Motion till riksdagen 1985/86: Sten Svensson och B j örn Kör l of (m) Åtgärder mot narkotikamissbruket Sammanfattning Drogmissbruket är tveklöst vår tids största sociala problem. Narkotikamissbruket har nått en sådan omfattning att resoluta motåtgärder länge har hastat. De viktigaste narkotikapolitiska åtgärderna är de som hejdar missbruket och därigenom dämpar efterfrågan på narkotika. Konkret handlar det om att genom en restriktiv politik tränga ut missbrukarna ur den brottsliga narkotikamarknaden och slussa dem som är i behov in i olika former av vård. Detta förutsätter sociala lagar och regler som konsekvent styr missbrukarnas rättigheter och skyldigheter. En överväldigande majoritet av Sveriges folk önskar att all befattning med narkotika av icke medicinsk art skall kriminaliseras. Missbruk av narkotika i direkt anslutning till konsumtion skall med andra ord göras rättsligt åtkomligt. Om vi inte får en sådan restriktiv narkotikapolitik kommer vi automatiskt att få en kontrollpolitik som kränker den enskilde individen. Narkotikamissbruket har utbrett sig till helt nya grupper och konsumenter. Enligt kriminologen Leif G. W. Persson är i dag mellan 150 000 och 250 000 socialt etablerade människor narkotikamissbrukare. Det vill säga helt vanliga människor som sköter ett arbete och sin familj. Med narkotikamissbruk på arbetsplatser följer juridiska och avtalsrättsliga frågor. Skall anställda som ertappas med narkotikamissbruk avskedas? Eller skall vid misstanke någon tvingas till urinprov? I dag låter man den enskilde hålla på med sitt missbruk tills det är försent att rätta till missförhållandena. Företagens och arbetsplatsernas möjligheter att begränsa narkotikamissbruk är begränsade och dömda att misslyckas så länge det inte finns en heltäckande narkotikapolitik. Nödvändigheten av en restriktiv politik baserad på flera åtgärder- bl. a. mot själva missbruket - minimering av narkotikabrottsligheten i Sverige. är alltjämt en ovillkorlig målsättning för en Den utanför Norden utbredda debatten om legalisering av narkotika som cannabis, kokain och heroin har varit mycket destruktiv och skadlig. I Norden måste vi rusta oss mer på det förebyggande området. Å tgärderna mot insmuggling och distribution av narkotika måste intensifieras. Lagstiftningen måste skärpas ytterligare och samordnas i Norden för högsta möjliga effekt. Vårdinsatserna måste förbättras och även omfatta en adekvat eftervård. s
Generellt sett måste åtgärderna nå distributörer och missbrukare på ett mycket tidigare stadium än vad som oftast sker i dag. För att komma till rätta med narkotikamissbruket och den brottslighet som har samband därmed fordras nu samhällsinsatser under lång tid mot alla grenar av narkotikaproblemet. Därför har det internationella och nordiska samarbetet avgörande betydelse för att hindra införseln av narkotika i våra länder. Svensk narkotikapolitik Att den svenska narkotikapolitiken inte hinner med utvecklingen har länge stått klart. Efter 1983 års första summering kan konstateras att narkotikabrottsligheten på intet sätt minskar i jämförelse med tidigare år.- Det finns en överväldigande opinion, som kräver helt andra och kraftfulla tag mot narkotikamissbruket.- Varför gör man då inget åt problemet? Orsaken är att samma synsätt som kännetecknade narkotikapolitiken på 1960- och 1970- talen alltjämt har en stor inverkan. - Vi låter det gå så långt och får erkänna att problemen vuxit så stora, att Sverige är och kommer att förbli narkotikasamhälle, eller också tvingas vi ta till så hårda metoder, att grundläggande demokratiska värderingar äventyras. Ett kvarstående problem är svårigheten att bevisa innehav av narkotika. Missbruk i direkt anslutning till konsumtion lämnas utan någon som helst påföljd. Fortfarande finns stora möjligheter för den enskilde missbrukaren att tämligen ostört fortsätta sitt missbruk - tack vare att narkotikainnehav och narkotikakonsumtion fortfarande bagatelliseras, i stället för att sättas i centrum för lagstiftningen. På den punkten förändrar inte riksdagsmajoritetens beslut narkotikastrafflagen, trots att det i förarbetet till lagen uttryckligen står: "Missbruket har blivit en motor i en omfattande kriminalitet." Lagskrivaren har förstått den grundläggande roll som varje enskild missbrukare spelar i den illegala narkotikahanteringen. Regering och riksdagsmajoritet valde att inte dra någon riktig slutsats av denna analys. De förebyggande insatserna för att hindra missbruk av narkotika