SV SV SV
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 30.6.2009 SEK(2009) 895 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR som åtföljer förslaget till rådets rekommendation om rökfria miljöer SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN {COM(2008) 328 final} {SEC(2008) 894} {SEC(2008) 896} SV SV
1. INLEDNING I sin handlingsplan för miljö och hälsa (2004 2010) åtog sig kommissionen att förbättra luftkvaliteten inomhus, bl.a. genom att främja åtgärder mot rökning på alla arbetsplatser. Det samråd som inletts genom kommissionens grönbok Mot ett rökfritt Europa: policyalternativ på EU-nivå visade på ett starkt stöd för en heltäckande rökfrihetspolitik och ytterligare EUåtgärder till främjande av rökfria miljöer. I gemenskapens strategi för hälsa och säkerhet i arbetet (2007 2012) föreslogs större satsningar på ett starkare hälso- och säkerhetsskydd för arbetstagare. På det internationella planet har parterna i Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll förbundit sig att ta itu med exponering för tobaksrök på arbetsplatser inomhus och i offentliga miljöer. 2. BAKGRUND OCH PROBLEMFORMULERING 2.1. Bakgrund 2.1.1. Hälsoproblem på grund av exponering för miljötobaksrök Miljötobaksrök orsakar dödlighet, sjuklighet och funktionshinder i stor skala i EU. miljötobaksrök har knutits till lungcancer, hjärt- och kärlsjukdomar, stroke, astma och kroniskt obstruktiv lungsjukdom hos vuxna. Den skadar också barn och kan leda till plötslig spädbarnsdöd, akuta infektioner i andningsorganen och sjukdomar i mellanörat och den kan förvärra astma. Enligt tidigare skattningar dog 7 300 vuxna, varav 2 800 icke-rökare, på grund av exponering för miljötobaksrök på arbetsplatsen i EU-25 under 2002. Ytterligare 72 000 dödsfall, varav 16 400 icke-rökare, kunde knytas till miljötobaksrök i hemmet 1. I den här konsekvensanalysen skattas det totala antalet dödsfall som kan tillskrivas miljötobaksrök på kontor och i barer och restauranger till 6 000 i EU-27 under 2008, varav 2 500 icke-rökande anställda. Exponeringen hos icke anställda, såsom utskänkningslokalernas kunder, kan förväntas leda till en avsevärd ytterligare belastning på folkhälsan. 1 The Smoke Free Partnership (2006). Lifting the smokescreen: 10 reasons for a smoke-free Europe, Bryssel, Belgien, European Respiratory Society: 146. SV 2 SV
Skattad dödlighet i hela EU p.g.a. miljötobaksrök hos rökande och icke-rökande anställda 2008 Kontor Icke-rökare Bar, restaurang Totalt Kontor Rökare Bar, restaurang Tot. Rökare och ickerökare Totalt Lungcancer 387 156 542 600 161 761 1303 Stroke 378 160 538 601 197 798 1336 Hjärtsjukdomar 384 138 522 612 159 771 1293 Kroniskt obstruktiv lungsjukdom 565 332 897 881 296 1176 2073 Totalt 1714 786 2500 2694 813 3507 6007 I jämförelse med dödsfall på grund av andra hälsorisker, både specifikt för arbetsplatser och hos allmänheten i stort, framgår att miljötobaksrök medför en stor belastning på folkhälsan. 2.1.2. Miljötobaksrökens ekonomiska följder Exponering för miljötobaksrök har avsevärda ekonomiska följder. Den makroekonomiska kostnaden för exponering för miljötobaksrök på arbetsplatsen i EU-27 har uppskattats till 2,46 miljarder euro per år. Detta kan uppdelas i drygt 1,3 miljarder euro i medicinska kostnader för tobaksrelaterade sjukdomar (varav 560 miljoner euro för icke-rökande anställda) och drygt 1,1 miljarder euro i icke-medicinska kostnader på grund av produktionsförluster (varav 480 miljoner euro för icke-rökande anställda). Bland de mikroekonomiska kostnaderna för miljötobaksrök återfinns lägre arbetskraftsproduktivitet, brandskador på grund av rökning samt högre kostnader för städning och ominredning på grund av rökning. 