Dnr 43-2014:8252 Norrtälje kommun Beslut för grundsärskola efter tillsyn i Norrtälje kommun
2(14) Tillsyn i Norrtälje kommun har genomfört tillsyn av Norrtälje kommun under våren 2015. Tillsynen har avsett det samlade ansvarstagandet för utbildningen inom skolformen grundsärskola. Måluppfyllelse och resultat På huvudmannanivå saknas en samlad bild av grundsärskolans måluppfyllelse och resultat. Det finns heller ingen officiell statistik i Skolverkets statistikdatabas, SIRIS.
3(14) Översikt över konstaterade brister i verksamheterna s ingripanden Område 1. Förutsättningar för utbildningen vid skolenheterna 2. Utveckling av utbildningen vid skolenheterna Typ av ingripande -.1grg,Fi n de Senaste datum för redovisning 2015-09-07 2015-09-07 I kolunmen "Typ av ingripande" anges den allvarligaste formen av ingripande har meddelat inom det arbetsområde som granskats. s bedömningar och datum för när huvudmannen senast ska ha åtgärdat bristerna anges längre fram i detta beslut. Sammanfattande bedömning Av tillsynen framgår att Norrtälje kommun har brister när det gäller mottagande i grundsärskolans verksamhet. Samma brister återfinns inom gymnasiesärskolan (se dnr 43-2014:8254). Bristerna som gäller mottagande av elever i grundsärskolan rör både underlaget inför beslut och besluten om mottagande i grundsärskolan. Utredningarna uppvisar brister och det kan inte uteslutas att en eller flera av eleverna inte ska tillhöra grundsärskolans målgrupp. Det innebär att kommunen inte kan garantera varje elevs rätt till utbildning i rätt skolform. När det gäller huvudmannens systematiska kvalitetsarbete framgår att det finns bristande kunskap om grundsärskolans resultat och verksamhet på huvudmannanivå. vill i detta sammanhang poängtera betydelsen av att samtliga verksamheter inom skolväsendet följs upp, utvärderas och utvecklas i syfte att erbjuda alla elever en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Norrtälje kommun uppfyller inte författningarnas krav och förelägger därför Norrtälje kommun att åtgärda bristerna. Med hänsyn till bristernas karaktär vad gäller mottagande i grundsärskola och att denna brist förelegat under en längre tid finner skäl att förena föreläggandet med vite i denna del.
4(14) Dnr 43-2014:8252 s beslut Föreläggande vid vite förelägger med stöd av 26 kap. 10 och 27 skollagen (2010:800) Norrtälje kommun att vid vite av 400 000 kronor senast den 7 september 2015 vidta åtgärder för att avhjälpa påtalade brister. De vidtagna åtgärderna ska senast samma dag skriftligen redovisas för. Om Norrtälje kommun inte följer detta föreläggande kan ansöka hos förvaltningsrätten om utdömande av vitet. Förutsättningar för utbildningen vid skolenheterna Huvudmannen ska ge rektorn och övrig personal vid skolenheterna förutsättningar, så att utbildningen i grundsärskolan är likvärdig och av hög kvalitet. I detta arbete ingår bland annat att förse skolenheterna med nödvändiga materiella och personah-nässiga resurser. Huvudmannen ansvarar. även för att elevernas tillgång till viktiga stödfunktioner som till exempel elevhälsa, studie- och yrkesvägledning och skolbibliotek säkerställs, och organiseras på ett ändamålsenligt sätt. I arbetet med att skapa nödvändiga förutsättningar ingår bland annat också att säkerställa att rektorerna har den kompetens skolförfattningarna kräver, för att de ska kunna fullgöra sitt ansvar som pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig skolpersonal. Huvudmannen har också ett fungerande system för att ta emot anmälningar om kränkande behandling av elever. I de fallen utreds kränkningarna och åtgärdas vid behov. Huvudmannen ser till att mottagandet i grundsärskola sker i enlighet med skolförfattningarna. Detta gäller såväl elever på särskoleenheter som elever som är helt eller delvis integrerade i grundskolenheter. Hemkommunen ser till att mottagandet i grundsärskolan föregås av en utredning samt att det finns rutiner för omprövning av beslut. Bedömning av brist konstaterar att Norrtälje kommun inte uppfyller författningskraven avseende att: Hemkommunen ser till att mottagandet i grundsärskolan föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning, samt att samråd sker med elevens vårdnadshavare. (7 kap. 5 skollagen).
