U 65/2013 rd Statsrådets skrivelse till riksdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv (direktivet om paketresor) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens förslag av den 9 juli 2013 till Europaparlamentets och rådets direktiv (om upphävande av direktiv 90/314/EEG om paketresor om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 samt direktiv 2011/83/EU och ett förslag till direktiv om paketresor och assisterade researrangemang) samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 3 oktober 2013 Justitieminister Anna-Maja Henriksson Lagstiftningsdirektör Antti T. Leinonen 296717
2 U 65/2013 rd JUSTITIEMINISTERIET PROMEMORIA EU/2013/1306 FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV OM PAKET- RESOR OCH ASSISTERADE RESEARRANGEMANG 1 Bakgrund till och målsättning med förslaget Europiska kommissionen meddelade den 9 juli 2013 sitt förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om paketresor och assisterade researrangemang och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 samt direktiv 2011/83/EU och om upphävande av rådets direktiv 90/314/EEG (COM(2013) 512 final). Direktiv 90/314/EEG som antogs 1990 garanterade de resenärer som köpte i förväg ordnade semesterpaket att få väsentliga uppgifter om innehållet i resepaketet innan avtalet träffas samt rätt att få ersättning om tjänsten inte motsvarar det som avtalats. Genom direktivet säkerställdes även att resenärerna får tillbaka sina förhandsbetalningar och att returresa ordnas för dem i situationer när en researrangör eller återförsäljare av resor blivit insolvent. I Finland har innehållet i direktivet satts i kraft genom lagen om paketresor (1079/1994) samt lagen om paketreserörelser (939/2008). Skyldigheterna i enlighet med direktivet har i finländsk lagstiftning i huvudsak ålagts researrangören. Efter det att direktivet antogs har resemarknaden dock förändrats anmärkningsvärt i och med utvecklingen av den elektroniska handeln. I stället för att välja färdiga paket skräddarsyr resenärerna med hjälp av serviceproducenterna själva semestrarna utgående från sina egna specifika behov. För resenärerna och serviceproducenterna har det dock förblivit oklart om resetjänster av denna nya typ ingår i tillämpningsområdet för direktivet från 1990. Förslagets allmänna syfte är att förbättra den inre marknadens funktionssätt och uppnå en hög konsumentskyddsnivå när det gäller resor och turism. Konsumentskyddet förbättras genom att direktivets tillämpningsområde utvidgas till att gälla förutom traditionella resepaket även andra kombinationer av resetjänster och genom att oklara och föråldrade bestämmelser revideras. Genom förslaget vill man upprätta likvärdiga förutsättningar för näringsidkarna så att de traditionella resebyråerna och de näringsidkare som erbjuder olika kombinationer av resetjänster på nätet omfattas av samma bestämmelser, avlägsna rättsliga hinder för gränsöverskridande handel och minska företagens fullgörandekostnader. Direktivet från 1990 grundar sig på minimiharmonisering. På grund av detta avviker den nationella lagstiftningen i olika länder från varandra när det gäller t.ex. informationskrav, ansvarig part och skyldighet att tillhandahålla skydd i händelse av obestånd, vilket försvårar den gränsöverskridande handeln. Det föreslagna nya direktivet är däremot med några få undantag fullständigt harmoniserande. Förslaget innehåller obligatoriska regler för skydd för resenären som medlemsstaterna eller näringsidkarna inte kan avvika från till nackdel för konsumenten. 2 Förslagets huvudsakliga innehåll 2.1 Syfte, tillämpningsområde och definitioner (artiklarna 1 3) De resetjänster som tillämpningsområdet i förslaget till direktiv omfattar indelas i resepaket och assisterade researrangemang. På de senare tillämpas en lättare lagstiftning som täcker skyldigheten att tillhandahålla skydd i händelse av obestånd samt skyldighet att på ett klart och framträdande sätt intyga att varje enskild tjänsteleverantör är ansvarig för att tjänsterna fullgörs enligt åtagandena. Med resepaket avses tjänster som satts samman av en enda näringsidkare på förhand, på begäran av resenären eller enligt re-
