Sanktionsavgift eller straff Sektionsmöte Referatskrivare: Hovrättsfiskalen Thomas Pettersson Debattledaren, justitieombudsmannen Lars Lindström, Sverige, inledde mötet genom att hälsa deltagarna välkomna och beskriva införandet av sanktionsavgifter som ett sätt för lagstiftaren att hänga med i den moderna brottslighetens utveckling. Han angav vidare att syftet med debatten var att undersöka på vilket sätt sanktionsavgifter skulle kunna användas i stället för traditionella straffrättsliga påföljder för att på ett effektivt sätt motverka bl.a. ekonomisk brottslighet. Referenten, professor Raimo Lahti, Finland, inledde sitt anförande med att mot bakgrund av det för debatten angivna syftet poängtera att det utöver önskemål om en effektiv brottsbekämpning finns andra kriminalpolitiska värderingar som måste beaktas och att de aktuella värdena ibland står i konflikt med varandra, vilket inom ramen för det aktuella temat märks särskilt tydligt när det kommer till relationen effektivitet rättssäkerhet. Vidare framhöll han bl.a. följande. Han deltog i den finska strafflagsberedningen och var när den inledde sitt arbete för omkring 30 år sedan mycket mer skeptisk i förhållande till sanktionsavgifter än han är i dag. När det gäller definitioner är inte ens begreppet straff helt entydigt. Straff kan definieras som brottspåföljder som bestäms av statliga organ, normalt av domstolar i straffprocessuell ordning (förstått i vid mening), för personer som anses skyldiga till brott och för vilka ett officiellt klandrande/moralisk förkastelse är typiskt. Dock är begreppet straff mycket klarare än begreppet sanktionsavgift ; typerna av sanktionsavgifter är mycket heterogena. I finsk diskussion talas normalt om i administrativ/förvaltningsrättslig ordning bestämda sanktionsavgifter som har straffkaraktär (eller hellre: straffliknande karaktär) men som inte är brottspåföljder i egentlig mening och därför inte förutsätter att de normala brottsförutsättningarna är uppfyllda. Straffbegreppet i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR), som rör rätten till en rättvis rättegång, ska emellertid tolkas konventionsautonomt. Särskilt av fallet Engel m.fl. mot Nederländerna framgår att en utgångspunkt vid bedömningen av vad som utgör straff enligt EKMR ska vara dels normens klassificering i den nationella rätten, dels normens karaktär och påföljdens natur och stränghet. Vidare kan begreppet europeisk straffrätt förstås på det sättet att det omfattar såväl straff som sanktionsavgifter med de innebörder som dessa begrepp normalt har i den nordiska diskussionen. Det ökade bruket av sanktionsavgifter, som debattledaren nämnde, har inte skett enligt ett enhetligt och konsekvent tänkande, vare sig i Finland eller i andra nordiska länder. Detta kan förklaras med att vi i Norden inte har haft någon motsvarighet till de regler som sedan länge styr bruket av den tyska offentliga rättens s.k. Ordnungswidrigkeiten. Vidare kan avsaknaden av principer för införande av 405
sanktionsavgifter ställas i kontrast till 1900-talets utveckling av kriminaliseringsprinciper, avseende de traditionella straffrättsliga påföljderna. Verkningarna av straffrättens europeisering är betydande på det aktuella området, inte minst med tanke på Lissabonfördragets utvidgning av Europeiska unionens straffrättsliga behörighet. Europeiseringen har bl.a. lett till en överbetoning av effektivitet såvitt avser sanktionspolitiken. Utvidgningen har också ställt frågan om förhållandet mellan straff, sanktionsavgift och förverkande på sin spets. Sanktionsavgifter kan förvisso motiveras med resonemang om effektivitet, vilket korreferenten troligen kommer att beröra. Dock kan ersättandet av straff med sanktionsavgifter motiveras också enligt principen om ultima ratio, dvs. att det kriminaliserade området bör hållas begränsat och straff tillgripas endast som ett sista medel. Nils Jareborg har i detta sammanhang talat om att vi måste ha en defensiv straffrättspolitik. Ett problem i