Avdelning 06. DOM 2017-02-14 Meddelad i Stockholm Sida 1 (8) Mål nr 1723-16 KLAGANDE NN MOTPART Stockholms läns landsting Box 225 50 104 22 Stockholm ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 29 januari 2016 i mål nr 3520-15, se bilaga A SAKEN Laglighetsprövning enligt kommunallagen KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE 1. Kammarrätten upphäver förvaltningsrättens dom och landstingsstyrelsens beslut den 3 februari 2015 såvitt avser delegationsbestämmelsen Beslut om omprioritering av investeringsobjekt upp till 50 miljoner kr inom den av landstingsstyrelsen beslutade investeringsbudgeten. 2. Kammarrätten avslår överklagandet i övrigt. Dok.Id 383952 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2302 Birger Jarls Torg 5 08-561 690 00 08-14 98 89 måndag fredag 103 17 Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se www.kammarrattenistockholm.domstol.se 08:00-16:00
DOM Sida 2 YRKANDEN M.M. NN yrkar att kammarrätten upphäver Stockholms läns landstings beslut om att ändra i delegationsordningen. Hon anför bl.a. följande. Investeringar är överlag nära kopplade till strategiska överväganden av landstingets framtida utveckling. Beslut om t.ex. omprioriteringar eller försäljning av fastigheter upp till ett värde av 50 miljoner kr kan ändra inriktningen på landstingets övergripande verksamhet. Rätten att fatta investeringsbeslut om så stora summor kan vidare ha stor inverkan på landstingets framtida ekonomi och möjligheter att genomföra övergripande strategiska planer inom hälso- och sjukvården. När det gäller t.ex. Nya Karolinska i Solna, NKS, har, efter vidaredelegation från landstingsdirektören, 97 tilläggsavtal lagts till ursprungsavtalet vilket inneburit ökade kostnader om 10 miljarder kr för landstinget. Här blir det tydligt att en så omfattande delegation innebär att nämnden och de förtroendevalda abdikerar och inte längre tar ansvar för kommunens politik inom nämndens ansvarsområde i strid med kommunallagen (1991:900), KL. Att så mycket pengar har lagts på NKS har redan inneburit att andra nödvändiga investeringar i t.ex. mindre sjukhus har trängts bort, vilket innebär att beslut om t.ex. tilläggsavtal kan ha påverkat verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Vidare skulle landstingsdirektören genom sin delegationsrätt t.ex. kunnat sälja ut en verksamhet som vårdcentralen Serafen, som såldes för underpriset 700 000 kr. Förvaltningsrätten borde ha ifrågasatt landstingsstyrelsens argumentation avseende det generella förbehållet i delegationsordningen. Förbehållet innebär att det inom landstingsstyrelsen finns en medvetenhet och identifierad risk om att felaktiga beslut skulle kunna fattas genom en så omfattande delegation. Förbehållet innebär också att det ligger på landstingsdirektören att själv bedöma om ett beslut är av principiell beskaffenhet och behöver lyftas till styrelsen. Det är också viktigt att påpeka hur stor delegationsrätt över investeringsbeslut som landstingsdirektören
DOM Sida 3 faktiskt har fått. Från att tidigare ha kunnat besluta om investeringar upp till tre miljoner kr kan densamma nu besluta om investeringar upp till 50 miljoner kr. Landstingsdirektören har enligt den utvidgade delegationsrätten också rätt att omprioritera objekt inom den av landstingsstyrelsen beslutade investeringsbudgeten upp till ett värde av 50 miljoner kr. I Stockholms läns landstings budget 2016 ligger exempelvis ett beslut om investering i Vårdavdelningar operation, entré, Sabbatsbergs sjukhus till ett värde om 15 miljoner kr. Delegationsrätten innebär att landstingsdirektören ensam vid en ekonomiskt ansträngd situation skulle kunna besluta om att stoppa just denna investering för att i stället prioriera tilläggsavtal till NKS. Detta skulle kunna påverka verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Stockholms läns landsting bestrider bifall till överklagandet och anför bl.a. följande. Landstingsfullmäktige fattar beslut om investeringsramen för landstingsstyrelsen. Landstingsstyrelsen kan själva besluta om investeringar under 100 miljoner kr inom av fullmäktige beslutad beloppsram och inom de objekt som fullmäktige bestämt. Av 11 i det av fullmäktige beslutade reglementet för landstingsstyrelsen framgår bl.a. att landstingsstyrelsen ansvarar för planering och genomförande av byggnation av NKS och övergripande fastighetsstrategiska frågor samt investeringsfrågor (12 ). För de investeringar som enligt reglementet ligger inom landstingsstyrelsens ansvar finns en särskild investeringsbudget som utgör en del av landstingets totala budget. Budgeten för år 2016 för landstingsstyrelsens drift är 4 890 miljoner kr. Den särskilda investeringsbudgeten, som är en del av landstingsstyrelsens budget, uppgår till 4846,6 miljoner kr. De namngivna investeringsobjekten uppgår till 4 669,3 miljoner kr vilket motsvarar drygt 96 procent av investeringsbudgeten. De ospecificerade objekten i investeringsbudgeten, benämnda utrustningsinvesteringar för NKS bygg, strategisk utrustning vård och oförutsett uppgår till på 177,3 miljoner kr, dvs. 3,6 procent. Av
