Umeå universitet, 901 87 Umeå Revisionschef Tele 090/786 69 68, 070/326 72 30 E-post: eva.blomquist@adm.umu.se Hantering av fristående kurser Umeå universitet
Bakgrund I verksamhetsplan och budget år 2011 anges att Umeå universitet (Umu) ska erbjuda en av studenter och arbetsmarknad efterfrågat, attraktivt och väl avvägt utbud av utbildningar på grund-, avancerad - och forskarnivå. Målet är att samtliga beslut om att inrätta, utbjuda, revidera och avveckla program och kurser ska baseras på en strategisk analys som bland annat omfattar bedömningar av rekryteringspotential, kvalitet och arbetsmarknadsanknytning. Umeå universitet har överskridit tilldelat takbelopp både under år 2009 och år 2010 genom att erbjuda platser till fler studenter än vad som täckts av årens anslagsmedel. Universitetsstyrelsen uppdrog vid sitt sammanträde i september 2010 åt rektor att återkomma med en handlingsplan avseende det samlade kursutbudet samt frågan om antagning i förhållandet till takbeloppet. Syfte och metod Umu har ett stort antal fristående kurser. Inom flera av de fristående kurserna finns ett lågt antal registrerade studenter. Genomströmningen är lägre än bland programstudenter och särskilt låg på distanskurser och nätbaserade kurser. Detta kan påverka universitetets resurseffektivitet negativt. Syftet med granskningen är att granska hanteringen av fristående kurser samt att föreslå förbättringsåtgärder i syfte att dels uppnå målet om att samtliga kurser ska vara av allra högsta kvalitet med ett tydligt vetenskapligt perspektiv dels i syfte att förbättra resurseffektiviteten. Revisionsfrågorna är Hur sker styrning av utbildningsutbudet inom Umeå universitet? Hur säkerställer universitetsledningen att målet om att samtliga beslut om att inrätta, utbjuda, revidera och avveckla kurser baseras på en strategisk analys? Granskningen har skett genom dokumentstudier samt ett 20 tal intervjuer med handläggare inom fakulteter och institutioner samt representanter för universitetsledningen. 2
Sammanfattning I Verksamhetsplan och budget för år 2011 anges att antalet kurser på grundnivå med färre än tio registrerade studenter ska minska med 25 % år 2011 jämfört med 2009. Målet är väl känt på fakulteter och institutioner. Universitetsgemensam strategi för fristående kurser saknas vilket innebär att institutionerna själva bedömer vilka kurser som ej längre ska utbjudas, fortleva och avvecklas. Ju färre kursdeltagare desto sämre ekonomi vilket i allmänhet leder till färre föreläsningar, handledning, laborationer och liknande. Vi kan, efter våra intervjuer, konstatera att det dels finns vissa mätproblem kring antalet deltagare vid kurser, dels ett antal argument för att målet bör kompletteras med tillämpningsanvisningar. Ett antal skäl har framförts för att det inom vissa ämnen kan vara svårt att lägga ner vissa kurser med få deltagare. Vår uppfattning är att vad som kan betraktas som hållbara skäl bör bedömas av respektive fakultetsnämnd och utbildningsstrategiska rådet. Trots vissa svårigheter att mäta antalet studenter per kurs/kurstillfälle kan konstateras att ett stort antal fristående kurser bjuds ut med förhållandevis få deltagande studenter och att prestationsgraden successivt sjunkit genom åren främst på distans- /nätkurser. Analys av orsakerna saknas. Prestationsgraden inom distansutbildning är betydligt lägre än för campusstudenter. Målet om att minska kurser med färre studenter än 10 gäller även kurser som läses på distans. Budgeten för decentraliserad utbildning innehåller dock särskilda ersättningsmedel för små studentgrupper. Vi har funnit kursplaner som till synes är mycket snarlika varandra. Handläggningsordningen avseende att inrätta, ställa in, revidera eller avveckla utbildningar har reviderats och är för närvarande föremål för rektorsbeslut. Förslaget avser utbildningsprogram och programspecifika kurser. Dokumentet behandlar inte fristående kurser, valfria eller valbara kurser. Handläggning av dessa kurser ska, enligt förslag, ske inom respektive fakultet. Avsaknad av universitetsgemensamma strategier och kriterier gäller även för kurser på distans/flexibla utbildningar. 3