5(14) Åtgärder bedömer att följande åtgärder behöver vidtas för att avhjälpa bristen. Bristen kan dock avhjälpas även på annat sätt. Säkerställa att samtliga beslut om mottagandet i grundsärskolan föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Motivering till bedömning av brist Enligt skollagen ska barn som bedöms inte kunna nå upp till grundskolans kunskapskrav därför att de har en utvecklingsstörning, tas emot i grundsärskolan. Frågan om mottagande i grundsärskolan prövas av barnets hemkommun. Ett beslut om mottagande i grundsärskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Av förarbetena till skollagen framgår att en bedömning måste göras om att barnet inte kan nå upp till grundskolans kunskapskrav på grund av utvecklingsstörning. Av förarbetena framgår även att detta ställningstagande förutsätter en helhetsbedömning av barnet (Prop. 2009/10:165 s. 388). Av tillsynen framkommer att det finns brister i mottagandet av elever i grundsärskolan. I den redovisning av utredningar inför mottagande i grundsärskolan, som kommunen lämnat till, framkommer att det finns brister avseende hur utredningar genomförts och vilka bedömningar som gjorts inför beslut om mottagande i grundsärskolan. Detta bekräftas även av den tjänsteman på förvaltningen som ansvarar för mottagningen till särskolan, den så kallade särskolestrategen. Särskolestrategen började i kommunen hösten 2013 och upprättade då skriftliga rutiner för mottagandet till grundsärskolan. Såväl särskolestrategen som förvaltningschefen uppger att de tidigare rutinerna var bristfälliga. Enligt uppgift från särskolestrategen saknas bedömningar för flera av eleverna i grundsärskolan. Framför allt gäller det psykologiska och sociala bedömningar. Hon uppger att hon begärt att få in kompletterande bedömningar från rektorerna men att det går långsamt. Exempelvis begärde hon in en bedömning i september 2014 som ännu inte kommit in nu i mars 2015. Svårigheten att få in kompletterande bedömningar gäller såväl pedagogiska som psykologiska och sociala bedömningar enligt särskolestrategen.
6(14) har tagit del av fem utredningar för elever i grundsärskolan. Av dem framkommer exempelvis att en sexårig elev mottagits i grundsärskolan höstterminen 2011 och placerats i "särskolans förskoleklass" trots att elever enligt författningarna enbart kan mottas i grundsärskolan från årskurs 1. Vidare framgår av en av psykologbedömningarna som gjorts att det varit svårt att utreda den aktuella elevens utbildningsnivå. Ändå har det inte gjorts någon ny utredning om placering. I flera beslut saknas social utredning. Särskolestrategen uppger att arbetet med att komplettera och kvalitetssäkra utredningarna för eleverna i grundsärskolan går långsamt. Hon har begärt extra resurser för att kunna arbeta med detta, men det har dröjt. Först nu i februari 2015 har hon fått löfte om att få mer tid. Enligt hennes bedömning är eleverna i grundsärskolan med stor sannolikhet rätt placerade, men medger att utredningarna innehåller brister i både omfattning och kvalitet och behöver kompletteras. s utredning visar att det, trots att det numera finns en dokumenterad rutin för mottagandet till grundsärskolan, fortfarande finns beslut om mottagande som har fattats på ett ofullständigt underlag. Det finns beslut om mottagande i grundsärskolan som inte alltid föregåtts av en fullständig utredning som består av samtliga bedömningar som enligt skollagen ska göras inför ett mottagande. Avsaknaden av samtliga bedömningar innebär dessutom enligt att Norrtälje kommun inte har kunnat göra en helhetsbedömning av barnet. bedömer därmed att det finns brister i kvaliteten i de utredningar som ligger till grund för mottagandet av elever i grundsärskolan i Norrtälje kommun. Norrtälje kommun behöver säkerställa att eleverna i grundsärskolan är mottagna i rätt skolform. I detta arbete ingår att kommunen behöver komplettera de utredningar där det saknas bedömningar samt fatta nytt beslut om mottagande i grundsärskola i det fall utredningen kompletteras. Motivering till föreläggande vid vite som ingripande Enligt skollagen får förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten. Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Vidare får ett föreläggande förenas med vite. ska enligt skollagen förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.