detta sammanhang är: Lyckas balanseringen mellan effektivitet och rättsskyddsgarantier i förhållande till sanktionsavgifter?. En intressant fråga är om det finns någon skillnad i hanteringen av sanktionsavgifter mellan å ena sidan de ostskandinaviska länderna, vilka har ett förvaltningsdomstolsväsende skilt från det allmänna domstolssystemet, och å den andra de västskandinaviska länderna, vilka har ett enhetligt domstolssystem. Vidare är en intressant fråga hur sanktionsavgifter hanteras i förhållande till straff med hänsyn till principen om ne bis in idem. Ytterligare en fråga är om det är nödvändigt med moraliskt ogillande och konfiskationsmöjligheter vid bekämpningen av missbruk inom näringslivet. Den finska strafflagsberedningen ansåg det viktigt att beakta även den sociala straffrätten, dvs. att det måste finnas en viss social rättvisa vid kriminalisering med följd att det ansågs att fängelsehot borde finnas med även inom ramen för stävjandet av ekonomisk brottslighet. Avslutningsvis sammanfattade Raimo Lahti de av honom i referatet angivna fyra teserna. Korreferenten, professor Lars Bo Langstedt, Danmark, yttrade bl.a. följande. Han önskar, i enlighet med det resonemang som Raimo Lahti förde, justera föremålet för diskussionen från frågan hur till frågan om och i så fall i vilken utsträckning sanktionsavgifter bör användas i stället för straff i syfte att bekämpa bl.a. ekonomisk brottslighet. Det är en svår uppgift att komma med antiteser till de av referenten angivna teserna; bl.a. är det svårt att inte hålla med referenten om att sanktionsavgifterna bör ses i ett vidare sammanhang. Det kan konstateras att den typ av straff som sanktionsavgifterna bör jämföras med normalt är bötesstraff (och inte fängelsestraff). Såväl bötesstraff som sanktionsavgifter kan kort beskrivas som betalning av en summa pengar, som tillfaller det offentliga, som konsekvens av en oönskad gärning, i syfte att förhindra dylika gärningar. Idén med båda typerna av sanktioner är att de ska verka preventivt. Vad beträffar bötesstraff uppställer dock den materiella straffrätten och straffprocessrätten en räcka materiella respektive processuella krav för tillämpningen medan detsamma inte självklart gäller sanktionsavgifterna. Flera varianter av sanktionsavgifter är tänkbara, exempelvis följande: (1) Förvaltningsrättsliga sanktioner som regleras enbart av förvaltningsrättsliga regler. (2) Straffrättsliga reaktioner som hanteras helt av administrativa myndigheter. 406
(3) Straffrättsliga reaktioner som inledningsvis hanteras av administrativa myndigheter men om sanktionen bestrids av den påstådda gärningspersonen övergår till att handläggas av polis- och åklagarmyndigheter. (I Danmark har Finanstilsynet en möjlighet att utfärda s.k. bötesförelägganden, som om betalning inte sker övergår till att handläggas på straffprocessuellt vis.) (4) Straffrättsliga sanktioner som hanteras helt inom det straffprocessuella systemet men enligt regler som i materiellt eller formellt hänseende avviker från de regler som gäller för de traditionella straffrättsliga påföljderna. (Inom denna kategori faller det tyska systemet med s.k. Ordnungswidrigkeiten). Man kan undra varför ska vi ha sanktionsavgifter? Ett vanligt argument är att sanktionsavgifter är mer effektiva än straff eftersom ett system med polis, åklagare och domstol undviks; ett system med sanktionsavgifter kan därför beskrivas som samhällsekonomiskt billigare än ett traditionellt straffsystem. Vidare kan sanktionsavgifter sägas vara mer effektiva eftersom de myndigheter som agerar på olika specialområden med ett sådant system slipper förklara det många gånger komplicerade specifika ämnesområdet för rättsväsendets aktörer, som sällan är specialister på det aktuella området. Ett ytterligare argument är att sanktionsavgifter möjliggör att även juridiska personer drabbas av sanktion. I Tyskland var detta ett argument för införandet av systemet med Ordnungswidrigkeiten. Sistnämnda argument är dock