Revisionsfråga Iakttagelser Hur sker styrning av utbildningsutbudet inom Umeå universitet? Samlad bedömning av Umu:s utbildningsutbud saknas. Handläggningsordning och kriterier för att inrätta, bjuda ut, ställa in, revidera och avveckla utbildningar vid Umu reviderades 2009-10-27. I handläggningsordningen saknas kriterier för beslut om att inrätta och bjuda ut kurser samt för att revidera eller avveckla kurser. Ny handläggningsordning är föremål för rektorsbeslut. Handläggningsordningen omfattar inte fristående, valbara eller valfria kurser. Hur säkerställer universitetsledningen att målet om att samtliga beslut om att inrätta, utbjuda, revidera och avveckla kurser baseras på en strategisk analys? Avsaknaden av universitetsgemensamma strategier och kriterier försvårar säkerställandet av att strategisk analys sker. Internrevisionens rekommendationer Aktuell Utbildnings- och forskningsstrategi anger nödvändigheten av en samlad översyn av universitetets utbildningsutbud där bland annat balansen mellan program och kurser samt mellan bildningsstudier och mer profilerade yrkesutbildningar beaktas. Handläggningsordning och kriterier för att inrätta, bjuda ut, ställa in, revidera och avveckla utbildningar har reviderats till den del som avser program. Kriterier saknas för fristående kurser. Universitetsstyrelsen beslöt vid sitt sammanträde den 16 september 2010 att uppdra till rektor att upprätta en handlingsplan avseende det samlade kursutbudet samt frågan om antagning i förhållande till takbeloppet. I arbetet med kursutbudet ska kvalitetsaspekten beaktas. 4
Vi föreslår: Att fakultetsnämnderna får i uppdrag, att till utbildningsstrategiska rådet, redovisa en samlad översyn av sitt utbildningsutbud. En viktig komponent i redovisningen bör vara att varje kurs ska ha ett tydligt syfte och överensstämma med utbildnings- och forskningsstrategins mål och delmål. Särskilt bör beaktas utbildning som avser bildningsstudier. Utbildningsutbudets sammansättning är en strategisk fråga och därför bör utbildningsstrategiska rådet analysera det samlade utbildningsutbudet inför redovisning för rektor och styrelse. Utbildningsstrategiska rådet bör utforma en handläggningsordning som avser kurser. Här kan strategi för utbildningsutbudet samt några basala kriterier för att inrätta och bjuda ut kurser samt för att revidera och utveckla ingå. Fakultetsnämnderna kan, utifrån dessa kriterier, därefter fastställa ytterligare kriterier och rutiner. Basala kriterier utgör, enligt vår uppfattning, bland annat motiv för inrättande av kurs, vetenskapliga eller pedagogiska skäl för ej påbyggbara kurser, forskaranknytning, rekryteringspotential, överensstämmelse med Umu:s utbildningsoch forskningsstrategi samt eventuella konsekvenser för andra fakulteter/ institutioner. Prefektens strategiska ansvar för fristående kurser bör tydliggöras. Prefekten bör i en årlig avstämning till fakultetsnämnden bedöma kursers status utifrån, förutom universitetsgemensamma kriterier, bland annat ekonomiskt hållbart, antal studenter, möjlighet till påbyggnad samt om antalet kurstillfällen är rimliga med hänsyn till antalet studenter. Vidare bör prefekten bedöma motiven för att en kurs innehåller flera moment. Varje momentkurs innebär kostnad till VHS och ökar även den interna administrationen. Fakultetsnämnden bör, i dialog, överlämna en sammanfattande årlig rapport till utbildningsstrategiska rådet för att rådet ska ha förutsättningar att klara sina ålagda uppgifter. Fakulteterna och institutionerna bör analysera orsakerna till de låga prestationsgraderna. I de fall studenterna påbörjar utbildning men ej genomför akti- 5