U 65/2013 rd 3 senärens urval. Som resepaket betraktas även avtal som slutits med en eller flera resetjänstleverantörer, om tjänsterna köps från ett enda försäljningsställe inom samma bokningsprocess, erbjuds eller debiteras till ett allomfattande eller totalt pris, marknadsförs eller säljs med beteckningen resepaket eller en liknande beteckning, eller om tjänster kombineras efter slutandet av ett avtal enligt vilket en näringsidkare ger resenären rätt att välja bland ett urval av olika slags resetjänster. Med resepaket avses även en kombination av resetjänster som köps från separata näringsidkare genom sammanlänkade bokningsprocesser via internet, där resenärens namn eller de uppgifter som krävs för att fullborda bokningstransaktionen överförs mellan näringsidkarna senast när bokningen av den första tjänsten bekräftats. Med assisterat researrangemang avses en kombination av minst två olika typer av resetjänster avsedda för samma resa eller semester, vilka inte utgör ett resepaket och som leder till slutandet av separata avtal med de enskilda resetjänstleverantörerna, om en återförsäljare förmedlar kombinationen, antingen på grundval av separata bokningar vid tidpunkten för ett enda besök hos eller en enda kontakt med försäljningsstället, eller genom anskaffande av ytterligare resetjänster från en annan näringsidkare på ett målinriktat sätt genom sammanlänkade bokningsprocesser via internet senast när bokningen av den första tjänsten bekräftats. I assisterade researrangemang föreligger inte ett resepakets särskiljande inslag, t.ex. ett gemensamt eller totalt pris. Förutom "resepaket" och "assisterade researrangemang" definieras i artikel 3, i någon mån avvikande från gällande direktiv, även andra centrala begrepp, som resenär, arrangör, återförsäljare samt oundvikliga och extraordinära omständigheter. Återförsäljare som erbjuder assisterade researrangemang förpliktas att på ett klart och tydligt sätt förklara för resenärerna att endast de berörda tjänsteleverantörerna är ansvariga för tjänsternas fullgörande och att resenärerna inte kommer att åtnjuta någon av de EUrelaterade rättigheter som tillerkänns resepaketsresenärer (artikel 17). Sådana återförsäljare, genom vilka resenärerna köper mera än en resetjänst ska i händelse av att de själva hamnar i obestånd eller att någon av tjänsteleverantörerna gör det, ordna skydd i händelse av obestånd som säkerställer att resenärerna erhåller återbetalning av förskottsbetalningar och erbjuds hemtransport (artikel 15). Utanför direktivets tillämpningsområde faller affärsresenärer vars researrangemang görs på grundval av ett ramavtal som slutits mellan deras arbetsgivare och researrangörer som är specialiserade på affärsresor. Affärsresenärer av annan typ omfattas fortsättningsvis av tillämpningsområdet för direktivet. Andra begränsningar som gäller tillämpningsområdet, även de som gäller s.k. tillfälligt anordnade resepaket och resor som varar mindre än 24 timmar, kvarstår som tidigare. 2.2 Informationsskyldigheter och innehåll i avtalet (artiklarna 4 6) Både återförsäljare och arrangörer ansvarar för att tillhandahålla förhandsinformation. Innehållet i den information som resenärerna ska ges har preciserats i någon mån. Informationen ska ges på ett klart och tydligt sätt och researrangören får inte ändra den information som tillgängliggjorts för resenären, såvida inte arrangören förbehåller sig rätten till detta och informerar om alla ändringar på ett klart och tydligt sätt innan avtalet ingås. Paketreseavtal ska vara klart och begripligt utformade samt lättläsliga om de är skriftliga. I avtalet ska även nämnas att arrangören är ansvarig för att alla resetjänster som ingår i resepaketet fullgörs enligt åtagandena. 2.3 Förändringar av avtalet innan avresa (artiklarna 7 10) När det gäller förändringar av avtalet innan resepaketet inleds preciseras bestämmelserna i det gällande direktivet bl.a. med tanke på prishöjningar. Utgångspunkten är principen att avtalade priser är bindande. Enligt förslaget kan arrangören förbehålla sig rätten till prishöjningar med anknytning till bränslekostnader, skatter och förändrade växelkurser, men priset får inte höjas med mer än 10 procent av resepaketets pris. Om en arrangör förbehåller sig rätten till prishöjningar
