Vägverkets utvärdering av konkurrensutsättning av drifttjänster i Grundpaket Drift

Vägverkets utvärdering av konkurrensutsättning av drifttjänster i Grundpaket Drift 1992-2000

Innehållsförteckning Sammanfattning 4 DEL 1: INLEDNING 6 1.1 Rapportens upplägg 6 1.2 Uppdraget 6 1.3 Tillvägagångssätt 7 1.4 Definitioner och förklaringar 8 1.5 Bakgrund 10 1.6 Utvärdering och forskning 11 1.6.1 Vägverkets utvärderingar och undersökningar 11 1.6.2 Externa undersökningar och utvärderingar 13 1.6.3 CDU-forskning 15 1.6.4 Övrig forskning 18 DEL 2: UPPHANDLING AV GRUNDPAKET DRIFT ÅR 2000 19 2.1 Sammanfattning av årets resultat 19 2.2 Statistiska uppgifter från upphandlingarna 19 2.3 Årets resultat 26 2.3.1 Region Norr (VN) 26 2.3.2 Region Mitt (VM) 28 2.3.3 Region Mälardalen (VMN) 29 2.3.4 Region Stockholm (VST) 30 2.3.5 Region Sydöst (VSÖ) 31 2.3.6 Region Väst (VVÄ) 32 2.3.7 Region Skåne (VSK) 34 DEL 3: DE REGIONALA BESTÄLLARNA 35 3.1 Sammanfattning av regionernas synpunkter 35 3.2 Sammanfattande analys av enkät och intervjuer 35 DEL 4: ENTREPRENÖRERNAS SYNPUNKTER 39 4.1 Sammanfattning av entreprenörernas synpunkter 39 4.2 Sammanfattande analys av enkäter och intervjuer 40 4.3 Resultaten av enkät och intervjuer 44 DEL 5: FÖRÄNDRINGSARBETE 88 5.1 Sammanfattning 88 5.2 Pågående arbeten: 88 5.3 Jämförelse med RRV:s förslag 90 DEL 6: RAPPORTENS REKOMMENDATIONER 91 6.1 Sammanfattning av rekommendationerna 91 6.2 Rekommendationer till förändringar 91

Litteraturlista: 93 Bilaga 1: Enkät till beställare på Vägverkets regioner 94 Bilaga 2: Enkät till entreprenörer 96 Bilaga 3: Muntliga frågor till entreprenörerna i samband med intervjuerna. 98

Sammanfattning Den här rapporten består av sex delar. Här nedan sammanfattas de olika delarna. Del 1: Bakgrund 1992, efter ett riksdagsbeslut, började Vägverket att successivt handla upp drift och underhåll av vägar i extern konkurrens. Det var den hittills mest omfattande konkurrensutsättningen av verksamhet bedriven i offentlig regi. År 2000 hade alla utom ett driftområde konkurrensutsatts. Syftet med den här rapporten är att studera årets upphandlingar i relation till utvecklingen efter 1992 samt att redogöra för de regionala beställarnas och entreprenörernas synpunkter på årets upphandling Del 2: Resultat från årets upphandlingar 29 driftområden handlades upp under år 2000. Den totala anbudssumman var 512 miljoner kronor per år. Vägverket Produktion räknade hem 13 driftområden, vilket motsvarade 44% av områdena. NCC tog sex områden, Skanska tre, PEAB tre, Övertorneå Entreprenad två och Piteå LBC (ATL) ett område. En ny aktör, Engrunds i Junosuando, tog också ett driftområde. Fem områden bytte entreprenör. Det genomsnittliga antalet anbud var 3,1 per driftområde. Det är det lägsta sedan 1992. Två områden hade bara ett anbud. Av de anbud som kom in, förkastades två. Antalet olika entreprenörer som lämnade anbud var elva, vilket är ungefär samma som de senaste två åren. Sammanlagt kom 89 anbud in. De fyra stora entreprenörerna Vägverket Produktion, NCC, Skanska och PEAB svarade för 82 anbud. VV Produktion lämnade anbud på alla 29 områden. NCC lämnade 23 anbud, Skanska 16 och PEAB 14 anbud. Mervärdespoängen per driftområde skiljer sig stort åt i de olika regionerna. Poängen skiljer sig också stort åt mellan entreprenörerna. Vid endast en upphandling, driftområde Lycksele, spelade mervärdena en avgörande roll för vilken entreprenör som fick området. Kontraktstiderna varierar såväl mellan regionerna som inom samma region. De flesta kontrakt är 3 år med ytterligare 3 års möjlighet till förlängning, s.k. option. Det finns även kontrakt som är sju respektive fem år långa (inkl. option). Del 3: De regionala beställarna Det är oroväckande att så få anbud kommer in. De flesta regioner hade speciella strategier inför årets upphandling av Grundpaket Drift. Vägverkets gemensamma mallar används, men de flesta regioner gör lokala förändringar i mallarna. Blandade synpunkter på FU 2000. Smärre brister har upptäckts i de gemensamma mallarna. Förändringen i mervärdesmodellen till det bättre, men flera regioner generellt negativa till mervärden. Det är bättre att ha prekvalificering istället för minimikrav. Mervärdena har spelat ut sin roll. De är svåra att bedöma, har för liten betydelse samt gynnar etablerade entreprenörer. Del 4: Entreprenörerna Förfrågningsunderlaget har blivit betydligt bättre över åren. För många områden kommer ut för räkning samtidigt. Det måste centralt samordnas när driftområden lämnas ut för räkning. Det geografiska läget är viktigt för att entreprenörerna ska räkna på grundpaket. Övrig marknad viktig för områden som ligger avsides. Det är för stora skillnader mellan förfrågningsunderlagen i Vägverkets olika regioner. Förfrågningsunderlagen måste bli mer lika. Förteckning av räcken, vägmärken, vägmarkering etc. är bristfälligt i flera regioner.

Delar av förfrågningsunderlaget är inte kalkylerbart. Belagd väg, grusvägsunderhåll, trumtining m.m. borde vara åtgärd istället för funktion. Entreprenörerna är betydligt mer nöjda med vintertjänsterna jämfört med 1996. Minimikraven borde stärkas. Kraven på drifterfarenhet är för hårda och felaktiga eftersom övrig anläggningserfarenhet inte räknas. Mervärden bör tas bort. De är subjektiva, skiljer sig för mycket åt mellan regionerna, har för liten betydelse samt gynnar etablerade entreprenörer Kvalitetsrevisioner och stickprov görs för sällan av regionerna och därför får entreprenörerna inga mervärdespoäng. Dagens driftområdena är lagom stora. Förhållandet med beställaren är bra. Entreprenörernas tycker att deras synpunkter tas tillvara av beställaren. Vägverket är en seriös beställare. Det tar för lång tid innan entreprenörerna får besked om de fått ett område eller ej.. Räkningstiden är oftast lagom lång, men det blir problem när flera områden kommer samtidigt. Det är bra med långa kontraktstider, gärna fem år plus option Del 5: Förändringsarbete Det har nyligen avslutats och fortfarande pågår flera projekt som kommer att påverka upphandlingarna av Grundpaket Drift. Dessa projekt är bland andra: Revidering av förfrågningsunderlaget Gemensam stickprovsmodell Drifthandboken Nytt väderersättningssystem Nytt regelverk inom vägmarkering. Databaser med fakta från upphandlingar och enkätundersökningar Miljöarbete Del 6: Rapportens rekommendationer Författarna till den här rapporten rekommenderar att Vägverket bör satsa på följande områden: Statusbestämma alla dokument som ingår i upphandlingarna. Förändra anbudsvärderingsmodellen. Öka den centrala samordningen av upphandlingarna. Utnyttja Internet mer, t.ex. genom att lägga ut information om driftområden och upphandlingar. Fortsätta med kontinuerliga uppföljningar av de regionala beställarnas och entreprenörernas åsikter. Göra en separat utvärdering om den ekonomiska utvecklingen och kvalitetsutvecklingen av Grundpaket Drift.