viteter såsom gruppuppgifter, inlämningsuppgifter med mera bör uppföljning ske. Fakultetsnämnderna och utbildningsstrategiska rådet bör säkerställa att kursplaner i möjligaste mån är unika det vill säga att snarlika moment inte förekommer på andra kurser för att undvika intern konkurrens om studenterna. Inledning Umeå universitet har ett omfattande utbud av generella examina och yrkesexamina och erbjuder studenter både program (150 st) och fristående kurser (c:a 2000). Studenter kan välja att, i stället för att läsa ett program, designa sin egen utbildning med hjälp av fristående kurser. Generella examina utgörs av högskoleexamen, kandidatexamen samt magisterexamen och mastersexamen. Inom Umu finns dessutom 29 yrkesexamina. Fristående kurser ges ofta - förutom på heltid på campus - på deltid, på distans eller som Internetbaserade. Samma kurs (kursplan) kan därför ha ett antal kurstillfällen med både programstudenter och studenter som läser kursen som fristående. Universitet har en plan för varje examen, utbildning och kurs. Planerna ska bland annat beskriva målen för programmen eller kursen samt antalet högskolepoäng. I programplanen ska anges vilka kurser som ingår och i kursplanen kursens mål. Huvudområde/ämne Kurs Fristående kurs Ex engelska, matematik, filosofi. Inom ett ämne kan finnas flera kurser. Kurs med kursplan som omfattar 7,5-30 poäng. Kursen kan vara indelad i moment. Kan läsas av andra än de som antagits till specifikt program. Motsats till programspecifik kurs. Kurstillfälle Program Samma kurs kan ges vid flera olika tillfällen samt som heltid, deltid, distans eller på nätet. Ett program består av kurser. Universitetet bestämmer vilka kurser som ingår i ett program och i vilken ordning kurserna ska läsas. Läser man på ett program är man garanterad plats på de baskurser som ingår. Kurser i ett program kan också vara valbara och/eller valfria. 6
Valbar kurs Valfri kurs Inom ett program finns möjlighet att välja bland ett antal kurser som ska ingå i en examina. Helt fristående kurs som dock i vissa fall kan tillgodoräknas i en examina. Externt regelverk och statistik Högskoleförordningen I högskoleförordningen anges att all utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska bedrivas i form av kurser. Kurser får sammanföras till utbildningsprogram. För en kurs ska finnas en kursplan där bland annat mål och det huvudsakliga innehållet i kursen anges. Högskolelagen Utbildning ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Utbildningen ska bland annat utveckla studenternas förmåga att göra självständiga och kritiska bedömningar samt söka och värdera kunskaper på vetenskaplig nivå. Högskoleverket Det finns kurser som inte ingår i utbildningar som leder till examen. Dessa kurser omfattas då inte av högskoleverkets utvärderingssystem. HSV fick under 2010 i uppdrag av regeringen att klarlägga vilka utbildningar som inte leder till examen och hade även i uppdrag att föreslå sanktioner för utbildningar som inte uppfyller kraven på högre utbildning enligt högskolelagen. Bakgrunden till regeringens uppdrag är uppgifter om att kurser av hobbykaraktär eller annan typ av kurser som inte uppfyller högskolelagens krav på utbildning kan förekomma på landets lärosäten. Högskoleverkets uppdrag är redovisat till regeringen. Utbildningarna som vid granskning bedöms inte vara högskolemässiga bör omfattas av kvalitetshöjande åtgärder. Om kvalitetsbrister kvarstår föreslås att dessa utbildningar inte ska vara ersättningsberättigade. Vid Umeå universitet finns 159 kurser utan så kallat huvudområde. Med huvudområde menas fastställt område med möjlighet till studier på grundläggande och avancerad nivå inklusive självständiga arbeten som krävs för kandidat-, magister- och masterexamen. Kurser utan huvudområde kan emellertid ändå utgöra kursfordringar 7
i en generell examen. Umu har angivit att samtliga 159 kurser ingår i det reguljära utbudet. Över 100 av kurserna ingår i lärarutbildningarna. Statistik Högskoleverket har i statistisk analys 2010-08-31 redovisat att under den senaste femårsperioden har studenternas prestationer i förhållande till registreringspoäng minskat. Minskningen gäller framför allt fristående kurser och så kallade generella program. Den genomsnittliga prestationsgraden för fristående kurser är 63 %. Förklaringen brukar anges vara att studenter som läser fristående kurser inte i första hand är inriktade på att tentera. Umu:s prestationsgrad ligger på 62 %. Det finns ett tydligt negativt samband mellan