och andra sociala problem måste vara grunden för allt missbrukspolitiskt arbete. Det måste i fortsättningen finnas normer i samhället som tillåter att vi gör det så svårt som möjligt för missbrukare att vara missbrukare. Att ta med den ena handen och ge med den andra är inte alltid det mest effektiva sättet att främja individens möjligheter att själv utveckla sig och ta ansvar för de resurser som var och en besitter. Ett nytänkande som i långt större omfattning än nu bygger på människors ansvar för sig själva och sin familj måste bli en viktig del i det kriminalpolitiska arbetet. Ett annat skäl till att narkotikalagstiftningen ytterligare bör revideras är att dagens missbrukare inte enbart finns i socialt utslagna grupper med ett vårdbehov, de finns också i socialt stabila grupper. Dessa missbrukare lever under socialt ordnade förhållanden och kommer därför sällan i kontakt med myndigheter. Samtidigt är de ofta en drivfjäder i den illegala narkotikahandeln. Det är av största vikt att kunna bekämpa detta missbruk, men även på den punkten är dagens narkotikalagstiftning ett klart otillräckligt instrument. 6
Framgång i arbetet mot narkotikabrottsligheten kräver en konstruktiv narkotikalagstiftning. På några punkter har lagen förbättrats under 1983, men den tillåter befattning med narkotika i anslutning till konsumtion. Detta har högsta domstolen slagit fast i en serie domar. För att dömas till innehavsbrott måste en person ha besittningen till narkotikan. Med denna tolkning av innehavsbegreppet blir det fullt lagligt att ta emot en pipa hasch eller en fylld injektionsspruta för att röka resp. injicera och sedan låta den gå vidare. Därmed får narkotikamarknaden fortsatta möjligheter att existera, eftersom konsumtionen är hela denna hanterings yttersta förutsättning. För att komma åt denna marknad måste all icke medicinsk användning av narkotika i lag förbjudas. Samtidigt måste samhällets möjligheter att upptäcka, bevisa och beivra sådan användning öka. Eftersom begreppet innehav enligt högsta domstolen inte är tillämpligt på narkotikakonsumtion och begreppet missbruk är för diffust, måste begreppet olovlig befattning bli nödvändigt för att täcka bl. a. egen konsumtion. l detta sammanhang måste observeras att det är själva beteendet att över huvud taget befatta sig med narkotika som lagen måste gälla för, dvs. att ta emot, använda, osv.- således inte tillståndet narkomani. Denna gränsdragning är mycket viktig, då beroendet i princip är livslångt, samtidigt som man mycket väl kan avhålla sig från narkotika och leva som nykter narkoman. En narkoman som avslutat sitt missbruk och inte längre befattar sig med narkotika skall självklart inte riskera straff. Att avstå från begreppet kriminalisering av missbruk sammanhänger med vagheten och mångtydigheten i begreppet missbruk. Missbruk omfattar ett antal olika stadier av vilka ett par definitivt inte bör lagföras. En uppspaltning av begreppet missbruk visar att det innehåller minst fyra stadier. l. Först måste man få (ta emot) narkotika. 2. Sedan måste man på något sätt få i sig narkotikan (administration, exempelvis genom rökning). 3. Medlet finns därefter i kroppsvätskorna (biologisk förekomst). 4. Medlet ger vissa effekter (exempelvis berusning). Alla ovanstående stadier inkluderas i begreppet missbruk. Punkterna 3 och 4 kan knappast betraktas som aktiva gärningar utan snarare som resultat av gärningar. Därför bör de inte straffbeläggas. Punkterna l och 2 däremot är juridiskt avgränsade i och med att de kan betraktas som gärningar. I dessa sistnämnda fall handlar det om aktiva gärningar och inte om tillstånd. Enligt vår mening är det nödvändigt att den svenska narkotikapolitiken innebär: att varje icke-medicinsk befattning med narkotika blir olaglig och straffbeläggs, att kraftigare påföljder än böter regelmässigt tillgrips vid upprepad illegal befattning med narkotika, att ovidkommande inskränkningar i narkotikastrafflagen slopas, det skall inte krävas bevis för att beslagtagen illegal narkotika framställs "för missbruksändamål", att narkotika förvärvats "i överlåtelsesyfte", att preparaten inköpts "för eget bruk" etc., vilket alltid leder till komplicerade men i grunden irrelevanta bevisfrågor, 7
