Självstyrande grupper inom hemvården 2016-11-14 Vård- och omsorgsförvaltningen Helsingborgs stad Niklas Sommelius
Bakgrund Vårdboendena Kungshult och Åbrädden drivs med en form av utökat inflytande sedan några år tillbaka och att den årliga kvalitetsmätningen visar normalt sett på goda resultat för dessa enheter. Utökat inflytande innebär att de boende tillsammans med personalen ges mer möjlighet att påverka verksamheten. Ekonomiskt har man samma förutsättningar som övriga boenden i kommunen, med undantaget att delar av ett eventuellt under- eller överskott hanteras i verksamheten. I avtalet framgår att avsteg görs från vård- och omsorgsförvaltningens regler vid bland annat rekrytering av vikarier genom att inte ingå i bemanningsenheten. I en motion från socialdemokraterna framförs att Helsingborg stad stegvis ska införa självstyrande grupper inom hemtjänsten i enlighet med lämplig metodik. Motionen förespråkar även intraprenad och självförvaltning som ett led att nå högre kvalitet inom välfärden, både för medborgaren och för den anställde. Uppdraget Vård och omsorgsförvaltningen har fått i uppdrag att utreda frågan om möjligheterna att skapa intraprenad inom kommunens hemvård. Det är också av intresse att nya metoder införs under förutsättning att utförare av hemtjänst använder sig av effektiva metoder. Utredningen kommer att främst beskriva två begrepp: intraprenad; självförvaltning. Intraprenad i Helsingborg och inflytande från medarbetare Intraprenad är i grunden en resultatenhet med utökade befogenheter samt utökat ansvar för verksamhet, ekonomi och personal. I Helsingborg drivs vårdboenden Kungshult och Åbrädden med intraprenadavtal med utökad självstyrning av personalen. Syftet med en annan driftsform var att det skulle ge större möjligheter för personalen att sätta sin prägel och ha inflytande på verksamheten, bedriva verksamheten mer effektivt, ha kortare beslutsvägar samt skapa kostnadseffektivitet. Vid införandet ansågs det fördelaktigt att välja ett objekt utan historia. Ett särskilt avtal reglerar driften och innehåller organisation, personalfrågor, uppdragets omfattning och innehåll, kvalitetsfrågor, former för uppföljning samt tekniska frågor. När det gäller att grupper ska ha inflytande över hur arbetet läggs upp eller vilka metoder som används är det upp till varje enhetschef och arbetsgrupp att diskutera hur medarbetare får inflytande över sina arbetsuppgifter redan idag. Självförvaltning Enligt kommunallagen 7 kap. 18 framgår att Om inte något annat följer av lag eller annan författning, får fullmäktige besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution. Fullmäktige får i ett sådant 1
fall även besluta att nämnden får uppdra åt självförvaltningsorganet att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller som i övrigt avses i 6 kap. 34 får dock inte delegeras till ett självförvaltningsorgan. Med självförvaltningsorgan avses en verksamhet inrättad av överordnad nämnd under visstidsavtal med syfte att ansvara för och uträtta specifika uppgifter, där brukare och personal är företrädda i en ansvarig styrelse med mandat från nämnd eller fullmäktige. Med brukare avses en medborgare som mer varaktigt använder en offentlig tjänst. Med personal menas anställda inom kommunen. Med myndighetsutövning menas att ett särskilt organ fattar beslut och att det är en politisk nämnd som har ansvaret inför kommunfullmäktige att verksamheten bedrivs inom de ramar som fullmäktige fastställt. Med driften förstås att bestämma över praktiska sysslor vid verksamheten/institutionen som rör sådant som t ex mathållning, lokalskötsel inklusive löpande underhåll, lokalanvändning, öppettider och löpande inköp samt naturligtvis den för institutionen normala omvårds- /utbildningsverksamheten. Självförvaltningsorganet kan ges ansvar för att helt eller delvis ansvara för driften av en viss anläggning, rätten att anställa och entlediga personal samt bevilja ledigheter enligt särskild upprättad delegation. Kommunens taxor och avgifter tillämpas i enlighet med fullmäktiges beslut, med garanti för att även självförvaltningsverksamheten har likvärdiga