prestationsgrad och andel helårsstudenter som läser på distans. Det finns också ett negativt samband mellan prestationsgrad och omfattningen av fristående kurser. Beslut samt internt regelverk Universitetsstyrelsen Universitetsstyrelsen beslöt vid sitt sammanträde den 16 september 2010 att uppdra till rektor att upprätta en handlingsplan avseende det samlade kursutbudet samt frågan om antagning i förhållande till takbeloppet. I arbetet med kursutbudet ska kvalitetsaspekten beaktas. Styrelsen har i verksamhetsplan för år 2011 angivit målet att antalet kurser på grundnivå (det vill säga till och med kandidatexamen) med färre än 10 studenter ska minska med 25 % under år 2011 jämfört med år 2009. Utbildningsstrategier I antagen utbildnings- och forskarstrategi avseende 2009 2012 anges att universitetets utbildningar både program och kurser genomgående ska vara av allra högsta kvalitet. Vidare anges att universitetet ska göra en samlad översyn av utbildningsutbudet med betoning på exempelvis balans mellan program och kurser. Här anges också att översyn ska göras av utbildningar som vänder sig mot nybörjarstudenter och mot redan yrkesverksamma samt mellan bildningsstudier och mer profilerade yrkesutbildningar. Utbildningsutbudets sammansättning är en strategisk lärosätesfråga och ska vara förankrat i utbildningsstrategin. Utbildningsstrategiskt råd Det utbildningsstrategiska rådets huvudsakliga uppgift är att initiera och samordna 8
övergripande utbildningsstrategiska diskussioner. Ordförande är vice rektor för utbildning. Handläggningsordning och kriterier för att inrätta, bjuda ut, ställa in, revidera och avveckla utbildningar vid Umeå universitet I utbildningsstrategin anges att Umu ska basera alla beslut om att inrätta, revidera eller avveckla utbildningar på en noggrann analys av exempelvis motiv till inrättandet, rekryteringspotential, arbetsmarknadsbehov, ekonomi och eventuella konsekvenser för andra utbildningar. Rektor har fastställt Handläggningsordning och kriterier för att inrätta, bjuda ut, ställa in, revidera och avveckla utbildningar vid Umeå universitet. Nuvarande handläggningsordning från 2009-10-27 är under revidering. Revideringen avser dock enbart utbildningsprogram och programspecifika kurser det vill säga kurser som enbart ges för studenter som antagits till specifikt program. I handläggningsordningen återfinns kriterier vid beslut om att inrätta och bjuda program samt kriterier för att revidera eller avveckla utbildningsprogram. Motsvarande kriterier saknas för fristående kurser. Verksamhetsplan och budget 2011 Som verksamhetsuppdrag i verksamhetsplan för år 2011 anges bland annat att fakulteterna ska genomföra aktiviteter för att minska antalet kurser med färre än tio registrerade studenter. Fakulteterna tilldelas en budgetram som inkluderar ersättning för samtliga kostnader. Tilldelning sker utifrån de underlag som inlämnats av fakulteterna och som tagits fram i dialog med institutionerna. Ramen avräknas efter årets slut efter faktiskt antal helårsstudenter och helårsprestationer enligt fastställda ersättningsbelopp. Statistik kurser och kurstillfällen Enligt aktuell statistik fördelad på institutioner hade den teknisk-naturvetenskapliga fakulteten höstterminen 2010 flest antal kurser 331 - inom grundnivån. I snitt fanns 11,2 studenter/kurs. Inom den samhällsvetenskapliga fakulteten fanns 309 kurser ( 30,5 stud/kurs) och inom den humanistiska fakulteten fanns 251 kurser (16,7). Den medicinska fakulteten hade 166 kurser (17,5). Prestationsgrad Prestationsgraden har totalt för universitetet omräknat till helårsstudenter legat kring 90 % de senaste fem åren. Prestationsgraden för fristående kurser har dock stadigt minskat från 69 % år 2007 till 62 % år 2010. Lägst prestationsgrad återfinns inom distans- och nätkurser. 9