4 U 65/2013 rd är denne även skyldig att erbjuda resenärer prissänkningar när nämnda priser sjunker. En prisökning och motiveringen för den ska meddelas resenären senast 20 dagar före avresan. Andra avtalsvillkor kan arrangören ändra endast om denne har förbehållit sig den rätten i avtalet, ändringen är obetydlig och den har meddelats resenären på ett klart och tydligt sätt. Om arrangören är tvungen att väsentligen ändra några av de huvudsakliga egenskaperna hos resetjänsterna eller särskilda krav från resenären, ska arrangören utan onödigt dröjsmål informera resenären på ett klart och tydligt sätt att resenären kan säga upp avtalet utan påföljder inom en angiven och skälig tidsfrist. Om ändringarna leder till ett resepaket som har lägre kvalitet eller värde ska resenären ha rätt till prissänkning. I förslaget ges resenärer ytterligare rättigheter i fråga om att häva ett avtal innan avresa (artikel 10). Avtalet kan ange skäliga standardiserade uppsägningsavgifter på grundval av tidpunkten för uppsägningen och sedvanliga kostnadsbesparingar och intäkter från ett alternativt utnyttjande av resetjänsterna. Om det inte har överenskommits om några standardiserade uppsägningsavgifter ska summan av ersättningen motsvara resepaketets pris minus de kostnadsbesparingar som gjorts av arrangören. Resenären har rätt att säga upp avtalet utan ersättning i händelse av oundvikliga och extraordinära omständigheter som skett på resmålet eller i dess omedelbara närhet. Enligt gällande lag om paketresor i Finland har resenären rätt att säga upp avtalet i en något större omfattning än vad som framförs i direktivförslaget. 2.4 Resepaketets fullgörande (artiklarna 11 14) Till skillnad från direktiv 90/314/EEG föreslås att bara arrangören är ansvarig för resepaketets fullgörande. Arrangören är skyldig att avhjälpa en situation och att ordna med lämpliga alternativa arrangemang för att det resepaket där en betydande del av tjänsterna inte kan tillhandahållas enligt avtalet ska kunna fortsätta. Arrangören är även skyldig att ordna resenärens återresa till avreseplatsen på överenskommet sätt. Om resenärens återresa i tid inte kan säkerställas på grund av oundvikliga och extraordinära omständigheter, begränsas emellertid arrangörens skyldighet att åta sig kostnaden för fortsatt vistelse till 100 euro per natt och tre nätter per resenär, i överensstämmelse med den föreslagna ändringen av förordning (EG) nr 261/2004 som gäller flygpassagerares rättigheter. Begränsningen ska dock inte tillämpas på personer med nedsatt rörlighet eller för personer som medföljer dem, gravida kvinnor och ensamresande barn samt personer i behov av särskild medicinsk hjälp, under förutsättning att de har meddelat arrangören om sina särskilda behov minst 48 timmar före avresan. Om resepaketet inte motsvarar överenskommelsen har resenären enligt artikel 12 rätt till prissänkning och skadestånd. När det gäller skadestånd konstateras ännu särskilt att resenären ska ha rätt till att erhålla ersättning från arrangören även för immateriella skador. Med detta avses förutom de immateriella skador (sveda och värk och andra tillfälliga men samt bestående men) som orsakas av personskador även känsla av besvikelse och förlust på grund av en förstörd semester (loss of enjoyment), som i finländsk skadeståndsrätt inte ger rätt till skadestånd. Resenären har inte rätt till