DEL 1: INLEDNING 1992 började Sverige, som ett av de första länderna i Europa, att handla upp drift och underhåll av statliga vägar i extern konkurrens. Det var då den största och mest omfattande konkurrensutsättningen av verksamhet bedriven i offentlig regi i Sverige. Drift och underhåll av statliga vägar kostar omkring 5,5 miljarder kronor per år 1. Varje år handlas belopp för åtskilliga hundra miljoner kronor upp. Årets upphandling av de s.k. driftområdena omfattar cirka 500 miljoner kronor per år. 2 Ett hundratal personer på Vägverket var, i varierande omfattning, inblandade i upphandlingarna. Även entreprenörerna lägger ner åtskilliga timmar på driftupphandlingarna. Årets anbudsräkning beräknas ha kostat entreprenörerna minst 13 miljoner kronor. 3 En sådan här omfattande upphandling är nödvändig att utvärdera. Det är viktigt att sammanställa såväl beställarnas som utförarnas synpunkter på upphandlingarna för att dessa ska fungera så optimalt som möjligt. Det är om detta som den här rapporten handlar. 1.1 Rapportens upplägg Den här rapporten är gjord i sex delar. Den första delen beskriver syftet med rapporten och ger bakgrunden till Vägverkets konkurrensutsättningen av drift och underhåll av vägar. En sammanställning av tidigare utvärderingar och aktuell forskning inom ämnet presenteras också. I rapportens andra del presenteras uppgifter från årets upphandling av Grundpaket Drift. Statistiska uppgifter från årets upphandlingar visas i förhållande till uppgifter från tidigare år. I del tre presenteras en sammanfattande analys från intervjuer med regionernas beställare. Den fjärde delen baseras på enkäter och intervjuer med entreprenörer. Där analyseras enkätsvar och intervjuer i förhållande till en liknande enkät utförd 1996. I den femte delen beskrivs några av Vägverkets pågående arbete vilka kommer att påverka upphandlingen av Grundpaket Drift. Därpå följer en kort jämförelse mellan Vägverkets förändringsarbete och de förslag till förändringar som Riksrevisionen lämnade i sin rapport 1998. Den sjätte och avslutande delen presenterar rapportens förslag till ytterligare förändringsarbete. 1.2 Uppdraget Den här rapporten, Utvärdering av Grundpaket Drift 2000, är ett internt Vägverksuppdrag från Enheten för Statlig Väghållning till Vägavdelningen på Vägverkets huvudkontor. Uppdraget innebär att förvalta de dokument i Grundpaket Drift, GPD, som används vid konkurrensutsättning av drift- och underhåll av allmänna vägar. Dokumenten är riksmallar och utgör underlag vid upphandling av driftområden. I uppdraget ingår att jämföra och utvärdera resultat av dessa upphandlingar, både ekonomiskt och administrativt samt genomföra förändringar i de fall detta bedöms nödvändigt. Dokument som omfattas är UF, Entreprenadkontrakt, AF, FSB, ME, MF och anbudsvärderingsmodeller. (Se 1.4 för definitioner). Uppdraget skulle genomföras genom intervjuer med beställare och entreprenörer, uppföljning och analys av förfrågningsunderlaget samt ekonomisk utvärdering av upphandlingarna. Målet med uppdraget var att en första preliminär version av rapporten ska vara klar i slutet av augusti 2000 för att kunna presenteras på beställarchefsmötet 28-29/8-00. Den kompletta rapporten ska därefter skickas till Vägverkets 1 Regleringsbrev för Vägverket år 2000. 2 Kontraktstiden skiljer sig åt mellan Vägverkets regioner. Kontrakten omfattar 3-5 år med möjlighet till option ytterligare ett, två eller tre år. 3 År 2000 var 29 driftområden ute för räkning. 89 anbud kom in på dessa områden. Entreprenörerna la i snitt ner cirka 300 timmar per anbud. Med en timlön på 500 kronor blir slutsumman för entreprenörnas anbudsräkning cirka 13,5 miljoner kronor.

