasta förbindelsen genom att ta upp lån på den internationella kapitalmarknaden med statliga garantier. För anslutningarna på den svenska sidan har ägarbolaget SVEDAB AB tagit upp lån i Riksgäldskontoret. Lånen ska återbetalas med överskottet från broavgifterna sedan den fasta förbindelsen är avbetalad och avdrag gjorts för kostnaderna för drift och underhåll av den fasta förbindelsen. Öresundsförbindelsens vägdel är alltså enskild väg, där ägaren tar upp avgift av brukarna. 8.3.2 För Öresundsbron tillämpas ett undantag för särskilda projekt av stort europeiskt intresse enligt vilket vägtullsatserna får differentieras på annat sätt än så som angivits i Eurovinjettdirektivet för att säkra projektets lönsamhet. 42 På Öresundsbron är avgiften således differentierad utifrån fordonstyp och förutsättningar finns för att differentiera avgiften med avseende på tid på dygnet (se ovan stycke 5.1.6). 8.3.3 Finansieringslösningen av den enskilda vägen Öresundsbron har krävt riksdagsbeslut, bl.a. om bemyndigande att ikläda staten garanti för de lån som Öresundsbrokonsortiet tagit upp. 43 8.4 Broarna över Motalaviken och Sundsvallsfjärden 8.4.1 Genomförandet av Eurovinjettdirektivets bestämmelser om vägtullar genom lagen om infrastrukturavgifter på väg föranleddes av att avgifter skulle tas ut för färd på de nya broarna över Motalaviken på väg 50 och Sundsvallsfjärden på E4. 44 Broarna finansieras delvis, enligt riksdagsbeslut, med lån vars kapitalkostnader ska återbetalas med inkomster från infrastrukturavgifter. 45 8.4.2 För projektet Riksväg 50 Mjölby-Motala, inklusive delen genom Motala, samt för projekt E4 Sundsvall tecknades i mars 2009 genomförande- och 42 13 lagen om infrastrukturavgifter för väg. 43 Se prop. 1990/91:158, bet. 1990/91:TU31, rskr. 1990/91:379. 44 Se prop. 2013/14:25 sid. 40 ff. 45 Se prop. 2009/10:99, bet. 2009/10:FiU21, rskr. 2009/10:348 samt prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119.
1 december 2015 16(17) finansieringsavtal mellan Motala kommun respektive Sundsvalls kommun och dåvarande Vägverket. 8.4.3 I avtalet med Sundsvalls kommun stadgades att personbilar skulle vara avgiftsbefriade. Enligt avtalet skulle avgifter för färd över bron således endast tas ut för tyngre trafik. I avtalet med Motala kommun stipulerades att personbilar skulle betala 10 kr per resa och tyngre trafik 100 kr, samt att det skulle införas ett tak för avgifterna för personbilar (max 100 kr per dag). 8.4.4 År 2013 aviserade Trafikverket att avgiftsnivåerna i avtalen skulle omprövas för att reglera dem mot EU-direktiv och ett kommande lagförslag 8.4.5 Efter förhandlingar mellan Trafikverket och de två kommunerna beslutades att avtalen skulle ändras så att även personbilar omfattades av avgifterna och avgiftstaket togs bort. 8.4.6 Såväl Motala som Sundsvalls kommun blev kompenserade av regeringen till följd av att de ingångna avtalen inte kunde hållas. Kompensationen bestod bland annat i att kommunerna fick tillbaka hela eller delar av sina medfinansieringskostnader samt att flera andra för orterna viktiga väg- och järnvägsprojekt tidigarelades. Parterna ingick således ett tilläggsavtal som innebär förändring och tillägg av finansieringsvillkor och åtaganden i förhållande till grundavtalen från 2009. 8.5 Nya bron över Skurusundet 8.5.1 Den nya bron över Skurusundet i Nacka på länsväg 222 ska enligt riksdagsbeslut också delvis finansieras med lån vars kapitalkostnader ska återbetalas med inkomster från infrastrukturavgifter. 46 I december 2009 slöt Nacka kommun ett avtal med Trafikverket om att avgiftsfinansiera nya Skurubron. 8.5.2 Såvitt vi har förstått innehåller avtalet mellan Nacka kommun och Trafikverket inte någon bestämmelse av typen som återfanns i avtalen med Motala kommun och Sundsvalls kommun (se stycke 8.4.3). 8.6 Slutsats Kravet på differentiering utifrån EURO-utsläppsklass 8.6.1 Enligt Eurovinjettdirektivets bestämmelser finns det alltså vissa möjligheter till undantag från kravet på differentiering utifrån EURO-utsläppsklass. Det gäller bl.a. om en differentiering skulle leda till att de mest förorenande fordonen leds bort från vägavsnittet, med negativa konsekvenser för trafiksäkerheten och folkhälsan som följd. Mot bakgrund av att bron över 46 Prop. 2009/10:99, bet. 2009/10:FiU21, rskr. 2009/10:348.
1 december 2015 17(17) Sundsvallsfjärden är byggd som förbifart till staden samt att syftet med bron är att minska biltrafiken i staden och därmed förbättra miljön och trafiksäkerheten, ansåg regeringen att det var möjligt att åberopa undantag från kravet på differentiering utifrån EURO-utsläppsklass för detta vägavsnitt. 47 Undantaget anmäldes till EU-kommissionen. 8.6.2 Bron över Motalaviken ingår inte i TEN-T-vägnätet och har inte utformats som motorväg. Eftersom bron därmed inte omfattas av Eurovinjettdirektivets krav på differentiering utifrån EURO-utsläppsklass tas infrastrukturavgifter ut med stöd av lagen om infrastrukturavgifter på detta vägavsnitt utan att undantag har behövt åberopas. Vad avgiften får finansiera 8.6.3 Varje fordonskategori ska som huvudregel bära sin beräknade andel av kostnaderna för ett vägavsnitt och tillhörande avgiftssystem. Det finns däremot ingenting som hindrar att en viss fordonskategori betalar mer i avgift förutsatt att högre kostnader för att uppföra och underhålla infrastrukturen kan hänföras till en den fordonskategorin. 48 8.6.4 I avtalen mellan de nämnda kommunerna och dåvarande Vägverket ingick bl.a. bestämmelser om att personbilar skulle vara avgiftsbefriade (för Sundsvallsbron) respektive att personbilar skulle betala en lägre avgift än tyngre trafik och att det skulle införas ett tak för avgifterna för personbilar (för Motalabron). Som framgått ovan så följer det av Eurovinjettdirektivet att kostnader inte får övervältras på annan fordonskategori (se stycke 6.2.2). Avseende bron över Motalaviken och bron över Sundsvallsfjärden innebär detta att tyngre trafik endast ska stå för den egna kostnaden och inte subventionera annan trafik, såsom vore fallet om avtalen med de båda kommunerna hade tillämpats. MANNHEIMER SWARTLING ADVOKATBYRÅ Tommy Pettersson Anna Lapinska 47 Prop. 2013/14:25 s. 56-57. 48 6 och 8 lagen om infrastrukturavgifter på väg.