prissänkning eller skadestånd om felaktigheten i resetjänsten kan tillskrivas resenären, en tredje part som saknar anknytning till tillhandahållandet av de avtalade tjänsterna och är oförutsebar eller oundviklig eller om felaktigheten har uppkommit på grund av oundvikliga och extraordinära omständigheter. Resenären har heller inte rätt till prisnedsättning eller skadestånd om resenären underlåter att utan onödigt dröjsmål informera arrangören om en felaktighet i tjänsten som resenären upplever på plats, om detta informationskrav klart och tydligt var angivet i avtalet och är skäligt med tanke på omständigheterna. Arrangören är dessutom skyldig att ge assistans till resenärer som befinner sig i svårigheter bl.a. genom att tillhandahålla information om hälso- och sjukvårdstjänster, hjälpa resenären med möjligheter till kommunika-
U 65/2013 rd 5 tion och ordna med alternativa researrangemang (artikel 14). 2.5 Skydd i händelse av obestånd (artiklarna 15 16) De arrangörer och återförsäljare som underlättar anskaffandet av assisterade researrangemang har enligt artikel 15 skyldighet att ställa en säkerhet för effektiv och snabb återbetalning av alla betalningar som gjorts av resenärer och, i den mån som transport av resenärer inbegrips, även för en effektiv och snabb hemtransport av resenärerna i händelse av obestånd. I samband med skydd i händelse av obestånd ska hänsyn tas till den faktiska finansiella risken för den relevanta näringsidkarens verksamhet. På den faktiska finansiella risken inverkar enligt ingressen i förslaget typen av resetjänster, förutsebara säsongsmässiga variationer samt förskottsbetalningarnas omfattning och det sätt på vilka dessa säkras. Skyddet i händelse av obestånd ska täcka alla resenärer oavsett deras bostadsort, avreseort eller var resepaketet eller det assisterade researrangemanget såldes. För att främja gränsöverskridande verksamhet ska medlemsstaten enligt artikel 16 erkänna skydd i händelse av obestånd som arrangören eller återförsäljaren har skaffat sig enligt lag i den medlemsstat där denne är etablerad. För att underlätta det administrativa samarbetet och övervakningen av arrangörer och återförsäljare som är verksamma i olika medlemsstater ska medlemsstaterna utse centrala kontaktpunkter. 2.6 Informationskrav för assisterade researrangemang (artikel 17) Näringsidkare som underlättar anskaffandet av assisterade researrangemangen ska på ett klart och tydligt sätt ange att varje tjänsteleverantör ensam ansvarar för det korrekta avtalsenliga fullgörandet av dess tjänster, och att resenären inte kan utnyttja de rättigheter, med undantag av skydd i händelse av obestånd, som enligt EU:s lagstiftning beviljas paketresenärer. 2.7 Allmänna bestämmelser (artiklarna 18 25) I de fall då arrangören är etablerad utanför EES ska den återförsäljare som är etablerad i en medlemsstat omfattas av bestämmelserna om resepaketets fullgörande (artiklarna 11 14) samt skydd i händelse av obestånd (artiklarna 15 16), såvida inte återförsäljaren lägger fram bevis för att arrangören uppfyller de aktuella kraven. Återförsäljare är enligt artikel 19 ansvariga för fel som kan inträffa under bokningsprocessen, såvida inte sådana fel kan tillskrivas resenären eller oundvikliga och extraordinära omständigheter. Det föreslagna direktivet inverkar inte på arrangörens eller återförsäljarens rätt att begära gottgörelse från någon tredje part som bidragit till den händelse som utlöste ersättningen, prissänkningen eller andra skyldigheter. På resepaket tillämpas även vissa bestämmelser i direktiv 2011/83/EU om konsumenträttigheter, såsom förbud att kräva tilläggsavgifter av konsumenten för olika betalningssätt och telefonkommunikation. 2.8 Slutbestämmelser Enligt förslaget ska medlemsstaterna senast 18 månader efter direktivets ikraftträdande anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. 3 Behörighetsgrund och förhållande till subsidiaritetsprincipen Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Målet med förslaget hänför sig till den inre marknadens funktionssätt och konsumentskyddet. Förslaget kan anses stämma överens med subsidiaritetsprincipen. En förbättring av den inre marknadens funktionssätt genom att undanröja skillnader mellan medlemsstaternas lagar och genom att förbättra konsumenternas tillgång till tjänster från andra medlemsstater kan inte uppnås i tillräcklig utsträck-