7(14) Verksamheten uppfyller inte de krav som gäller och Norrtälje kommun föreläggs därför att fullgöra sina skyldigheter och vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna. Mottagande i grundsärskolart utgör myndighetsutövning mot enskild och är ett särskilt ingripande beslut mot den det berör. Ett beslut om mottagande i grundsärskolan får många och långtgående konsekvenser för det enskilda barnet. Det är därför särskilt viktigt att alla ärenden utreds på de sätt som krävs och att besluten fattas på välgrundade underlag. De konstaterade bristerna är allvarliga, inte minst med tanke på konsekvenserna för den enskilda individen. s utredning visar att Norrtälje kommun har känt till dessa brister under ett flertal år, men inte vidtagit tillräckliga åtgärder. Det är angeläget att Norrtälje kommun gör sitt yttersta för att snabbt komma tillrätta med bristerna. finner sammantaget skäl att förena föreläggandet med vite. F'"reläggande förelägger med stöd av 26 kap. 10 skollagen (2010:800) Norrtälje kommum att senast den 7 september 2015 vidta åtgärder för att avhjälpa påtalade brister. De vidtagna åtgärderna ska senast samma dag skriftligen redovisas för Skolirtspektionen. Utveckling av utbildningen vid skolenheterna Huvudmannen ska arbeta kontinuerligt och långsiktigt för att utveckla och förbättra utbildningen vid skolenhetema inom väsentliga områden, i syfte att främja ökad likvärdighet och kvalitet. I detta arbete ingår att huvudmarinen skaffar sig kunskap om nuläget vid skolenheterna, i förhållande till de nationella mål och riktlinjer som formuleras i grundsärskolans läroplan. I arbetet ingår också att följa upp de förutsättningar som huvudmannen ger skolenheterna, för att de ska kunna ge eleverna en god utbildning. Huvudmannen analyserar sedan måluppfyllelsen och skolenheternas förutsättningar, beslutar om vilka förbättringsåtgärder som behövs, samt vidtar dessa åtgärder. När huvudmannen formulerar nulägesbilden ska denna bygga på uppgifter som rektorerna tagit fram i sitt eget kvalitetsarbete vid skolenheterna, men också på uppgifter huvudmannen själv insamlat (exempelvis nationell statistik, tillsyns- och granskningsrapporter, anmälningar om kränkande behandling etc.). Det ska därför finnas en koppling mellan huvudmannens kvalitetsarbete,
8(14) och det kvalitetsarbete som rektorn tillsammans med lärare och elever leder vid skolenheterna. Ett annat viktigt verktyg för att se till att utbildningen är likvärdig är en behovsstyrd resursfördelning, så att resursfördelningen mellan skolenheterna anpassas efter skolornas skiftande behov och förutsättningar. Med resurser avses såväl ekonomiska som personalmässiga resurser. Resursfördelningen följs upp och utvärderas, så att en bedömning kan göras i vilken grad den främjar elevernas kunskapsutveckling och trygghet. Bedömning av brist konstaterar att Norrtälje kommun inte uppfyller förf attningskraven avseende att: Huvudmannen följer upp resultat inom utbildningen, och dokumenterar denna uppföljning. (4 kap. 3 och 6 g skollagen) Utifrån en analys av det som framkommer i uppföljningen beslutar huvudmannen om nödvändiga utvecklingsåtgärder, och dokumenterar de beslutade åtgärderna. (4 kap. 3 och 6 g skollagen) Huvudmannen planerar för genomförandet av utvecklingsåtgärder och genomför dessa. Planeringen och åtgärderna dokumenteras. (4 kap. 3 och 6-7 skollagen) Åtgärder bedömer att följande åtgärder behöver vidtas för att avhjälpa bristen. Bristen kan dock avhjälpas även på annat sätt. Följa upp och analysera grundsärskolans resultat samt besluta om nödvändiga utvecklingsåtgärder. - Genomföra och följa upp utvecklingsåtgärder samt dokumentera uppföljningen. Motivering till bedömning av brist Enligt skollagen ska varje huvudman inom skolväsendet på huvudmannartivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Det systematiska kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Av förarbetena till skollagen framgår att huvudmannen har det yttersta ansvaret för genomförandet av utbildningen vilket ger huvudmannen en central roll när det gäller att bedriva ett kvalitetsarbete som ska garantera kvalitet och likvärdighet. Kvalitetsarbetet ska bygga på de uppgifter som Box 23069, 10436 Stockholm