regioner, entreprenörer, Vägverken i de nordiska länderna, Riksrevisionsverket, KTH samt övriga intressenter. Rapporten är gjord av Ola Pettersson och Eva Liljegren vilka arbetar på Vägavdelningen på Vägverkets huvudkontor i Borlänge. Ola Pettersson, som är projektledare för den här rapporten, är utvecklingsingenjör med mångårig erfarenhet från drift- och underhållsverksamhet. Eva Liljegren är också utvecklingsingenjör och arbetar med driftteknik. Eva är också doktorand på KTH. Hennes avhandling handlar om Grundpaket Drift. Ola Pettersson är projektledare för bl.a. Stickprovsmodellen och Eva Liljegren är projektledare för Drifthandboken (Se mer under pågående arbete i del 5). 1.3 Tillvägagångssätt Rapporten är baserad på två olika enkäter och 20 intervjuer. Den ena enkäten ställdes till Vägverkets sju regionerna och handlade främst om resultatet av årets upphandlingar. Även frågor om anbudsvärderingsmodellen, mallar, etc. ställdes. (Enkäten presenteras i bilaga 1). Enkäten följdes upp med besök på varje regionkontor, där ansvariga beställare för årets upphandlingar av Grundpaket Drift intervjuades. Den andra enkäten ställdes till de entreprenörer som tagit ut förfrågningsunderlag på Grundpaket Drift under 1999 och 2000. Frågorna i enkäten baserades på en enkätundersökning som utfördes av Vägverket 1996. Sammanlagt fick 51 entreprenörer enkäten. (Enkäten till entreprenörerna finns i bilaga 2). 14 företag, eller avdelningar inom samma företag, valdes ut för intervju. Entreprenörerna som intervjuades är verksamma inom alla Vägverkets sju regioner. Intervjuerna bestod av personliga besök och pågick i 2-3 timmar. Själva intervjuerna var baserade på samma frågor som fanns i enkäten. Under intervjuerna ställdes också ett antal följdfrågor som inte fanns med i enkäten. (Se bilaga 3). En av intervjuerna genomfördes som telefonintervju. De personer som intervjuades var främst arbetschefer, platschefer och kalkylerare på regional och lokal nivå. Vi har medvetet riktat in oss på personal på den här nivån eftersom det är dessa personer som arbetar konkret med anbuden till grundpaketen, utför drift och underhållsarbeten och är Vägverkets regioners samarbetspartner. Svaren från personal från regional och lokal nivå är inte nödvändigtvis samma som företagens lednings åsikter. Det är heller inte självklart att det som entreprenörerna tycker skulle vara en förbättring av arbetet med Grundpaket Drift är det som är bäst för samhället. Av de 51 enkäter som skickats ut, kom 33 enkätsvar tillbaks. Företagen hade möjlighet att skicka in svaren anonymt. Endast ett företag använde den möjligheten. Statistiken på svarsfrekvensen är lite missvisande. Det finns entreprenörer som bara mottog en enkät men som skickade in flera enkätsvar. Det beror på att samma avdelning på ett företag kan ha lämnat anbud i flera av Vägverkets regioner och vi ville ha ett svar per region och entreprenör. Det stora bortfallet på enkätsvar beror troligtvis på att en stor del av de entreprenörer som plockat ut förfrågningsunderlag är underentreprenörer. Dessa lämnar själva inte anbud på ett driftområde utan blir underentreprenörer åt en större entreprenör. Anledningen till att de ändå vill ha förfrågningsunderlaget är troligtvis för att veta vilken typ av arbete som det rör sig om samt för att kunna ge prisuppgifter på sina eventuella arbeten åt de större entreprenörer som lämnar anbud. En annan förklaring till att så få enkätsvar kom in är att flera företag centraliserar sin anbudsräkning vilket innebär att den lokala adress som uppgetts vid utplockandet av förfrågningsunderlaget (och som enkäten skickades till) inte stämmer med den avdelning där det verkliga anbudskalkyleringen sker. På flera företag räknar ett fåtal personer på samma avdelning på anbud i flera av Vägverkets regioner. Ytterligare en förklaring kan vara att flera entreprenörer som ibland lämnar anbud arbetar mycket lokalt och eftersom det inte fanns områden som för dem låg rätt till geografiskt i år, lämnade de inte anbud i år och brydde sig därför inte om att skicka in enkäten. Det är anmärkningsvärt att flera av de stora entreprenörerna inte skickade in enkätsvar avseende alla Vägverkets regioner trots att de lämnat anbud. Det var främst de avdelningar inom företagen som

intervjuades som skickade in svar. Övriga avdelningar inom företagen i andra regioner skickade i vissa fall inte in. Svårigheten att få in svar även från de etablerade företagen kan bero på att enkäten skickades ut i samband med anbudsräkningen och att entreprenörerna inte hade tid att svara. Men det svala intresset hos vissa större entreprenörer, samt hos underentreprenörerna, kan också tolkas som en viss uppgivenhet. Kanske tycker vissa entreprenörer att deras åsikter inte tas till vara eller att det är bättre att försöka påverka de regionala beställarna än Vägverket centralt. Många av enkätsvaren var tyvärr mycket knapphändiga. Jämfört med intervjuerna innehöll enkäterna inte alls lika mycket information. En lärdom att dra från enkätundersökningen år 2000 kan därför vara att enkäter inte är ett heltäckande sätt att studera entreprenörernas åsikter om upphandlingarna. För en mer omfattande och genomgripande utvärdering måste enkäterna följas upp med intervjuer. Detta är också något som de intervjuade entreprenörerna ofta framhåller. (Se fråga 6.12 i del 4) Tyvärr finns inte sändlistan kvar till enkätundersökningen 1996. Det är därför inte möjligt att veta om svarsfrekvensen var högre eller lägre då. Det kom in fler antal svar, 44 stycken 1996. Kanske beror detta på att det fanns fler aktörer på marknaden eller att det var den första enkätundersökningen som genomfördes och entreprenörerna därför var angelägna om att vädra sina åsikter. Vid intervjuerna lovade vi att entreprenörerna skulle få vara anonyma i den här rapporten. Därför bifogar vi ingen lista på de entreprenörer som intervjuats. När det hänvisas till entreprenörernas uttalande om vissa frågor, skrivs inte företagsnamnet ut. Endast vilken region entreprenören syftar på uppges. Ex: Förfrågningsunderlaget är bättre nu jämfört med i början av konkurrensutsättningen. (VSÖ) Syftet med den här rapporten är inte att studera regionala skillnader. Istället är det en sammanfattande bild av beställare och utförares synpunkter som presenteras. Att vissa regioner förekommer oftare i entreprenörernas kommentarer beror inte nödvändigtvis på att just dessa regioner har fått mest kritik. Det kan bero på att fler entreprenörer skickade in enkätsvar i regionen och att regionerna därför blir överrepresenterade i svaren. (För svarsfrekvensen per region se fråga 1.1 i del 4) 1.4 Definitioner och förklaringar 4 AF Administrativa föreskrifter. I den här Vägverksgemensamma mallen finns upplysningar om och regler för entreprenadens genomförande. Bland annat gäller det kontaktpersoner hos beställaren, upplysningar om hur anbuden ska lämnas och hur de prövas. ATB Allmän teknisk beskrivning Anbudsvärderingsmodell 1994 infördes anbudsvärderingsmodellen. Den reviderades 1996 och 1999. Modellen innehåller ett antal minimikrav och mervärden. Minimikraven måste entreprenörerna uppfylla för att deras anbud överhuvudtaget ska värderas. Anbudspriset kan sedan minskas beroende på hur många mervärdespoäng entreprenören får. Poäng ges bl.a. för kvalitet, trafiksäkerhet och miljö och gäller för sådant som överstiger minimikraven. Drift - är åtgärder som syftar till att hålla vägen farbar men där åtgärderna har en begränsad varaktighet i tiden, exempelvis snöröjning, sandning, saltning, akuta beläggningsreparationer m. m. 4 De flesta definitioner och förklaringar är hämtade från RRV:s rapport Sex år med beställar/utförar-modellen samt från Vägverkets Slutrapport för arbetsgruppen. Strategi för upphandling av Drift och underhåll.