Decentraliserad utbildning Umu bedriver decentraliserad utbildning på ett flertal orter. I verksamhetsplan och budget för år 2011 anges att andelen helårsstudenter i Örnsköldsvik, Lycksele och Skellefteå ska vara på minst oförändrad nivå år 2011 som år 2009. Verksamhetsuppdraget om minskning av antalet kurser med färre än tio registrerade studenter gäller även den decentraliserade utbildningen. Budgeten för decentraliserad utbildning år 2011 erhåller dock medel om 2,7 mkr som ersättning för små studentgrupper. Granskningsiakttagelser Umu erhåller ersättning dels per helårsstudent, dels per prestation vilket kan innebära att stora grupper studenter som läser via nätet kan ha en ekonomisk bärkraft trots mycket låga prestationsgrader. Kurser som möjligen inte är kurser som bör ges av ett universitet kan också generera mycket pengar och har bärkraft att finansiera andra kurser. Här är särskilt viktigt att väga motivet för kursen mot de utbildningsstrategiska målen. Vid våra intervjuer framkommer två huvudskäl till varför fristående kurser erbjuds från institutionen. Det främsta skälet är att kurserna ingår som valbara kurser i ett eller flera program. En av institutionsföreträdarna benämner denna typ av fristående kurs som serviceämne till ett program. Det andra skälet till att anordna fristående kurs är ämnets, eller ämne på högre nivå, fortlevnad. Kursen är en förutsättning för att studenten ska kunna fortsätta på avancerad nivå och för forskarstudier. Det erbjuds också kurser som varken ingår i program eller som är påbyggnadsbara det vill säga som inte är en förutsättning för att ta en högre examen. Dessa kurser är valfria och kan ingå i en examen men är alltså inte en förutsättning för examen. Bland kurser som inte är påbyggnadsbara finns eftertraktade kurser med goda ekonomiska förutsättningar. Kurser som ges på grundläggande nivå ger ofta överskott som täcker förlusten på kurser på avancerad nivå. Ekonomistyrreglerna anger att prefekten är ansvarig för den samlade institutionsbudgeten. 10
Ett ofta nämnt problem är studenternas bristande avanmälningsskyldighet. Vid ansökningstillfället kan 50 studenter söka en kurs, vid andra urvalet kvarstår 30 och i klassrummet infinner sig 10. Prestationsgraden är betydligt lägre för fristående kurs än för program och allra lägst för studenter som studerar via nätet och på distans. Olika förklaringar framkommer vid intervjuerna. En förklaring är dels att studenterna är mer intresserad av att erhålla kunskap än att få ett kursbevis. En annan förklaring är att studenten lättare tappas bort uppföljningen av studentens aktivitet är sämre. Slutligen framkommer som tänkbar orsak bland annat att examinationstillfällena är för få och att så kallade uppsamlingstentor inte förekommer i samma utsträckning för nätbaserad utbildning. Orsaker till kurser/kurstillfällen med färre än 10 deltagare. Kommentarer från intervjuer. Kursen fortlever för att den är en förutsättning för andra delar i grundutbildningen eller för utbildning på avancerad nivå. I Umu:s utbildningsstrategi anges också att studenterna ska få en forskningsanknuten utbildning. Kursen fortlever då den är en förutsättning för forskarstudier. Ett mätproblem. På papperet har kursen färre än 10 studenter men i klassrummet är de många fler. Där sitter t ex även programstudenter som inte behöver ansöka om vissa kurser. Även lärarstudenter har egna kurskoder. Regionalpolitiska hänsyn flera distanskurser har få deltagare. I grunden samma kurs men till viss del olika inriktningar. Intern konkurrens. Kursen fortlever med få studenter på grund av avhopp efter terminsstart. Kursen har olika moment som är sökbara vart och ett. Det finns för många kurstillfällen det vill säga samma kurs kan ges både som campuskurs, nätkurs och distanskurs. Forskare med smala kompetenser vill värna om ämnets fortlevnad. Kan locka externa studenter till Umu. Umu värnar om forskare med unik kompetens som ej ingår i det vanliga basutbudet. 11
Utvecklar och förbättrar befintliga kurser men lägger sällan ner kurser. Allt vanligare att studenter designar sina egna examina med hopplock av fristående kurser måste därför finnas ett rejält smörgåsbord. Vanligare att programstudenter väljer valfri kurs av intresse som dock kan inräknas i examina. Ex en kurs i genus kan komplettera en civilingenjörsexamen. Bologna-processen innebar starten på smörgåsbordet. 12