enbart giltigt avseende straffsystem vilka inte redan har utrymme för bestraffning av juridiska personer. Vidare kan sanktionsavgifter anses vara mer diskreta än straff; om den som föreläggs att betala en sanktionsavgift betalar den är det inte med nödvändighet någon som får höra talas om det, vilket ska jämföras med straffprocessen, vilken som utgångspunkt är mer offentlig. Dock kan det i den delen invändas att det finns många administrativa myndigheter som gärna skulle redovisa sina sanktionsrättsliga avgöranden offentligt. Ytterligare ett argument är att sanktionsavgifter i viss utsträckning kan inrättas materiellt och processuellt efter behov så länge man håller sig inom de ramar som principer som principen om ne bis in idem uppställer. Det nämns ofta att intresset av proportionella sanktioner talar för användande av straff i stället för sanktionsavgifter. Dock kan detta ifrågasättas dels eftersom en proportionalitetsprincip är inarbetad i förvaltningsrätten, dels eftersom det många gånger kan diskuteras om de straffrättsliga påföljderna verkligen står i proportion till brotten. Från rättsekonomiskt perspektiv kan hävdas att sanktionsavgifter är mer effektiva än straff, bl.a. på grund av att beviskravet är lägre och att den påstådda gärningspersonens subjektiva inställning saknar betydelse. Dock har två spanska rättsekonomer i en studie för tio år sedan funnit att det är mer sannolikt att en administrativ sanktion är felbehäftad och att kostnaderna därför sammantaget kan anses högre för ett system med administrativa sanktioner än för ett traditionellt straffrättsligt system. Det skulle kunna påstås att sanktionsavgifter förutom att de är mer effektiva än straff är lättare att kontrollera och mindre besvärliga att hantera. Vidare kan det påstås att administrativa myndigheter i detta sammanhang om de jämförs med polis- och åklagarmyndigheter är enögda i den meningen att de arbetar med ett visst specialområde och tenderar att anse att överträdelser på det specifika området är mer allvarliga än överträdelser på andra områden. Det kan här tilläggas att en 407
myndighet som är ansvarig för administration av sanktionsavgifter normalt också har andra resurskrävande uppdrag, vilket kan medföra en risk för att myndigheten inte alltid ägnar sanktionsadministrationen resurser i den utsträckning som behövs för att tillgodose intresset av rättssäkerhet. Administrativa myndigheter tenderar också att finna standardiserade lösningar på ett sätt som inte är önskvärt från straffrättslig synpunkt. För att vara lite fräck kan också tilläggas att de myndighetsanställda som hanterar sanktionsavgifter, i vart fall i Danmark, inte är jurister och därmed inte har en jurists förutsättningar att göra de nödvändiga bedömningarna. Ibland påstås i debatten att alla problem kan lösas med sanktionsavgifter. Om den på området ansvariga myndigheten saknar tillräckliga resurser för att upptäcka den typ av överträdelser man önskar motverka skulle införandet av sanktionsavgifter dock inte ha någon effekt, vilket visade sig när det upptäcktes att det danska bolagsverket under många år hade registrerat handlingar utan närmare granskning och därför inte hade upptäckt de förekommande överträdelserna. Lagmannen Stefan Strömberg, Sverige: Han förstår resonemanget om att poliser kan vara mer lämpade än arbetsmiljöinspektörer att hantera vissa frågor. Dock vet han av erfarenhet att det på många områden där det begås överträdelser, som skulle kunna angripas med sanktionsavgifter, händer ingenting när anmälningarna hamnar hos polisen. En uppfattning, även inom rättsväsendet, är att det traditionella straffrättsliga systemet är ineffektivt såvitt avser den typen av företeelser. Vad särskilt beträffar skattebrott/skatteförseelser är det förvisso en förvaltningsmyndighet (i Sverige: Skatteverket) som bestämmer skatten. Den enskilde har dock rätt såväl att begära omprövning som att överklaga myndighetens beslut till domstol, varefter det sker en grundlig prövning