2.2. Problemformulering 2.2.1. Bristande efterlevnad av internationella skyldigheter enligt WHO-konventionen Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll, som gemenskapen och 26 medlemsstater undertecknat, innebär en juridisk skyldighet för parterna att skydda människor från miljötobaksrök på alla arbetsplatser inomhus, i allmänna transportmedel och i offentliga inomhusmiljöer. Vid konventionsparternas andra konferens i juli 2007 antogs riktlinjer om krav som varje part bör sträva efter att uppnå. För närvarande har dock bara en dryg tredjedel av medlemsstaterna vidtagit åtgärder för att fullgöra sina konventionsfästa skyldigheter. Flera länder har stött på allvarliga problem med att införa eller tillämpa heltäckande rökförbud. Barer och restauranger har visat sig särskilt svårreglerade. Det förefaller just nu osannolikt att alla medlemsstaterna kommer att vara i stånd att uppfylla sina skyldigheter enligt konventionen om det inte ges politiska påstötningar och övervakning från EU-nivå. Hittills har gemenskapens åtgärder för att främja rökfria miljöer saknat en helhetssyn. Frågan har tagits upp i icke-bindande resolutioner och rekommendationer, men utan någon närmare vägledning för hur helt rökfria miljöer ska uppnås. Dessutom berörs frågan i ett antal arbetsmiljödirektiv, ibland indirekt och i andra fall utan att ett heltäckande skydd ges. SV 3 SV
2.2.2. Hög, ojämn förekomst av miljötobaksrök i EU-27 I länder utan heltäckande rökförbud förekommer tobaksrök i de flesta offentliga miljöer, som ju mestadels också är någons arbetsplats. Enligt Eurobarometeruppgifter från slutet av 2006 kan det antas att 28 % av arbetstagarna i EU utsätts för tobaksrök dagligen på arbetsplatser inomhus och på kontor, medan motsvarande andel för barer och restauranger var 39 % i slutet av 2008. Dessutom löper utskänkningslokalernas kunder risk att utsättas för särskilt mycket rök med därtill hörande hälsorisker. Skillnaderna i förekomst av miljötobaksrök mellan medlemsstaterna är enorma, från 3 % i Irland till 85 % i Grekland. De nationella antiröklagarnas räckvidd och styrka har avgörande betydelse för skillnaderna i EU. Dessutom är risken att bli utsatt för tobaksrök högre för lägre socialgrupper, vilket ytterligare förvärrar den befintliga ojämlikheten i hälsoavseende. 2.2.3. Otillräckligt skydd av barn och ungdomar mot tobaksrök Barns och ungdomars exponering för tobaksrök är en särskild källa till oro. Barn har liten eller ingen kontroll över sin exponering för tobaksrök från vuxna rökare. Barn är dessutom särskilt sårbara för tobaksrökens hälsoskadliga effekter. Förutom tobaksrökens direkta hälsorisker kan exponering för rökning också göra barn mer benägna att betrakta rökning som normalt vuxenbeteende och på så sätt få dem att börja röka själva i tonåren. Merparten av barns exponering för miljötobaksrök härrör från föräldrarna och äger rum i hemmet. I den senaste Eurobarometerundersökningen uppgav över en tredjedel av rökarna att de röker hemma inomhus i barns närvaro. WHO:s globala ungdomstobaksundersökning visar att 40 90 % av tonåringarna utsattes för tobaksrök i hemmet i tolv EU-länder. Förutom hemmiljön är även föräldrars rökning i bilar en källa till särskilt omfattande miljötobaksrök. Barn möter också regelbundet vuxna förebilder som röker utomhus på offentliga lekplatser och skolgårdar, utanför sjukhus och vid andra inrättningar som tillhandahåller tjänster för barn samt vid idrotts- och kulturevenemang utomhus. 3. GRUND FÖR EU:S ÅTGÄRDER Artiklarna 137 och 152 i EG-fördraget utgör en tydlig rättslig grund för EU-åtgärder till skydd mot tobaksrök. Stödet på EU-nivå skulle göra det lättare att snabbt och enhetligt tillämpa ramkonventionen i enlighet med medlemsstaternas och EU:s internationella åtaganden. Det skulle också bidra till att minska skillnaderna i skyddet mot miljötobaksrök mellan och inom medlemsstaterna och minska ojämlikhet i hälsoavseende och negativa följder i andra medlemsstater. Åtgärder från EU:s sida skulle tillföra ett tydligt mervärde till de nationella åtgärderna genom att klargöra det vetenskapliga underlaget, underlätta utbyte av erfarenheter och bästa praxis mellan medlemsstater, ge de medlemsstater som ännu inte infört ett heltäckande rökförbud vägledning för det (eventuellt tillsammans med minimikrav på EUnivå för arbetarskydd) och genom övervakning av framstegen i hela EU. SV 4 SV