9(14) kommer fram i verksamheternas kvalitetsarbete och på andra uppgifter som är väsentliga för uppföljningen och utvecklingen, t.ex. betygsstatistik och nationella prov. Huvudmannens styrning, uppföljning, utvärdering och utveckling av verksamheten bör analyseras särskilt. (Prop. 2009/10:165 s. 306). Enligt Skolverkets allmänna råd om systematiskt kvalitetsarbete för skolväsendet (SKOLFS 2012:98) innebär systematiskt och kontinuerligt att arbetet ska bedrivas strukturerat och uthålligt med fokus på en långsiktig utveckling. Varje huvudman måste därför hitta sina former och rutiner för kvalitetsarbetet. Utgångspunkten är alltid densamma, att identifiera utvecklingsområden för ökad måluppfyllelse i förhållande till de nationella målen. Tillsynen visar att det finns brister på huvudrnarmanivå när det gäller det systematiska kvalitetsarbetet för grundsärskolans verksamhet. Enligt verksamhetschefen för grundskolan, kvalitetsstrategen och kommunens särskolestrateg finns det brister i uppföljningen av grundsärskolans verksamhet. Särskolestrategen uppger att det på huvudmannanivå finns en viss kunskap om huruvida eleverna i grundsärskolan och de individintegrerade eleverna får den utbildning som de har rätt till. Hon har genom samtal med rektorer och pedagogisk personal uppmärksammat att det finns vissa brister på verksamhetsnivå. Exempelvis framkommer i intervjun med särskolestrategen att det finns elever som skulle fått intyg över genomgången grundsärskola som inte fått det. Likaså uppger hon att endast en av de två skolor som tar emot grundsärskoleelever använder kommunens system för att rapportera in elevernas resultat. Enligt uppgift från tjänstemän på förvaltningen med ansvar för att utveckla skolverksamheten, har grundsärskolan inte varit föremål för några specifika utvecklingsåtgärder. Av flertalet intervjuer på huvudmannanivå och av dokumentation som tagit del av framkommer att Norrtälje kommun för närvarande arbetar med att utveckla ett nytt kvalitetssäkringssystem. s utredning visar att det saknas rutiner på huvudmannanivå för att systematiskt sammanställa, följa upp, analysera och identifiera utvecklingsområden och förbättra grundsärskolans verksamhet. Utredningen visar även att det finns brister i Norrtälje kon-malms arbete med att vidta åtgärder inom de områden där utvecklingsbehov har identifierats. bedömer att Norrtälje kommuns bristande kvalitetsarbete gör att det saknas tillräcklig kunskap om grundsärskolans verksamhet. Grundsärskolans verksamhet är inte alls en del av huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. Tjänstemän och politiker saknar därmed det underlag som behövs för att
10 (14) kunna fatta beslut om vilka utvecklingsområden som behöver prioriteras inom grundsärskolan. Motivering till föreläggande som ingripande Enligt skollagen får förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten. Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Verksamheten uppfyller inte de krav som gäller och Norrtälje kommun föreläggs därför att fullgöra sina skyldigheter och vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna. På s vägnar COTAAAAAA.-6, Tommy Lagtrgren Beslutsfattare Eva Lanteli Föredragande Hur man överklagar, se bilaga 3 Bilagor Bilaga 1: Allmänt om tillsynen Bilaga 2: Fakta om Norrtälje kommun Bilaga 3: Överklagandehänvisning