FSB Funktions- och standardbeskrivning. FSB:n följer en av Vägverket gemensamt framtagen mall som korrigeras till att bli objektspecifik för att passa till de lokala och regionala förhållandena. I FSB preciseras vilka krav som ställs på drift- och underhåll för varje specifikt grundpaket. Dessa krav kan vara åtgärdskrav, standardkrav eller funktionskrav. FU 2000 - Förfrågningsunderlag 2000 står för en modell som beskriver ingående dokument i Grundpaket Drift och dokumentens inbördes rangordning, inkl. numrering och benämning. Årtalet står för att en förändring trädde ikraft år 2000 och som innebar att ett dokument splittrades i sex separata dokument. Funktion vid funktionsbeställningar beskrivs orsakssamband, t.ex. att avvattning från Vägkroppen ska fungera så att skador inte uppstår på denna. Grundpaket Drift (GPD) - I grundpaketet ingår tjänster som är av skötselkaraktär, d.v.s. rena driftåtgärder samt visst löpande underhåll. Grundpaketets tjänster är utformade så att akuta behov blir åtgärdade utan beställarens ingripande. Som komplement till grundpaketet finns tilläggspaket som kan omfatta större riktat underhåll såsom beläggningsunderhåll, broroperationer, mm. Dessa tjänster upphandlas oftast separat eller som tilläggsbeställningar när man bedömer det vara mera affärsmässigt än att göra en separat upphandling. Investering är åtgärder som ger ett mervärde som t.ex. byggande av nya vägar eller väsentliga förbättringar av gamla vägar. ME Mät- och ersättningsregler är ett dokument som reglerar hur arbetena i entreprenaden ska mätas och ersättas. MESAN Alla uttalanden i intervjuerna om MESAN har i den här rapporten ersatts med VädErs. MF Mängdförteckningen följer också en gemensamt överenskommen mall. I MF listas olika typer av åtgärder och planerad mängd/omfattning av dessa åtgärder. Anbudsgivaren får sedan ange á-priser och totalt belopp per åtgärd i sitt anbud. SVD Särskilda väderdygn. Standard vid standardbeställningar beställs hur något ska fungera, t.ex. att det får inte finnas stillastående vatten till ett större djup än 10 cm. UF Upphandlingsföreskrifter. Underhåll - är åtgärder som säkerställer vägens funktion över tiden, exempelvis beläggningsarbeten och dikning. Det vill säga arbeten vars varigheten är längre än ett år men som inte syftar till att höja värdet på vägen. VViS VägVädersInformationsSystem. Vinterdrift - omfattar vinterväghållning, snöplogning och halkbekämpning på körfält, vägrenar, sidoanläggningar och GC-vägar. Dessutom ingår utmärkning av vägkant (snöstör), snödikning, trumtining, bortforsling av snö samt borttagning av sandningssand i tjänsten. VädErs Ersättningsmodell för vinterväghållning baserad på VViS-data.

Åtgärder vid åtgärdsbeställningar talas det om vad som ska göras, inte effekten. Ett exempel är att dika från A till B, dikesdjup 1,0 m, släntlutning 1:2. 1.5 Bakgrund 1991 beslutade Sveriges riksdag att Vägverket skulle omorganiseras. Förändringen infördes redan 1992. Förändringarna innebar bland annat att verket delades in i en beställare- och en utföraredel, att Vägverkets Produktionsavdelning skulle bolagiseras samt att drift och underhåll av vägarna skulle gradvis handlas upp i konkurrens. I samband med omorganisationen försvann de 24 vägförvaltningarna och istället skapades sju regioner: Region Norr (VN) Norrbottens och Västerbottens län. Region Mitt (VM) Dalarna, Jämtlands, Västernorrlands och Gävleborgs län. Region Mälardalen (VMN) Uppsala, Södermanland, Örebro och Västmanlands län. Region Stockholm (VST) Stockholms och Gotland län. Region Väst (VVÄ) Västra Götalands län, Hallands och Värmlands län. (Västra Götaland består av f.d. Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Skaraborgs län.) Region Sydöst (VSÖ) Östergötlands, Kalmar, Kronobergs, Jönköpings och Blekinge län. Region Skåne (VSK) Skåne län. (f.d. Malmöhus och Kristianstads län). Vägverket hade redan en lång tradition av upphandling. Investeringsarbeten och projektering hade under flera år handlats upp i konkurrens. Drift- och underhållsarbeten däremot hade traditionellt utförts av Vägverkets i egen regi med egen personal och underentreprenörer. I och med konkurrensutsättningen uppkom nya frågor för Vägverket att ta ställning till. Det blev nödvändigt att skapa upphandlingsformer som var speciellt anpassade till drift- och underhållsåtgärder. Det blev också viktigt att följa upp arbetet och att kontrollera att entreprenörerna följde sina åtagande. I samband med beslutet om konkurrensutsättningen tillsatte Vägverket en arbetsgrupp. Den fick i uppgift att utreda hur upphandlingarna skulle genomföras på bäst sätt. Gruppen kom bland annat fram till: att de flesta aktiviteter som entreprenörerna skulle genomföra utfördes bäst som funktionskrav. Det skulle innebära att mycket av ansvaret övergick till entreprenören och Vägverket därmed slapp beställa arbete, t.ex. snöröjning och potthålslagning, så fort det var nödvändigt. att det krävdes jämn sysselsättning året runt för att entreprenören skulle skapa den fasta organisation som drift och underhållsarbetet krävde. att vissa aktiviteter inte skulle upphandlas som funktionskrav, utan som åtgärd och därför anges med bestämda mängder i förfrågningsunderlaget. Detta berodde på att vissa aktiviteter var svåra att precisera med funktionskrav. Arbetsgruppen tog också fram flera gemensamma upphandlingsdokument, t. ex. FSB-mallen. 1992 tog Vägverket en policy om konkurrensutsättningen. Denna policy revideras 1993. I policydokumenten stod det bl. a att Vägverket skulle bli en kompetent beställare som utnyttjade marknadens konkurrensmöjligheter och att konkurrensutsättningen skulle vara införd i hela Sverige senast 1996. Takten som driftområdena skulle konkurrensutsättas avstannade dock helt 1995. Det berodde på att riksdagen beslöt sig för att stoppa 1995-års upphandlingsomgång eftersom beställarnas kompetens inte ansågs tillräckligt utvecklad. En annan anledning var ekonomiska problem med bolagiseringen av Vägverket Produktion. 1996 fortsatte upphandlingen i konkurrens, men med något lugnare tempo. Efter årets, år 2000, upphandling är alla driftområden utom ett upphandlade i konkurrens.