4. MÅL Allmänt mål F örbättra medborgarnas och arbetstagarnas hälsa e nligt artiklarna 152 och 137 i EG-fördraget genom minskad sjuklighet och dödlighet i tobaksrelaterade sjukdomar Särskilda mål F ullgöra EU:s och medlemsstaternas skyldigheter enligt WHO Hjälpa medlemsstaterna att få bort m iljötobaksrök på arbetsplatser och offentliga platser - och främja rökfria hem Särskild a mål Omsätta WHOkonventioneni EU Bevaka utveckling mot rökfria miljöer 5. POLITISKA ALTERNATIV 1) Nollalternativet Detta alternativ innebär att EU inte vidtar några nya åtgärder, samtidigt som pågående insatser mot miljötobaksrök fortsätter inom olika gemenskapsprogram, informations- och utbildningskampanjer och nätverk. 2) Den öppna samordningsmetoden Enligt det här alternativet uppmuntras medlemsstaterna att samarbeta för rökfria miljöer genom att utbyta information, sätta upp gemensamma mål och indikatorer och regelbundet se över utvecklingen. Ett samordningsorgan där medlemsstaterna och Europeiska kommissionen deltar behöver inrättas. Alternativets närmare innehåll beror på vad medlemsstaterna kommer överens om, men det skulle kunna vara heltäckande och gå bortom WHO-konventionens riktlinjer (som främst handlar om skydd mot miljötobaksrök i allmänna lokaler inomhus och på arbetsplatser). 3) / 4) Rekommendation från kommissionen eller rådet En rekommendation från kommissionen eller rådet i enlighet med artikel 152 skulle uppmuntra och hjälpa medlemsstaterna att införa heltäckande rökförbud i enlighet med deras åtaganden enligt WHO-konventionen genom att det införs en enda tidsfrist för hela EU för att SV 5 SV
genomföra antirökinsatserna och tydliga former för rapportering och övervakning. Utöver riktlinjerna till WHO-konventionen bör en sådan rekommendation också innehålla åtgärder mot barns och ungdomars exponering för miljötobaksrök samt kompletterande åtgärder som informationskampanjer och stöd till rökavvänjning. 3+ / 4+ Rekommendation från kommissionen eller rådet i kombination med den öppna samordningsmetoden En rekommendation från kommissionen eller rådet kan uppmuntra till ökat samarbete mellan medlemsstaterna. I det här alternativet tjänar rekommendationen som grund, medan medlemsstaterna utbyter information och bästa praxis om rekommendationens tillämpning, sätter gemensamma mål och riktmärken för att nå och eventuellt överskrida rekommendationens mål och tar fram gemensamma indikatorer för att bevaka framstegen. 5) Bindande lagstiftning Bindande lagstiftning kan ta formen av ändringar av de befintliga direktiven om hälsa och säkerhet (bl.a. direktiv 89/654/EEG om minimikrav för säkerhet och hälsa på arbetsplatsen och direktiv 2004/37/EG om carcinogener och mutagena ämnen) eller införas i form av ett separat direktiv om rökning på arbetsplatsen med artikel 137 som rättslig grund. Detta alternativ täcker bara miljön på arbetsplatsen, inte offentliga utrymmen som inte är arbetsplatser eller egenföretagare. 6. BEDÖMNING AV ALTERNATIVEN De angivna alternativen har bedömts med avseende på fem huvudparametrar: mervärdet i EU:s medverkan, förväntad tidsutdräkt för genomförandet av alternativet, alternativets sannolika innehåll, graden av medlemsstaternas politiska eller rättsliga skyldighet att följa alternativet samt eventuella bieffekter. På grundval av denna kvalitativa bedömning och den förutspådda utvecklingen i medlemsstaterna har följande antaganden gjorts om alternativens verkan när det gäller att minska förekomsten av miljötobaksrök fram till 2013 (dvs. det sista året i den innevarande hälsostrategin): Alternativ 1 (nollalternativet) ger de lägsta resultaten när det gäller att minska exponeringen för miljötobaksrök, vilket på det hela taget motsvarar ett läge där länder med någorlunda långt framskridna planer på rökförbud genomfört planerna senast 2013. Den rådande tendensen mot rökfrihet torde fortsätta, om än i långsammare takt. Effekterna av de fem icke-bindande alternativen torde likna varandra i så måtto att de stödjer den politiska utvecklingen utan att medlemsstaterna för den skull åläggs att anta och tillämpa rökförbud. De förväntas leda till en tvåfaldig till fyrfaldig minskning av förekomsten av miljötobaksrök jämfört med nuläget. Alternativ 2 (den öppna samordningsmetoden) och alternativ 3 (kommissionsrekommendation) torde vara de minst verkningsfulla av de ickebindande alternativen. Den öppna samordningsmetoden tar lång