6 U 65/2013 rd ning om medlemsstaterna agerar utan samordning. Förslaget kan även anses stämma överens med proportionalitetsprincipen. Förslaget omfattar bara de resepaket och komponenter i kombinationer av resetjänster där ett samordnat agerande från EU:s sida bedöms vara nödvändigt. 4 Förslagets konsekvenser 4.1 Kommissionens konsekvensbedömning Till förslaget ansluter kommissionens konsekvensbedömning SWD(2013) 263 och sammanfattningen av den, SWD(2013) 264. Bedömningen grundar sig på uppfattningar som lagts fram vid rådfrågningar och enkäter samt på kommissionens analyser av olika alternativ. Företagen på den inre marknaden kan enligt kommissionens bedömning inte konkurrera på lika villkor då företag som omfattas av paketresedirektivet omfattas av andra regler och kostnader jämfört med företag som inte gör det, fastän de konkurrerar om samma kunder. Den genomsnittliga fullgörandekostnad som direktivet medför för företagen är i dagsläget 10,50 12,50 euro per resepaket. Vid en utvidgning av tillämpningsområdet för direktivet medför fullgörandet för nya aktörer en tilläggskostnad på 7,50 9,50 euro per resepaket. Ordnandet av skydd i händelse av obestånd för aktörer som tillhandahåller assisterade researrangemang beräknas medföra en tilläggskostnad på cirka 3 euro per resepaket. Fullgörandekostnaderna för de företag som redan tidigare har omfattats av direktivet kompenseras delvis genom minskade administrativa kostnader samt genom att researrangörens ansvar begränsas med tanke på inkvartering för resenärerna vid långvariga fall av oöverstigliga hinder. Kostnadsinbesparingar uppkommer även för de affärsresor som utanför direktivets tillämpningsområde ordnas av reseförvaltningsföretag, liksom för ömsesidigt erkännande av skydd i händelse av obestånd. Kommissionens konsekvensbedömning när det gäller verksamhetsutövarnas fullgörandekostnader motsvarar inte helt förhållandet i Finland. Skyddet i händelse av obestånd varierar i de olika medlemsstaterna och t.ex. ett försäkrings- eller fondbaserat skydd i händelse av obestånd kan medföra lägre kostnader för verksamhetsutövaren än det säkerhetsbaserade system som används i Finland. De mindre stränga reglerna som gäller assisterade researrangemang är särskilt nyttiga för små och medelstora företag som säljer flera än en aktörs resepaket och enskilda aktörers resepaket, eftersom de kan ha svårt att bära ersättningsansvaret för utförandet av alla de tjänster som de olika näringsidkarna erbjuder. Dessa företag kan anpassa sin affärsverksamhet så att endast en del av kraven i paketresedirektivet tillämpas på den (skydd i händelse av obestånd och skyldighet att använda friskrivningsklausul). En utvidgning av tillämpningsområdet till att gälla resepaket av ny typ och ett klarläggande av vissa bestämmelser minskar avsevärt de skador som förorsakas konsumenten. Skyldighet att klart informera om direktivet tillämpas och till vilka delar när det gäller viss sorts researrangemang ökar även insynen i verksamheten för resenärernas del. Enligt kommissionens direktivförslag påverkar förslaget unionens budget i mycket liten utsträckning. Kostnaderna ska finansieras genom interna överföringar och förutsätter inga ökade anslag. 4.2 Konsekvenser i Finland En utvidgning av direktivet till att förutom traditionella paketresor även omfatta olika skräddarsydda resepaket och assisterade researrangemang ökar anmärkningsvärt antalet aktörer med skyldighet att ordna skydd i händelse av obestånd. Utifrån från direktivförslaget förblir det oklart om vårt gällande nationella system uppfyller förslagets krav på effektivitet och snabbhet när det gäller skydd i händelse av obestånd. Enligt det system som är i bruk i Finland ställer varje researrangör en individuell säkerhet hos Konkurrens- och konsumentverket som ska täcka konsumenternas fordran och returtransport till fullt belopp. I praktiken har det förekommit fall där resenärerna har fått vänta på återbetalning i flera år,