DOM Sida 4 landstingsstyrelsens totala investeringsbudget för år 2016 handlar det alltså om endast drygt tre procent som är ospecificerade investeringar. Sett såväl till landstingsstyrelsens som landstingets totala investeringsbudgetar, utgör den i målet ifrågasatta delegationen avseende ospecificerade investeringar således med alla mått mätt en mycket ringa del. En politisk avgränsning har således redan skett av vilka typer av objekt som ska kunna komma i fråga för landstingsdirektörens delegation beträffade investeringsbeslut. Detta genom att landstingsstyrelsen beslutat om ramar för vissa namngivna investeringsobjekt som landstingsdirektören måste beakta. Landstingsdirektören har således inte mandat att fatta beslut som medför en ändring eller omprioritering på ett sätt som rubbar det som beslutats om specificerade objekt. Det överklagade beslutet måste vidare sättas i relation till storleken på landstingets verksamhet, det uppdrag som landstingsstyrelsen har och behovet av ett effektivt genomförande. Vad som är betydelsefulla och principiella ärenden kan inte i förväg fullt ut på ett generellt sätt specificeras för alla kommuner och landsting utan måste sättas i relation till storleken på den enskilda verksamheten och härutöver övriga omständigheter i det enskilda ärendet. När det gäller beloppsstorleken på delegationen kan följande påpekande göras. Om lagstiftaren hade velat förse kommuner och landsting med yttre beloppsramar i delegationshänseende hade det uttryckts direkt i lagtext eller annan författning. Att sådana beloppsramar inte stipulerats av lagstiftaren innebär dock självklart inte att beloppen kan sättas hur höga som helst. Att ett beslut beloppsmässigt ryms inom landstingsdirektörens delegation, 50 miljoner kr, innebär inte att det är fritt fram för denne att fatta beslut. Till exempel är vad som anges i de årligt politiskt tagna budgetbesluten styrande och utrymmet att på tjänstemannanivå ändra mandat och inriktning är beskuret. Härtill kommer det generella förbehållet vad gäller beslut avseende verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet som till undvikande av missförstånd finns inskrivet i landstingets interna regelverk. Det finns med andra ord ett
DOM Sida 5 generellt förbehåll i det interna regelverket för ärenden av sådan beskaffenhet som nämnden som ett kollektivt beslutsorgan ska fatta beslut om enligt 6 kap. 34 KL utan att detta behöver anges särskilt som villkor för utövande av beslutsbefogenheterna. Det har alltså stått klart både för förvaltningen och för landstingsstyrelsen att vissa beslut, trots att de beloppsmässigt ingår i delegationen, kan vara av sådant slag att de ska beslutas av landstingsstyrelsen. I delegationsordningen klargörs även att beslutsfattare vid beslut av ekonomisk art är skyldig att kontrollera att medelstäckning finns för avsett ändamål innan beslut fattas. Stockholmsområdet har landets tveklöst högsta fastighetspriser. Med tanke på landstingets stora innehav av fastigheter i området är den delegering som skett av köp och försäljning av fastigheter respektive exploateringsavtal upp till 50 miljoner kr relativt sett av begränsad betydelse. Sett till det stora fastighetsbeståndet framstår det som högst osannolikt att en försäljning av en fastighet med ett värde om maximalt 50 miljoner kr som utgångspunkt skulle kunna anses påverka landstingets övergripande mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Det NN tar upp om tilläggsavtal inom ramen för NKS grundar sig på ett lagakraftvunnet beslut av landstingsstyrelsen från november 2013. Det hon vidare anför om försäljningen av en husläkarmottagning är långsökt och det är missvisande att hävda att delegeringen gällande köp och försäljning av fastigheter är så vidsträckt att försäljningen av en husläkarmottagning, dvs. att överlåta en verksamhet, skulle ingå. Investeringsobjektet Sabbatsbergs sjukhus omfattas inte av landstingsstyrelsens ansvar och investeringsbudget. SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE Frågan i målet är om landstingsstyrelsen genom de överklagade delegationsbestämmelserna har överfört beslutanderätt till landstingsdirektören på ett sätt som strider mot bestämmelserna i