1.6 Utvärdering och forskning 1.6.1 Vägverkets utvärderingar och undersökningar Omorganisationen 1992 och det successiva införandet av upphandling av drift och underhåll i konkurrens, har varit en omvälvande förändring. För att studera resultatet av förändringsprocessen och för att kunna förbättra har Vägverket utfört flera egna undersökningar och utvärderingar. Regionala erfarenheter 1996 kom Utvärdering av upphandlingar av drift & underhåll: En sammanfattning av de erfarenheter regionerna erhållit från upphandlingar utförda 1992-1996. Rapporten var skriven av en arbetsgrupp bestående av representanter från Vägverkets sju regioner, Vägverket centralt samt representanter från de två fackförbunden, SECO och SACO. Syftet med utredningen var att jämföra och utvärdera de olika varianterna av upphandlingar av Grundpaket Drift åren 1992-95. beskriva för- och nackdelar med de olika varianterna av Grundpaket Drift beträffande kalkylerbarhet, mätbarhet av resultat, ersättningsmetoder, flexibilitet etc. belysa förutsättningarna, t.ex. geografiska och trafiktekniska, för att en viss variant av upphandling ska fungera bra. Rapportens slutsatser var bland annat att det som skiljer regionerna mest åt var ersättningsmodellen för vintern. Det framgick att det var svårt, men önskvärt, att hitta bättre ersättningsmodeller som kunde användas gemensamt av Vägverkets regioner. Bortsätt från ersättningsmodellen såg arbetsgruppen inte några direkta problem med att det fanns skillnader mellan de olika regionerna. Det ansågs att den upphandlingsmodell som fanns var både flexibel och användbar. Vidare skrev Vägverket i rapporten att anbudsvärderingsmodellen hade använts i samtliga regioner med bra resultat men att kraven i modellen kunde försvåra för små företag att ta sig in på marknaden. Rapporten avslutades med förslag på områden som gruppen ansåg vara viktiga att arbeta med i framtiden. Dessa områden omfattande bland annat att utveckla allmänna bestämmelser för driftupphandlingar, utveckla mätbara funktionskrav, skapa bra ersättningsmodeller för vinterväglag samt att ta fram modeller för övertagandebesiktning och uppföljning. Strategi för upphandling Samma år, 1996, presenterade Vägverket också Slutrapport för arbetsgruppen strategi och upphandling av drift och underhåll. En annan arbetsgrupp bestående av representanter från regionerna, Vägverket centralt och facken, hade som uppdrag att utreda en lämplig strategi för upphandling av drift och underhåll. Strategin skulle utgå från de övergripande kraven på Vägverket och innefatta en analys av inriktning och uppläggning av drift- och underhållsverksamheten på lång sikt. Rapporten presenterade sju olika tänkbara sätt att dela upp och upphandla drift- och underhållstjänster. Gruppen hade bland annat studerat hur de olika upphandlingsformerna kunde påverka väghållarens organisation, entreprenörerna, kalkylerbarheten, standard, vägkapital etc. De sju alternativa sätt att upphandla drift och underhåll var: Åtgärdsupphandling av drifttjänster, exklusive arbetsledning Åtgärdsupphandling av drifttjänster Verksamhetsentreprenader Delat Grundpaket Drift- och Underhållstjänster Sammanhållet Grundpaket Drift- och Underhållstjänster Standardkrav Rena funktionskrav Arbetsgruppen kom bland annat fram till att det endast var upphandling med funktionskrav som ledde till att Vägverket kunde minska beställarorganisationen. I rapporten framgick det också att kalkylerbarheten är som störst vid upphandling av åtgärd och att små företag har svårare att lämna anbud ju mer som handlas

upp på rena funktionskrav. Troligtvis skulle åtgärdsupphandlingar leda till att fler entreprenörer lämnade anbud. Rapportens författare framhöll inte att någon upphandlingsform skulle vara bäst och gälla över hela landet. Tvärt om skrivs det att man måste acceptera att det finns stora eller små skillnader över landet. Vägverket behöver kunna anpassa sig efter rådande och förväntande förhållanden och därför behövs det stora frihetsgrader av upphandlingsformer. Enkätundersökning om entreprenörernas åsikter 1996 gjordes även en nationell enkätundersökning om entreprenörernas syn på upphandling av Grundpaket Drift. Det var den första systematiska utvärdering av entreprenörerna åsikter som gjordes. Enkäten från 1996 ligger till grund för den studie av entreprenörernas synpunkter som presenteras i del 4 i den här rapporten. Där analyseras resultaten av årets enkätundersökning med tillhörande intervjuer. I samband med detta görs även jämförelser med resultaten av 1996-års enkät. Leverantörsmarknadsanalys I Vägverkets Bolagsutredning 1994-95 ingick bl.a. att ta fram en modell för bedömning av hur väl syften med fungerande leverantörsmarknader är uppfyllda utifrån analyser av regionernas faktiska affärsuppgörelser. Inom samtliga regioner har för var och en av totalt tio verksamheter gjorts en bedömning av rådande leverantörs-, konkurrens- och andra marknadsförhållanden. Dessa verksamhetsområden omfattar projektering, investering, Grundpaket Drift, vägmarkering, broreparation och beläggning. Sex olika bedömningsfaktorer per verksamhet har studerats: - Pris - Leverantör - Konkurrens - Utveckling - Miljö/Trafiksäkerhet - Etik Den sammanfattande bedömningen för 1999 av leverantörsmarknadens alla verksamhetsområden är att dessa fungerar tämligen väl, dock med vissa regionala avvikelser. Av verksamhetsområdena fick Grundpaket Drift lägst genomsnittsbetyg 5. De delar i Grundpaketet som inte fick godkänt betyg var konkurrens och utveckling. Den bedömningsfaktor som fick högst betyg på Grundpaket Drift var Etik. Regionerna tyckte bland annat att intresset för grundpaketet verkade minska eftersom det bara fanns ett fåtal entreprenörer på marknaden, att priserna var låga trots bristande konkurrens på marknaden samt att det skedde lite teknisk utveckling. Tabell 1: Betygsättning av leverantörsmarknadens verksamhetsområden för GPD, (skala 1-5) 1999. Pris Leverantör Konkurrens Utveckling Miljö/TS Etik Totalt VN 2,3 3,4 3,2 2,2 3,1 3,9 2,9 VM 3,4 3,6 3,2 3,3 3,2 4,4 3,4 VST - - - - - - - VMN 2,0 3,6 3,0 2,9 3,3 3,0 3,0 VVÄ 3,6 3,3 2,3 2,0 3,3 2,9 2,9 VSÖ 3,2 3,4 3,1 3,3 3,6 3,4 3,4 VSK 4,0 4,0 3,8 4,0 4,0 4,0 4,0 Källa: Leverantörsmarknadsanalys. En redovisning och analys av regionernas betygsättning och kommentarer avseende leverantörsmarknaderna 1999. Sten Andersson, JU, Vägverket. 5 Investering Bro fick samma betyg som Grundpaketet men endast en region betygsatte Investering Bro medan alla sju regioner betygsatte Grundpaketet.