budgetförutsättningar. Enligt kommunallagens bestämmelser ska de som i ett självförvaltningsorgan företräder brukarna vara fler än personalföreträdarna. I praktiken kan detta innebära att förslag från dem som företräder de anställda och som kanske grundas på mångårig kunskap och erfarenhet av verksamheten röstas ner av brukarföreträdarna vars kompetens inom verksamhetsområdet kan vara mindre. Detta kan i sin tur leda till konflikter mellan personal och brukare som negativt påverkar personalens motivation och engagemang både vad gäller att påta sig uppdrag som personalföreträdare och att vidareutveckla verksamheten. Inrättande av självförvaltningsorgan innebär att nämnden i vissa frågor kan delegera beslutanderätten till ett kollektivt organ som består av både brukare och anställda. De kommuner som valt att nyttja möjligheterna i kommunallagen avseende självförvaltningsorgan gäller främst verksamheter inom utbildningsområdet. En av de bakomliggande förklaringarna till detta är att det kan ses som en möjlighet att införa en mer kooperativdriftsform fast i kommunalregi. Det finns ingen kommun som inför självförvaltningsorgan inom vård- och omsorg. 2
Förvaltningen konsterar att självförvaltning utifrån bestämmelserna i kommunallagen inte är aktuellt. Det finns också skäl att inte införa intraprenad inom hemvården. Nedan följer förvaltningens ställningstagande. Ställningstagande En förklaring till de goda värden som finns kring Kungshult och Åbrädden är att det är tämligen nya fastigheter/renoverade fastigheter och att närheten till matproduktionen. Men den främsta förklaringen till de goda resultaten är att när de tidigare intraprenaderna skapades fanns en möjlighet att rekrytera personal, vilket det inte finns inom befintligt hemvårdsområde. De aktuella driftscheferna inom intraprenaderna har gott ledarskap. Att därför tro att själva driftsformen i sig är en förklaring till bra betyg i kundundersökning och medarbetarundersökning är en felbedömning. Eftersom verksamheten redan då Åbrädden startade inte förbereddes för att fullt ut särskiljas från nämndens ansvarsområde ur det arbetsrättsliga perspektivet och omförhandlas till en helt fristående arbetsrättslig enhet, har såväl Åbrädden som Kungshult ingått då medarbetare behövt en ny arbetsplats vid de tillfällen då det funnits en större rörlighet på förvaltningen. Att utveckla intraprenadliknande arbetsformer ytterligare skulle innebära att en sådant fackligt tydliggörande och förhandling behövs. Det skulle då minska nämndens flexibilitet och förmåga att tillgodose möjligheten att erbjuda redan anställd personal, som exempelvis konverteras in till en anställning, vakanta tjänster och parallellt skulle nämndens möjligheter att hushålla väl med sina personalresurser försämras. Att införa intraprenad är att stå utanför den egna organisationen och förvaltningen. Ju fler enheter som står utanför desto större risk att styrningen av verksamheten minskar och att det uppstår olika självbeslutande enheter som inte ser sig som en del av Helsingborgs stad. Att införa intraprenad inom hemvården skulle också innebära att den aktuella chefen ställer sig utanför den beredskapsorganisationen som finns på natten, vilket minskar attraktionskraften för tjänsten. De enheter som är intraprenader i dag har placerats direkt under Omsorgsdirektören i organisationsstrukturen. Driftscheferna anser att detta är en fördel som skapar korta beslutsvägar. Placering i organisationen direkt under omsorgsdirektör är dock ingen hållbar lösning då antalet verksamhetschefer skulle öka ytterligare och det blir otydligt vilka verksamhetschefer som ingår i ledningsgruppen eller inte. Det skulle också leda till det administrativa uppdraget som Omsorgsdirektören har skulle öka ytterligare. Om flera enheter däremot skulle hantera enbart sitt ekonomiska resultat på det sätt som intraprenaderna gör skulle det kunna innebära ett ökat självstyre. För att kunna behålla kompetens och engagerade medarbetare kommer det att krävas möjligheter att påverka sitt arbete och det kommer det att krävas flera olika flexibla lösningar för olika medarbetare. Att få inflytande, att ha verksamhetsråd för medarbetare, skapa engagemang och få ta eget ansvar och ha möjlighet att få prova andra arbetsmetoder kan införas oavsett driftsform. Boenderåd eller verksamhetsråd finns på andra enheter och är inte kopplat till intraprenadformen. Att medarbetare ska ha inflytande är en del i samverkansformen och att medarbetare kan få vara med och påverka budgeten och hur verksamheten använder sina medel är en fråga som lämpar sig för arbetsplatsträffarna. 3