au en särskild lagstiftning upprättas mot ''knark-attiraljer" (förbud mot försäljning av haschpipor, vågar, smycken och marknadsföring av den synliga delen av narkotikaorganisationernas verksamhet), au handläggningen av narkotikamål görs väsentligt snabbare än för närvarande, au en ny behandlingslagstiftning beträffande såväl unga som vuxna upprättas. Vårdlagstiftning och socialtjänst l de fall då vårdbehovet är stort, men brottets omfattning ringa, framstår behandlingsskyldighet inom socialvårdens ram som en självklar åtgärd. För att denna strategi skall leda till resultat krävs att de sociala lagarna förändras bl. a. så att myndigheterna åläggs att vidta nödvändiga åtgärder. Kriminaliseringen ökar ansvaret på socialvården, som måste ges bättre lagstöd än L VU och L VM för att kunna ta ett aktivt ansvar som alternativ till kriminalvården. Dessutom är det viktigt att slå fast, att majoriteten av missbrukare säkerligen inte behöver någon vård alls för att sluta, om missbruket åtgärdas på ett tidigt stadium. För denna grupp kan det vara tillräckligt med ett varaktigt och påtagligt mottryck, utövat av en nära omgivning som med lagstöd kontrollerar narkotikafriheten och stöder en ny livsstil. Målsättningen för en social lag som omfattar barn och ungdom måste vara att förebygga störningar och skador. Lagen som skall tillämpas måste vara utformad så att både socialtjänstens företrädare och den enskilde själv kan utläsa under vilka förutsättningar lagen kan - och skall - användas. Det måste vara klart angivet att ett ingripande alltid skall ske på lägsta erforderliga åtgärdsnivå. Socialtjänsten måste anses ha ansvar- tillsammans med enskilda och andra myndigheter- att upprätthålla grundläggande "sociala kommunikationsregler''. l dessa regler skall den enskildes rättigheter klart framgå liksom de skall motsvaras av lika klart angivna skyldigheter för såväl den enskilde som för den sociala myndigheten. När det gäller missbruk är ett tidigt ingripande nödvändigt. För att nå missbrukare tidigt erfordras ett mera aktivt uppsökande arbete. l detta sammanhang bör skillnaden mellan missbruk av "legala rusmedel" som alkohol och "illegala" narkotiska preparat anges. För alkohol kan man tala om ''bruk" resp. "missbruk", där gränsdragningen beror på omfattning och följderna av konsumtionen. När det gäller narkotiska preparat betecknas all icke-medicinsk användning som missbruk eller olaga befattning med narkotika. Socialtjänsten kan inte ha annat förhållningssätt än andra myndigheter. Olaga befattning med narkotika får inte accepteras. Självfallet skall socialtjänsten inte ha en polisiär funktion, men får inte heller motarbeta polisens åtgärder mot narkotikabrottsligheten. För att fullgöra sin uppgift måste socialtjänsten kunna vidta tidiga insatser. l brist på lagregler skall socialstyrelsens Allmänna råd ge ledning. Där får värdet av tidiga insatser vid missbruk föga stöd. På s. 52 i de Allmänna råden 1981: l anges: "Socialnämnden bör iaktta stor försiktighet när det gäller att 8
identifiera enskilda människor som missbrukare. För dem som inte själva upplever sin konsumtion av alkohol eller andra beroendeframkallande medel (narkotika) som ett dominerande problem kan en sådan stämpling försvåra möjligheterna för att på egen hand komma ifrån problemen." De s. k. förebyggande åtgärderna, som var angivna i den gamla barnavårdslagen resp. nykterhetsvårdslagen, saknas i nuvarande socialtjänstlagstiftning; de kännetecknades av: att de ålade den sociala myndigheten skyldighet att aktivt agera samt anvisade åtgärder och garanterade rättssäkerhet för den enskilde, att de tidigaste insatserna byggde på frivillighet, men föreskrift och övervakning kunde beslutas oberoende av samtycke, att de icke helt frivilliga insatserna krävde skriftlig motivering och beslut av nämnd och kunde överklagas, att ingen kunde bli föremål för tvångsåtgärd utan att förebyggande åtgärder först hade prövats eller dessa åtgärder kunde bedömas som gagnlösa, alt åklagare kunde underlåta åtal och tingsrätt kunde döma till "överlämnande" med hänvisning till de åtgärder som innebar ett strikt åtagande för den sociala myndigheten. I dag torde det inte finnas någon som är beredd att påstå att L VU och L VM är några bra lagar och att de kan utgöra ramen för en vettig vård och behandling. När socialberedningen i januari 1981 presenterade sitt förslag till L VM ansåg vi redan då att den nya LVM-Iagen är som politisk kompromiss en fullträff, men som vårdlagstiftning är den näst intill oduglig. L VM är en så dålig lag att det inte är lönt att komma med förslag till tillägg och delvisa ändringar. Hela lagen måste göras om. Man borde tagit mera fasta på den s. k. alternativutredningens förslag, där man framhåller