Tabell 2: Regionernas bedömning, på skala 1-5, av leverantörsmarknaden för Grundpaket Drift 1995-1999. Källa: Leverantörsmarknadsanalys. En redovisning och analys av regionernas betygsättning och kommentarer avseende leverantörsmarknaderna 1999. Sten Andersson, JU, Vägverket. Kostnadsminskningar med konkurrentutsättning 1998 gjorde Vägverket en analys, Kostnadsutveckling av Grundpaket Drift i samband med konkurrensutsättningen, över hur konkurrensutsättningen hade påverkat priserna. Prisutvecklingen per meter väg studerades i vägverkets alla regioner. Det konstaterade att priserna på de områden som handlades upp i konkurrens var betydligt lägre än de områden som fortfarande handlades upp direkt. I rapporten skrevs att effekten av konkurrensutsättningen av grundpaketet var en sänkning av kostnadsnivån med 20,6% för hela landet. 1.6.2 Externa undersökningar och utvärderingar Även utanför Vägverket har det gjorts utvärderingar och forskning om Vägverkets upphandling av drift och underhåll. Rapport från Riksrevisionsverket En av de mest omfattande rapporterna är Riksrevisionens granskning. 1998 kom deras rapport: Sex år med beställar/utförar-modellen. En granskning av konkurrensutsättningen av Vägverkets drifttjänster. RRV är i stort sett nöjda med Vägverkets arbete med konkurrensutsättningen. Vägverkets upphandlingsmodell har successivt standardiserats och utvecklats. RRV anser att modellen är neutral mellan de olika entreprenörerna. Det som RRV är mest kritiska till är att det finns brister i Vägverkets uppföljning. RRV menar att det saknas uppföljning om vad konkurrensutsättningen har betytt för kostnads- och kvalitetsutvecklingen. Rapporten avslutas med ett antal förslag till Vägverket. Några av dessa var: Vägverket bör intensifiera ansträngningarna att belysa konkurrensutsättningens kostnadskonsekvenser. Vägverket bör fortsätta utveckla metoder för att långsiktigt mäta kvalitetsutvecklingen inom drift- och underhållsverksamheten. Vägverket bör fortsätta arbetet med att utveckla upphandlingsmodellen. Vägverket bör utveckla en strategisk syn på hur konkurrensen på marknaden kan främjas. Vägverket bör följa marknadsutvecklingen och överväga åtgärder för att stimulera fler entreprenörer att ge sig in på marknaden. Vägverket bör verka för långsiktigt stabila spelregler i syfte att upprätthålla entreprenörernas intresse.

Vägverket bör pröva möjligheterna att ytterligare minska skillnaderna i upphandlingsmodellerna mellan regionerna. Den centrala uppföljningen måste utvecklas ytterligare. För att den centrala uppföljningen ska underlättas bör uppföljning på regional nivå systematiseras. Uttalande från Statskontoret 1998 publicerade Statskontoret en studie. I den beskrevs olika statliga verksamheter som drevs i konkurrens och om dessa skulle kunna bolagiseras. Rapporten behandlar bland annat Vägverkets produktionsenhet och beskriver hur bolagiseringsprocessen pågått hittills. Rapporten beskriver bakgrunden till Vägverket Produktions bolagisering och hur konkurrensutsättningen av drift och underhåll tillfälligt avstannade 1995. En av anledningarna till detta var att det ansågs att Vägverkets beställarförmåga inte var tillräckligt utvecklad. En annan anledning var ekonomiska problem med en bolagisering. Statskontoret menar att konkurrensen inom anläggningsbranschen idag är begränsad. Detta beror till stor del på att endast ett fåtal stora företag agerar och att de stora företagen kontrollerar (ofta äger) insatsvaror som grustäkter och asfaltverk. Trots den begränsade konkurrensen anser Statskontoret att konkurrensen på anläggningssidan är tillräckligt bra och att erfarenheterna av konkurrensutsättningen varit goda. Vidare menar statskontoret att beställarna borde kunna påverka marknaden och underlätta för fler entreprenörer att komma in på marknaden. Enligt rapporten är Vägverkets beställarkompetensen god när det gäller såväl nyinvesteringar och förbättringsåtgärder som drift- och underhållsarbeten. Det som främst behövs utvecklas är uppföljningsrutiner och kvalitetssäkring. Enligt rapporten har konkurrensutsättningen av drift och underhåll lett till kostnadsminskningar på 25-30%, men det är tveksamt hur mycket detta beror på själva konkurrensen. Under den undersökta perioden har det varit lågkonjunktur inom bygg- och anläggningsbranschen vilket lett till lägre priser. Vinterväglagsuppföljning 1999 publicerade VTI en rapport där Staffan Möller studerade Vägverkets vinterväglagsuppföljning under tre vintersäsonger, 1994/95 1996/97. Syftet med rapporterna var att få kunskap om de avvikelser från gällande driftstandard, s.k. brister, som registrerats vid uppföljningen av vinterväglag. Resultaten i rapporten visar att de vanligaste bristerna är förekomst av lös snö eller för stort snödjup, halka/svår halka samt förekomst av snö och is när kravet är barmark. Det finns vissa regionala skillnader. Förekomst av snö/is är vanligare i söder än norr. Ojämnheter på vägbanan är betydligt vanligare i norr. Det redovisas även hur stor del av sektionselementen (de olika delarna av vägen: körbana, gång- och cykelvägar, sidoområden etc.) som blivit underkända. Variationen mellan de olika regionerna är inte speciellt stor, endast ett få procentsatser, och rapportens författare menar att det går inte att se direkt att någon region utmärker sig åt det ena hållet eller det andra. Tabell 3: Antal procent godkända sektionselement på vinterväglagsuppföljning 1994/95 1996/97. Källa: Staffan Möller, Vinterväglagsuppföljning 1994/95 1996/97. Bearbetning, redovisning, analys. VTI meddelande 859.

1.6.3 CDU-forskning 1995 bildades Centrum för drift och underhåll, CDU, av Kungliga Tekniska Högskolan, Statens Väg- och transportforskningsinstitut och Högskolan Dalarna. CDU har sitt säte på KTH. En av finansiärerna är Vägverket. CDU:s uppgift är att samla, vidareutveckla och vidmakthålla kompetens inom sitt verksamhetsområde med attraktionskraft för forskare, forskarstuderande och forskningsfinansiärer. Under våren 2000 presenterades fyra licentiatavhandlingar med koppling till CDU som alla behandlade olika aspekter av Vägverkets konkurrensutsättning av drift och underhåll av vägar. Magnus Arneks licentiatavhandling består av tre uppsatser som alla handlar om Grundpaket Drift. I den första uppsatsen diskuterar Arnek vad det är som gör entreprenörer benägna att lämna anbud. Enligt ekonomiska teorier är benägenheten beroende av projektets storlek och komplexitet, antal potentiella medtävlande, tidslängden för anbudsräkning, beställarens kriterium på anbudslämnarna o.s.v. Genom studier av Vägverkets upphandlingar och med hjälp av en ekonometrisk modell kom Arnek fram till: Ju större ett driftområde är, desto färre anbud kom in. Ju mer omfattande kontrakten var, desto färre anbud. Ju hårdare kriterium av beställaren på anbudslämnaren, desto färre anbud. Det kom in fler anbud på kontrakt där kontrakttiden var tre år än på de områden där tiden var fem eller sex år. Större firmor är mer benägna än mindre att lämna anbud. Om många entreprenörer erbjöds att lämna anbud så sjönk det totala antalet anbud. I den andra uppsatsen studerar Magnus Arnek effekterna av konkurrensutsättningen av drift och underhåll. Ett problem som lyftes fram är bristen på en fungerande marknad i början av en konkurrensutsättning. Arneks syfte är att studera om en marknad har etablerats efter 1992 och om konkurrensutsättningen har lett till lägre priser på drift- och underhållsarbete. Författaren kommer fram till att en marknad har etablerats. Mellan 1992 och 1998 lämnade 64 firmor anbud på GPD. Men endast 10 firmor vann kontrakt och fyra stora entreprenörer dominerar marknaden. Vidare menar Arnek att konkurrensutsättningen har lett till prisminskningar. Jämfört med de driftområden som inte konkurrensutsatts har de konkurrensutsatta i genomsnitt 22% lägre priser. Den tredje uppsatsen 6 fokuserar på två olika typer av ersättning för vinterväghållningen. Den första typen är ersättning med löpande räkning där entreprenören skickar in uppgifter till beställaren om hur mycket arbete som utförts och får betalt för allt utfört arbete. I den andra modellen är det väderdata från SMHI som bestämmer när olika typer av åtgärder, t.ex. plogning och saltning, ska ersättas. Med löpande räkning minskar entreprenörens risktagande samtidigt som det inte ger några incitament för entreprenören att försöka minska kostnaderna för arbetet. Med ersättning som baseras på väderdata ökar entreprenörens risker eftersom han inte vet om han får betalt för allt arbete som utförts. Samtidigt ökar också hans benägenhet att försöka minska sina kostnader. Arnek har gått igenom 112 av Vägverkets upphandlingar mellan 1993 och 1998 för att studera hur entreprenörernas beteende berörs av olika ersättningsformer. Hans resultat visar att det ökande risktagandet med en ersättningsmodell som baseras på SMHI-data leder till att anbudspriserna blir 4-6% högre. Å andra sidan blir de verkliga kostnaderna för vinterväghållningen cirka 8% högre i driftområden som har en ersättningsmodell baserad på löpande räkning. Kostnadsutveckling, personalförändring och teknikutveckling I sin licentiatavhandling studerar Richard Österberg konkurrensutsättningens samhälleliga konsekvenser på nationell och regional nivå. De tre områden som studeras är: kostnadsutveckling, personalförändring och teknikutveckling. 6 Skriven tillsammans med Per Johansson.