11(14) Dnr 43-2014:8252 Bilaga 1: Allmänt om tillsynen granskar regelbundet all skolverksamhet i hela landet, för att se att den följer de lagar, regler och läroplaner som finns för verksamheten. Målet är att bidra till alla barns och elevers lika rätt till god utbildning i en trygg miljö, där alla når minst godkänt i alla ämnen. granskar alla huvudmän, vilket innebär alla kommuner, utbildningsföretag och andra organisationer som driver skolverksamhet. Tillsynen görs vart tredje år. All skolverksamhet som en viss huvudman ansvarar för ingår i tillsynen. Det handlar om förskola, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, grund- och gynu-tasiesärskola, vuxenutbildning, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Alla skolenheter ingår i tillsynen. prioriterar att besöka de skolor där en hög andel elever riskerar att inte få den utbildning de har rätt till. Det innebär att vi kan stanna längre på dessa skolenheter under själva tillsynsbesöket, men också att vi bättre kan följa upp att eventuella brister åtgärdas och ge råd och vägledning. bedömer om, och i sådana fall på vilket sätt, den granskade verksamheten inte uppfyller de regler som gäller. Myndighetens granskning utgår bland armat från skollagen, förordningar och läroplaner. Bestämmelser som verksamheterna är skyldiga att följa. När har tagit in tillräcklig information gör myndigheten en bedömning av om verksamheten lever upp till de lagar och regler som finns för verksamheten. Alla huvudmän får ett tillsynsbeslut för de verksamheter som huvudmannen ansvarar för. Dessutom får de skolenheter där fördjupat tillsynen och gjort tillsynsbesök ett eget beslut, som bara handlar om den skolenheten. fattar också enskilda beslut avseende huvudmannens artsvartagande över de skolformer som huvudmannen ansvarar för. Irman ett beslut fastställs ges alltid huvudmännen möjlighet att ta del av och länma synpunkter på de sakuppgifter som Skolinspektion grundar sina bedömningar på.
12 (14) I de fall fm-mit brister har huvudmannen ansvar för att komma tillrätta med bristerna. Huvudmannen ska också redovisa de åtgärder som har vidtagits i för att åtgärda bristerna. För att följa upp huvudmäm-iens arbete kan flera besök eller andra kontakter bli aktuella då också vill se effekter av de åtgärder som vidtas. Mera information om den regelbundna tillsynen finns på s webbplats www.skolinspektionen.se under fliken Inspektion.
13 (14) Bilaga 2: Fakta om Norrtälje kommun Norrtälje kommun har en befolkning på omkring 57 000 invånare. Kommunen är till ytan 2011 kvadratkilometer, vilket är runt en tredjedel av Stockholms läns totala landareal. Norrtälje kommun ansvarar för att kommunens verksamheter genomförs enligt lagar och förordningar och har som huvudman det yttersta ansvaret för kommunens utbildningsväsende. Barn- och skolnämnden ansvarar för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem och öppen fritidsverksamhet. Ansvar för gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxenutbildning ligger på utbildningsnämnden. Norrtälje kommuns barn- och utbildningskontor verkställer nämndernas beslut. Förvaltningen, som leds av en förvaltningschef, är organiserad i fyra avdelningar samt en strategi- och utvecklarftmktion. Verksamhetscheferna för grundskola respektive gymnasium ansvarar även för grundsärskolans respektive gymnasiesärskolans verksamhet. För mottagning av elever till c, rundsärskolan ansvarar en särskolestrateer b ' b Enligt kommunens egen redovisning finns vid tillsynstillfället 32 elever inskrivna i grundsärskolan och lika många är inskrivna i gymnasiesärskolan.
14 (14) Bilaga 3: Överklagandehänvisning s beslut om föreläggande vid vite får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Överklagandet ställs till Förvaltningsrätten i Stockholm, men ska skickas eller lämnas till,. Överklagandet ska ha inkommit till inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om klaganden är en part som företräder det allmänna ska överklagandet dock ha inkommit inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades. I skrivelsen ska anges vilket beslut som överklagas och vilken ändring som önskas. De skäl som finns för ändring bör också anges. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller dennes ombud.