Inom modellen Fritt Omsorgsval finns en kommunal leverantör och en privat leverantör inom samma geografiska område. En intraprenad i en hemvårdsgrupp skulle utgöra en enskild ö, i ett större geografiskt område, vilket innebär ökad administration för såväl stadens kontaktcenter som för förvaltningen för att kunna få fram vilka valmöjligheter som den person som söker hemvård skulle tillhöra, rent adressmässigt. Blivande kunder som vill ha Omsorg i Helsingborg som kommunal leverantör skulle således nekas eftersom de skulle få intraprenaden som har monopol på att vara kommunal leverantör inom just det geografiska området. När det gäller vilka effektiva metoder som ska användas i verksamheten så lämpar det inte för förvaltningen att ta ställning till. I varje chefsled och i verksamheten närmast kund måste den effektivaste metoden användas. Det finns en rad olika stadsövergripande system som varje chef och medarbetare måste förhålla sig till. Vill förvaltningen att medarbetare ska ha större inflytande över hur arbetet bedrivs så måste detta komma underifrån med förslag till förbättringar som i sin tur kan leda till att nya system upphandlas eller nya rutiner införs. Förvaltningen måste vara lyhörd om en grupp vill ha tvättstugemodell och en annan grupp vill ha en annan modell. Återigen så måste detta utformas på nivån närmast personalgrupp eller kundgrupp och inte på centralnivå. Att få råda helt över de ekonomiska förutsättningarna genom att eventuella över- eller underskott disponeras av enheten kan vara fördelaktigt. Genom att införa resultatenheter snarare än intraprenader eller självstyrande enheter, kan samma fördelar uppnås utan att de negativa aspekterna av intraprenaden behöver ingå. Att införa resultatenheter inom hemvården just nu är svårt eller direkt omöjligt eftersom den modell kring Fritt Omsorgsval som träder ikraft den 1 oktober 2017 kommer att påverka verksamheten och därmed finns det en osäkerhet hur många kunder respektive hemvårdsgrupp eller Omsorg Helsingborg kommer att ha. Det innebär att det finns en beredskap att slå ihop eller samla olika hemvårdsgrupper och innan den organisationsförändringen är genomförd är det därför olyckligt att införa resultatenheter som inte får rimliga förutsättningar att arbeta med sin ekonomi på ett annat sätt. Förvaltningen är dock inte främmande för att införa resultatenheter inom vårdboende utan tvärtom är förvaltningen positiv till en sådan utveckling. Sammanfattningsvis anser förvaltningen att det är möjligt att genom att använda sig av samverkansmodellen mellan arbetsgivare och arbetstagare och införa resultatenheter är det möjligt att uppnå samma syfte som en intraprenadavtal skulle ge dvs mer inflytande och delaktighet för medarbetare och chef. Förslag Skapa resultatenheter inom samtliga kommunala vårdboende under verksamhetsåret 2017 Den ekonomiska modellen ska vara samma som den som tillämpas för förvaltningens intraprenader. Konsekvenser-ekonomi-social hållbarhet Konsekvenser med införande av resultatenheter inom vårdboende: 4
Ökat inflytande och ansvar för enheten och dess ekonomiska resultat. Ett resultatorienterat arbetssätt kan skapa en enhet som möter kundens behov bättre Ekonomi Mer långsiktigt ekonomiskt förhållningssätt. Hållbar miljö Ur arbetsmiljöperspektivet kan medarbetarna ges möjlighet till påverkan och medbestämmande med ökat ansvar för enheten med dess ekonomiska resultat. Källor Utvärdering av driftsformen på vårdboendet Åbrädden, Eva-Gun Oskarsson och Erik Sigward 151026 Kontakter i de olika kommunerna Intervjuer internt i vård- och omsorgsförvaltningen om ekonomi och HR frågor Intervjuer av driftschefer på Åbrädden och Kungshult 5