Österbergs forskning visar att i de fyra driftområden i Region Norr som han specialstuderat, upplevde yrkestrafikanterna att standarden på vägunderhållet hade blivit sämre efter konkurrensutsättningen. Österberg skriver att en orsak till den upplevda standardsänkningen kan vara att innan konkurrensutsättningen hade Vägverket högre kapacitet på såväl personal och utrustning än vad som egentligen krävdes. Det vill säga att det fanns någon typ av överkapacitet. Vidare menar Österberg att de totala utgifterna för drift och underhåll inte har minskat sedan 1992, trots att en anledning till konkurrensutsättningen var att minska kostnaderna. Däremot syns ett resursutnyttjande, vilket tyder på att en viss förbättring har skett, främst genom att personal har avskedats. Detta har dock skett till priset av övervältringseffekter, det vill säga en ökad arbetslöshet och förtidspensionering bland Vägverket Produktions anställda. Vägverket Produktion minskade sin personal med 44% under 1992-1998. En stor del av minskningen berodde på förtidspensionering och vanlig ålderspensionering. En del av personalen blev också arbetslösa. Det tredje området för Österbergs forskning är teknikutveckling. Han menar att teknikutvecklingen har minskat efter konkurrensutsättningen. Kokurrensutsättningen borde rent teoretiskt leda till teknisk utveckling eftersom konkurrensen driver företagen att försöka överträffa varandra. Dessutom premierar anbudsvärderingsmodellen bl.a. teknikutveckling. Österberg menar att tillbakagången inom teknisk utveckling bl.a. beror på att den avdelning inom Vägverket som sysslade med teknisk utveckling har minskat betydligt sen konkurrensutsättningen. Andra orsaker är att det saknas ett samarbete mellan entreprenörerna samt att det är svårare för utomstående att få insyn i företagens verksamhet och därför bedöma vilken typ av utveckling som verkligen sker. Miljö Charlotta Faith-Ells studerar i sin licentiatavhandling hur miljöpåverkan från drift- och underhållsarbeten kan förändras genom att speciella miljökrav ställs vid upphandling. Författaren har bland annat studerat de miljökrav som Vägverkets ställer vid upphandling av drift- och underhållsarbeten. De krav som författaren hittat i förfrågningsunderlag åren 1997-1999 har delats in i 42 olika typer av krav och i 9 kategorier. Kategorierna är. Vegetation och fauna Naturresurser Buller och damm Föroreningar Avfall Kemikalier och produkter Fordon Varudeklaration Miljöstyrning Alla sju Vägverksregioner har studerats och antalet krav per region och år har redovisats. Som framgår av tabellen nedan så skiljer sig regionerna åt. De kategorier av krav som var mest representerade i hela landet var Vegetation och fauna, Kemikalier samt Varudeklaration. Dessa utgjorde cirka 40% av alla miljökrav. Tabell 4: Antal miljökrav vid upphandling av GPD i respektive Vägverksregion 1997-1999.

Charlotta Faith-Ells licentiatavhandling innehåller också fallstudier på fem olika driftområden. I fallstudierna undersöktes hur väl entreprenörerna efterlevde miljökraven i upphandlingen. Faith-Ells studier visar att en majoritet av entreprenörerna uppfyllde kraven. En anledning till att en så stor del uppfylldes kan bero på att kraven är för lågt ställda. Författaren påpekar också att de entreprenörer som arbetade med äldre kontrakt (och därmed lägre miljökrav) ändå uppfyllde 68% av de upphandlingskrav som fanns med i 1999- års upphandlingar. Vidare skriver Faith-Ell att Vägverket själva inte kontrollerade om miljökraven uppfylldes. Ingen av Vägverkets sju regioner hade en systematisk uppföljning utan förlitade sig till entreprenörernas egna kontrollsystem. Enligt författaren hade dock ingen av entreprenörerna ett fungerande miljöstyrningssystem. Detta tycker författaren tyder på att det är betydelsefullt att Vägverket gör egna uppföljningar av miljökraven. Det är viktigt att uppföljningen av miljökraven i upphandlingarna verkligen följs upp av beställaren för att upphandling ska bli ett effektivt verktyg för att minska miljöpåverkan av drift- och underhållsarbeten. Aktörers organisering och agerande I sin licentiatavhandling studerar Anna Nylén hur aktörer inom Vägverkets driftentreprenader organiserar sig och interagerar med varandra. Detta gör hon genom fallstudier på fem driftområden (två i Region Väst och tre i Region Stockholm). Nylén kommer fram till följande slutsatser: Det finns fungerande samarbete mellan Vägverkets huvudkontor och regionerna, mellan Vägverket och entreprenörerna samt inom de stora entreprenörernas organisationer. Detta samarbete är till stor del formaliserat genom regelbundna byggmöten, regionmöten, driftmöten etc. Mötena underlättar bland annat för förståelsen av de olika dokumenten. Bland annat innebär det att Vägverket strävar efter att skapa samstämmighet i tolkning och utformning av gemensamma dokument. Entreprenörernas erfarenhet av att räkna på Grundpaket Drift har ökat och därför har risken att räkna fel på ett anbud minskat. Hos entreprenörerna är fokus numera på kompetensen hos platschef och personal. Grundpaket Drift ses av de stora entreprenörerna (Vägverket Produktion inte medräknat) som ett komplement till övrig verksamhet. Underentreprenörer har en central roll inom drift och underhåll. Vidare skriver Nylén att hennes intervjuer, såväl med entreprenörer som Vägverkspersonal, visar att Vägverket har lyckats konstruera en väl fungerande driftentreprenad. Det finns dock ännu vissa problem som t.ex. oklarheter vad funktionskrav innebär, problem med att skapa en bra ersättningsform för vinterväghållningen samt att anbudsvärderingsmodellen gör det svårare för mindre entreprenörer att lämna anbud.