enligt skatteprocessuella regler. Om ärendet anmäls till åklagare måste samma material bedömas på nytt. Åklagarna är nedtyngda med ett stort antal vidlyftiga mål av det slaget. Prövningen skulle kunna bli väl så bra om man nöjde sig med att ta ut en sanktionsavgift inom ramen för förvaltningsprocessen. Vidare kan, som Gudrun Antemar sade, en exekutionstitel många gånger vara väl så effektiv som brottspåföljder; det som svider för den enskilde är när Kronofogdemyndigheten verkställer betalningsförpliktelser. Det straffrättsliga systemet innebär många gånger endast ett slag i luften i dessa fall. Det är också viktigt med early warning-system i uppbörds- och skattesystemen, som gör att man snabbt kan ingripa mot företeelser som inte fungerar. Detta bygger på att man har ett slags straffrättslig syn på hur de administrativa myndigheterna ska hantera dessa frågor. Vad särskilt beträffar de av Lars Bo Langstedt framförda farhågor om att de administrativa myndigheterna har ett smalare perspektiv, blir enögda, ser saker från ett myndighetsperspektiv och tenderar att hitta standardiserade lösningar anförde Stefan Strömberg, på fråga från debattledaren, följande: Om myndigheterna är enögda så är poliser och domare ibland blinda. I vart fall är det ingen tvekan om att det finns ett behov av att komma till rätta med de saker som de aktuella myndigheterna är satta att övervaka. Om inte systemet ingriper mot vissa företeelser, så innebär det att man förklarar för medborgarna att det här är någonting som vi inte bryr oss om; ni kan alltså göra hur ni vill på det här området. Vidare kan det vara så att de som begår överträdelser på ett visst område värdesätter att de som gör de rättsliga prövningarna faktiskt förstår sig på området; i vart fall förr i tiden uppfattades bedömningarna i ekobrottmål som i viss utsträckning lotterimässiga. 408
Arnulf Tverberg, Norge: Han arbetar i det norska justitiedepartementet där det pågår ett arbete med en proposition angående lagreglering av administrativa sanktioner och där frågan om sanktionsavgifter är central även om perspektivet är vidare. Arbetet i departementet baseras på en norsk offentlig utredning som lades fram 2003. Utredningens föremål var att undersöka förutsättningarna för en ökad användning av sanktionsavgifter i stället för straff i syfte att effektivisera det samlade stävjandet av brott. Lagstiftningsarbetet har som ändamål dels att slå fast vissa principer för införande av administrativa sanktioner, som en förlängning av de kriminaliseringsprinciper som 2005 års reform av den norska strafflagstiftningen baserades på, dels att skapa ett enhetligt system för själva bruket av sanktionsavgifter i syfte att öka rättssäkerheten för de enskilda fysiska och juridiska personer som kan bli föremål för sanktionerna. Till grund för bedömningarna ligger principerna om rätten till en rättvis rättegång och ne bis in idem samt allmänna rättspolitiska lämplighetsöverväganden, exempelvis huruvida det i ett och samma fall är lämpligt att använda såväl traditionella straffrättsliga påföljder som administrativa sanktioner. Raimo Lahti: Debatten har visat att det finns ett stort behov av sådan lagstiftning som nu förbereds i Norge. Möjligtvis bör det ske en viss samnordisk koordination i lagberedningsarbetet på detta område. Lars Bo Langstedt, Danmark: Det finns inget enkelt svar på frågan om sanktionsavgift eller straff. Debattinläggen är präglade av debattörernas respektive bakgrund, bl.a. finns det en skillnad mellan å ena sidan de ostskandinaviska länderna och å den andra de västskandinaviska. Enligt hans uppfattning är lösningen inte nödvändigtvis att låta förvaltningsmyndigheterna administrera sanktionsavgifter. Vidare är det viktigt att diskutera hur upplysningsplikt i förhållande till en myndighet som kan besluta om sanktionsavgifter förhåller sig till den straffprocessuella principen om förbud mot självangivelse. Han ser fram emot att närmare studera de avvägningar som måste göras. 409