DOM Sida 6 6 kap. 33 och 34 KL. Kammarrättens prövning är begränsad till om det överklagade beslutet tillkommit i laga ordning. Kammarrätten kan däremot inte pröva beslutets lämplighet eller sätta ett annat beslut i dess ställe. I delegationsordningen för landstingsstyrelsen vid Stockholms läns landsting anges att landstingsdirektören under landstingsstyrelsen har förvaltningschefs ställning. Vidare anges inom vilka ärenden/ärendegrupper landstingsdirektören ges behörighet/landstingsstyrelsens beslutanderätt delegeras. Enligt det beslut om ändring av delegationsordningen som fattades den 3 februari 2015 gavs landstingsdirektören rätt att fatta beslut om bl.a.: - Investeringar upp till 50 000 000 kronor av nya objekt som inte är namngivna i, men som ryms inom ramen för, den av landstingsstyrelsen beslutade investeringsbudgeten. - Omprioritering av investeringsobjekt upp till 50 miljoner kronor inom den av landstingsstyrelsen beslutade investeringsbudgeten. - Köp och försäljning av fastigheter, när värdet av det som förvärvas eller överlåts inte överstiger 50 miljoner kronor. - Exploateringsavtal upp till ett belopp om 50 miljoner kronor. I delegationsordningen anges även att samtliga frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet eller annars är av större betydelse ska avgöras av landstingsstyrelsen i sin helhet. Lagstiftning och förarbeten ger ingen närmare vägledning när det gäller möjligheten till delegation inom en nämnd. Lagstiftaren har dock i och med införandet av den nuvarande kommunallagen eftersträvat en ökad möjlighet till delegation. I förarbetena till den äldre kommunallagen var utgångspunkten att delegation främst fick komma ifråga beträffande rutinärenden (prop. 1975/76:187 s. 260). I samband med att den nuvarande kommunallagen skulle införas framhölls att utvecklingen mot ökad målstyrning av den kommunala verksamheten ställer krav på att de anställda
DOM Sida 7 får ökade befogenheter och ett större ansvarstagande i fråga om verksamhetens bedrivande. Ökad delegering av befogenheter till de anställda betraktades också som ett viktigt medel för att förbättra servicen och effektiviteten inom förvaltningen. För att möta kraven på att ärenden som rör den inre verksamheten skulle kunna delegeras i ökad utsträckning vidgades därför det delegeringsbara området till att även omfatta andra typer av ärenden än sådana som är rent rutinmässiga. Nämnden i sin helhet måste dock fatta alla beslut som påverkar verksamhetens mål, omfattning, inriktning eller kvalitet. Nämnden måste också ha kvar det övergripande ansvaret för verksamheten. (Prop. 1990/91:117 s. 103 och 203, RÅ 1977 ref. 28 I och II samt RÅ 1991 ref. 60.) Kammarrätten anser att beslut i ärenden som avser investeringar, köp och försäljning av fastigheter och ingående av exploateringsavtal kan innefatta frågor som rör den kommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet (jfr RÅ 1991 ref. 60). I likhet med förvaltningsrätten anser kammarrätten dock att de aktuella delegationsbestämmelserna, gällande de ovan nämnda tre områdena, inte innebär att landstingsstyrelsen avhänder sig ledningen av och ansvaret för verksamheten. Delegationen i dessa delar strider således inte mot bestämmelserna i 6 kap. 33 och 34 KL. Vid bedömningen har kammarrätten beaktat det förbehåll i delegationsordningen som innebär att landstingsdirektören inte har befogenhet att ensam fatta beslut i frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet eller annars är av större betydelse. Landstingsstyrelsen har vidare i det fall som avser investeringar av nya objekt gjort tydliga avgränsningar i landstingsdirektörens möjligheter att fatta självständiga beslut genom att öronmärka medlen för objekt som inte är namngivna. Stockholms läns landsting är härtill landets största landsting med en omfattande verksamhet och stor budget. Även med beaktande av de höga beloppsgränserna i delegationen får beslut om investeringar, köp och försäljning av fastigheter samt beslut om exploateringsavtal i
DOM Sida 8 sammanhanget anses ligga inom landstingsdirektörens befogenheter. Överklagandet ska därför avslås i dessa delar. Kammarrätten gör emellertid en annan bedömning vad gäller den delegationsbestämmelse som avser Beslut om omprioritering av investeringsobjekt upp till 50 miljoner kr inom den av landstingsstyrelsen beslutade investeringsbudgeten. Delegationen innebär som den är formulerad bl.a. att landstingsdirektören ges befogenhet att omprioritera investeringsbeslut som tidigare fattats av landstingsstyrelsen. Ett sådant förfarande medför att det finns en risk för att de politiska och ekonomiska övervägandena som gjorts av styrelsen inom ramen för det tidigare beslutet åsidosätts medan ett annat beslut om investering fattas på tjänstemannanivå. Ett sådant beslut kan enligt kammarrättens mening innebära en sådan påverkan på verksamhetens mål, omfattning, inriktning eller kvalitet att det strider mot 6 kap. 33 och 34 kommunallagen. Delegationsbestämmelsen ska därför upphävas. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 1). Margareta Berg Susanne Ericson Maria Braun kammarrättsråd kammarrättsråd kammarrättsråd ordförande referent Särskilda ledamöterna Lena Grapp och Helena Linde har också deltagit i avgörandet. Anna Eriksson Vallin kammarrättsfiskal föredragande