behovet av förebyggande åtgärder. Frivillighet bör vara förstahandsalternativet vid behandling och tvångsingripande skall utgöra undantag. Ingripande och beha:: dling bör ske på tre nivåer: 1) frivilliga åtgärder inom ramen för socialtjänstlagens bestämmelser, 2) övervakning och andra föreskrifter som sociala nämnden ålägger missbrukaren och i sista hand 3) frihetsberövande. S. k. vilande resolution bör vara möjlig att ge och verkställighetstiden för beslut skall vara ett år. Behandlingen skall vara individuellt anpassad. Vårdtiden skall normalt vara högst ett år, men skall kunna förlängas om det är nödvändigt för att erhålla ett bestående resultat. Frihetsberövande skall beslutas av länsrätten efter ansökan av sociala nämnden. Övriga åtgärder beslutas av socialnämnden. Effektivare organisation I våra motioner 1981/82:207-210 och 1982183:267-268 har vi givit en utförlig bakgrundsbeskrivning av narkotikaproblemen. Vi skall inte upprepa den här, utan hänvisar till motionerna i fråga. Däremot återkommer vi till frågan om en effektivare organisation. 9
Om samhällets resurser skall kunna utnyttjas på ett riktigt sätt måste två viktiga förutsättningar vara uppfyllda: l. Insatserna måste riktas mot den allvarligaste brottsligheten och särskilt mot dess svagaste länkar. 2. De resurser som utnyttjas måste mot bakgrund av vad de riktas mot vara allsidigt sammansatta. De måste kunna arbeta snabbt och effektivt utan hindrande byråkratiskt och administrativt krångel i form av t. ex. gränsdragningen mellan myndigheter. Samhället besitter i själva verket stora resurser för förebyggande och bekämpande åtgärder inom narkotikaområdet. splittrade i vad gäller både organisation och ansvar. Men dessa resurser är Myndigheter, såsom skola, socialvård, polis, domstolar och kriminalvård, arbetar med narkotikaproblemet efter olika förutsättningar med olika mål och tyvärr alltför sällan i samverkan. Enligt vår mening måste nya regler för samarbetet utarbetas, med avsikt att skapa en effektivare och längre gående samverkan mellan berörda myndigheter. Vad som krävs för bekämpning av narkotikaproblemet är en snabb och effektiv organisation som har överblick över hela strukturen och snabbt kan ingripa, utreda, lagföra och följa upp effekterna av sina insatser genom hela kedjan, från inledande insatser i skola, socialvård, polis m. m. till kriminalvård eller narkomanvård och återanpassning i samhället. Organisationen skall inte strikt behöva följa myndighetsgränser. Den skall snabbt kunna på konsult- eller arvodesbas knyta till sig sakkunskap i form av t. ex. juridisk, medicinsk eller social expertis. Strävan skall vara att komma åt missbruket samtidigt och riktat mot alla delar av strukturens svaga punkter. Sådana insatser skulle snabbt kunna pressa ned bruket och återställa tilltron till samhällets förmåga att tillgodose medborgarnas krav. Vi förordar därför att man snarast tillskapar samordnade organ, lokalt, regionalt och centralt, för ledning av förebyggande och bekämpande av narkotikabruk och narkotikabrottslighet. I varje kommun måste det bildas grupper, som kontinuerligt följer narkotikafrågan. Förutom polis och sociala myndigheter bör det finnas representanter för Hem och skola. elevföreningar och så många aktiva ungdoms- och idrottsföreningar som möjligt. Det gäller att slå tillbaka mot narkotikan på bred front, när det ännu finns tid att göra något. På länsplanet bör motsvarande organisation samordna insatserna för narkotikabekämpning så att inga ärenden "faller mellan stolarna" på grund av traditionella myndighetsgränser. Vi förordar därför att en sådan grupp, bestående av representanter för polis, åklagare. domstolar, länsstyrelsens socialvårdskonsulent, landstingets sjukvårdsstyrelse. länets Hem och skola-förening samt länsskolnämnden, bildas i varje län. Enligt vår mening är de åtgärder som syftar till att samordna insatserna på lokalt och regionalt plan så viktiga att dessa bör prioriteras i särskild ordning. 10
Hemställan Med stöd av det anförda hemställer vi l. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning som kriminaliserar all hantering av narkotika (olovlig befattning) utom för medicinskt bruk i enlighet med vad som anförts i motionen, [2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om lokal och regional samordning av resurser för bekämpande av narkotikamissbruket i enlighet med vad som anförts i motionen. 1) Stockholm den 10 januari 1986 Sten Svensson (m) Björn KörloJ (m) 11985/86:So201. 11