U 65/2013 rd 7 då det inte har varit helt säkert att säkerheten räcker till återbetalning till fullt belopp. Förslaget medför tilläggskostnader i synnerhet för de näringsidkare som för närvarande inte omfattas av tillämpningsområdet för direktivet och sannolikt kommer dessa tilläggskostnader att i någon mån även höja priset på vissa resetjänster. Prishöjningen kan för sin del medföra att de resenärer som jämför priser i framtiden i allt större utsträckning köper sina resetjänster direkt från enskilda tjänsteleverantörer, vars kostnadsstruktur inte belastas av de tilläggskostnader som fullgörandet av paketresedirektivet medför. De krav som ställs på medlemsstaterna i artikel 16 om ömsesidigt erkännande av skydd vid obestånd och administrativt samarbete medför i någon mån mera arbete för den aktör som utses till central kontaktpunkt, i synnerhet inledningsvis. I ett längre perspektiv minskar förslaget det överlappande arbetet för medlemsstaternas tillsynsmyndigheter, eftersom tillsynen av skyddet i händelse av obestånd är en uppgift för näringsidkarens etableringsstat. Även utvidgningen av direktivets tillämpningsområde till att gälla flera resetjänstleverantörer ökar tillsynsmyndigheternas arbete. Utvidgningen av direktivets tillämpningsområde och förtydligandet av bestämmelserna minskar å andra sidan sannolikt antalet tvister som gäller resetjänster och resenärernas behov av att klaga till tillsynsmyndigheterna och konsumenttvistenämnden. Direktivet gäller konsumentskydd. Enligt 27 10 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om konsumentskydd. 5 Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen i Europeiska unionen Justitieministeriet ordnade ett diskussionsmöte om förslaget den 26 augusti 2013. Till mötet var centrala myndigheter och organisationer som representerar näringslivet och konsumenterna inbjudna. Utkastet till U-skrivelse har dessutom behandlats i EU-sektionen för konsumentfrågor (24). Arbetsgruppsbehandlingen av förslaget inleddes den 13 september 2013. 6 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet förhåller sig generellt sett positivt till direktivförslaget. De föreslagna ändringarna förbättrar i regel resenärernas ställning, garanterar likadana verksamhetsförutsättningar för näringsidkarna inom resebranschen och främjar det gränsöverskridande utbudet på resor. Många av de föreslagna preciseringarna är dessutom ägnade att minska de oklarheter i tolkningen som förekommit i praktiken. I förslaget ingår dock även flera öppna frågor och oklarheter som bör granskas vid arbetsgruppens beredning. Dessa gäller bl.a. skadeståndsregleringen samt definitionerna av resepaket och assisterade researrangemang. Som de viktigaste ändringsförslagen understöder statsrådet utvidgningen av direktivets tillämpningsområde till de olika förfaranden för att boka resetjänster som har uppkommit i och med den ökade elektroniska handeln, ömsesidigt erkännande av skydd i händelse av obestånd och en ökning av det administrativa samarbetet. Det finns i princip skäl att som utgångspunkt ställa kvalitetskrav när det gäller effektivitet och snabbhet för skydd i händelse av obestånd, men bestämmelserna måste genomföras så att de inte påverkar konkurrensen mellan näringsidkarna inom resebranschen negativt. Likaså är det viktigt att se till att medlemsstaterna behåller ett stort handlingsutrymme för att på ett nationellt ändamålsenligt sätt ordna det skydd i händelse av obestånd som direktivet förutsätter.