1.6.4 Övrig forskning Det har även skett en viss forskning om drift och underhåll utanför CDU, bland annat vid Umeå Universitet och Lunds Tekniska Högskola. Cerumrapport 1999 utkom en rapport från CERUM, Centrum för regionalvetenskap vid Umeå universitet, som behandlade upphandling av drift och underhåll i norra Sveriges inland. Rapporten, vars kärna bestod av tre uppsatser, handlade om marknadsförutsättningar och regionala effekter. Rapporten var ett uppdrag från Region Norr och behandlade bl.a. vilka konsekvenser konkurrensutsättningen kan få för glesbygdsområden i Norrlands inland. Det skrivs i rapporten bl.a. att det är tveksamt om förutsättningarna för en långsiktig effektiv marknad baserad på många producenter kan uppkomma i Norrlands inland. Vidare tycker författarna till rapporten att det vore bättre med upphandling av åtgärder i inlandet när funktion är svår att beskriva och utvärdera. I rapporten menas också att det vore bra att pröva fler upphandlingsformer trots att de större byggföretagen vill se en likriktning av förfrågningsunderlaget i Sverige. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det bättre att få erfarenheter från andra upphandlingsformer eftersom det inte är uppenbart att modellen som utvecklades 1992 och framåt är den mest optimala. Upphandling av vägar Anna Seeger Mériaux, vid institutionen för byggnadsekonomi vid Lunds Tekniska Högskola, har gett ut två rapporter om upphandling av vägar. I den första, Konkurrens vid upphandling av vägar, beläggningar och drift, beskriver författaren hur antalet anbudsgivare minskade drastiskt mellan 1994 och 1996. Mériaux menar att detta kan bero på att vissa företag inte tror att de kan uppfylla de s.k. minimikraven, att de inte vill lägga ner tid på anbudsräkningen eftersom Vägverket Produktion ändå fick de flesta områden 1994 samt att flera företag som lämnade anbud 1994 inte existerar längre. Vidare skriver Mériaux att de upphandlingsmodeller som använts hittills inte har gynnat teknisk och organisatorisk utveckling. Det är viktigt att entreprenören får stötte frihet för att beställarens funktionskrav ska tillgodoses. Författare menar också att det är viktigt att utforma förfrågningsunderlaget på rätt sätt så att anbud ska bli jämförbara och risken för subjektiva bedömningar elimineras. Det framhålls vikten av att utvärderingar inte missgynnas nya entreprenörer. Det behövs tas fram ett kvalificeringssystem som tillåter obekanta företag att konkurrera på lika villkor. Den andra rapporten, Modeller för värdering av anbud vid upphandling av vägprojekt handlar om olika värderingsmodeller. Bland annat redogörs för utvecklingen av anbudsvärderingsmodeller för drift och underhåll. Mériaux påpekar på att det i anbudsvärderingsmodellerna inte finns något stort utrymme för premiering av innovativa förslag. Det saknas ett sätt att värdera innovativa förslag. Funktionsentreprenader borde öka innovationsgraden men för att få det att fungera behöver beställarna ta hänsyn till andra krav vid anbudsvärderingen.

DEL 2: UPPHANDLING AV GRUNDPAKET DRIFT ÅR 2000 Först presenteras en kort sammanfattning av årets resultat. Därefter sammanställs statistik från årets upphandlingar jämfört med tidigare år. Del 2 avslutas med detaljerade uppgifter från årets upphandlingar i respektive region. 2.1 Sammanfattning av årets resultat 29 driftområden handlades upp under år 2000. I och med årets upphandlingsomgång har alla driftområden utom ett (Norra Gotland) i Sverige handlats upp i konkurrens. Vägverket Produktion räknade hem 13 driftområden, vilket motsvarade 44% av områdena. NCC tog sex områden, Skanska tre, PEAB tre, Övertorneå Entreprenad två och Piteå LBC (ATL) ett område. En ny aktör, Engrunds i Junosuando, tog också ett driftområde. Fem områden bytte entreprenör. Det genomsnittliga antalet anbud var 3,1 per driftområde. Det är det lägsta sedan 1992. Två områden hade bara ett anbud. Av de anbud som kom in, förkastades två. Antalet olika entreprenörer som lämnade anbud var elva, vilket är ungefär samma som de senaste två åren. Sammanlagt kom 89 anbud in. De fyra stora entreprenörerna Vägverket Produktion, NCC, Skanska och PEAB svarade för 82 anbud. VV Produktion lämnade anbud på alla 29 områden. NCC lämnade 23 anbud, Skanska 16 och PEAB 14 anbud. Mervärdespoängen per driftområde skiljer sig stort åt i de olika regionerna. Poängen skiljer sig också stort åt mellan entreprenörerna. Det finns entreprenörer som fått 7 poäng och medan andra entreprenörer fått 0 poäng. Vid endast en upphandling, driftområde Lycksele, spelade mervärdena en avgörande roll för vilken entreprenör som fick området. Kontraktstiderna varierar såväl mellan regionerna som inom samma region. De flesta kontrakt är 3 år med ytterligare 3 års möjlighet till förlängning, s.k. option. Det finns även kontrakt som är fem respektive sju år långa (inkl. option). Räkningstiden för ett anbud varierar mellan såväl regioner som inom samma region. Den kortaste räkningstiden var 28 dagar och den längsta 51 dagar. Även tiden för anbudsvärdering varierar kraftigt. Den kortaste tiden var 19 dagar från det anbudet kommit in tills kontraktet var skrivet. Den längsta tiden var 64 dagar. För mer detaljerad redovisning av årets upphandling se 2.3 i den här rapporten. 2.2 Statistiska uppgifter från upphandlingarna 7 Tabell 5: Upphandlade driftområden år 2000. Region Driftområde Kilometer Antal anbud Tidigare entr. Antagen entr. Anbudssumma/år före och efter anbudsvärdering VN Pajala 725 6 NCC Engrund 10 116 912 (10 116 912) VN Boden 818 6 VV Produktion ATL 21 563 660 (20 377 659) VN Överkalix 524 4 Övertorneå Övertorneå 11 266 517 Entr. Entr. (10 759 524) 7 Uppgifter från åren 1992-1999 kommer från RRVs rapport samt från Vägverksmaterial. Skillnad mellan 1:a och 2:a anbudet 14,6 % (7,6 %) 0,4% (0,4%) 3,7% (3,4)