tid att tillämpa och verkar inte särskilt väl lämpad för att ta itu med ett etablerat problem som miljötobaksrök. Effekterna av en kommissionsrekommendation begränsas å sin sida av det förhållandet att det inte skapar en känsla av delaktighet hos medlemsstaterna. Alternativ 4 (rådsrekommendation) har potential till större verkan, särskilt då medlemsstaterna känner sig mer delaktiga i processen. Liknande effekter kan antas uppstå vid alternativ 3+ (kommissionsrekommendation i kombination med den öppna samordningsmetoden). Alternativ 4+ (rådsrekommendation i kombination med den öppna samordningsmetoden) torde få störst genomslag av de ickebindande alternativen. Det skulle ge den största känslan av delaktighet för medlemsstaterna, SV 6 SV
då de är aktiva både genom att anta själva rekommendationen och ta fram riktmärken och indikatorer för rekommendationens tillämpning. Alternativ 5 (bindande lagstiftning) torde ge de största minskningarna av förekomsten av miljötobaksrök. I bästa fall kan det förväntas så gott som helt eliminera exponering för tobaksrök på arbetsplatserna i hela EU. Det har dock mindre räckvidd än de icke-bindande alternativen, eftersom egenföretagare och kompletterande åtgärder inte omfattas av lagstiftningen. Dessutom torde det ta förhållandevis lång tid att skörda frukterna av en helt ny rättsakt. 6.1. Jämförelse av alternativen Alternativens förväntade sociala, ekonomiska och miljömässiga effekter bygger på antaganden om deras förmåga att minska förekomsten av miljötobaksrök. Alternativ 5 (bindande lagstiftning) förväntas därför ha den starkaste effekten, följt av alternativ 4+ (rådsrekommendation + den öppna samordningsmetoden), alternativ 4/3+ (rådsrekommendation / kommissionsrekommendation + den öppna samordningsmetoden) och alternativ 2/3 (den öppna samordningsmetoden / kommissionsrekommendation), medan nollalternativet innebär minst förändring. 6.1.1. Sociala effekter Genom att minska förekomsten av miljötobaksrök kan ett EU-initiativ förväntas minska sjuklighet och dödlighet på grund av de viktigaste sjukdomarna knutna till miljötobaksrök (lungcancer, stroke, hjärtsjukdomar och kroniskt obstruktiv lungsjukdom). Initiativet förväntas också indirekt påverka sjuklighet och dödlighet på grund av aktiv rökning genom att minska tobakskonsumtionen och uppmuntra rökare att försöka sluta röka. Ett EU-initiativ skulle antagligen särskilt gynna de mest missgynnade grupperna i samhället. Det skulle också kunna bidra till ökat stöd för rökfrihetsinsatser, även i hemmen. En bieffekt för rökare kan bli en känsla av stigmatisering och utanförskap. Sociala effekter Minskad årlig dödlighet p.g.a. miljötobaksrök hos anställda Minskad sjuklighet p.g.a. miljötobaksrök Minskad dödlighet p.g.a. minskad aktiv rökning Minskad sjuklighet p.g.a. minskad aktiv rökning Nuläge Alt. 1 Alt. 2/ Alt. 3 Alt. 3+ /Alt. 4 6 007-386 -774-774 till - 1 550 Alt. 4+ Alt. 5-1 550-4 884 + ++ +++ ++++ +++++ + ++ +++ ++++ +++++ + ++ +++ ++++ +++++ Minskad miljötobaksrök hemma + ++ ++ ++ +++ Minskad socioekonomisk ojämlikhet + ++ ++ ++ ++++ Ökat stöd för antirökpolitik + ++ ++ ++ ++++ 6.1.2. Ekonomiska effekter På makroekonomisk nivå torde den förbättrade hälsan till följd av EU-åtgärder avsevärt minska medicinska och andra kostnader med anknytning till de viktigaste sjukdomar som hänger ihop med miljötobaksrök. Den förväntade minskningen av den aktiva rökningen lär knappast få någon nämnvärd inverkan på medlemsstaternas intäkter från tobaksskatter. Den SV 7 SV
ekonomiska inverkan på mikronivån omfattar även lägre kostnader för städning, underhåll och ominredning samt lägre kostnader på grund av brandskador. De branscher som främst berörs är restaurangbranschen och tobaksindustrin. Enligt det befintliga vetenskapliga underlaget kan inverkan på sysselsättning och intäkter i restaurangbranschen tänkas ta formen av både ökningar och minskningar. Sammantaget förväntas inga större ekonomiska effekter. Tobaksindustrin kan förlora en del vinster vilket kan leda till färre jobb i tobaksindustrin. Ekonomiska effekter Minskade årliga medicinska kostnader p.g.a. minskad miljötobaksrök hos personal Minskade årliga övriga kostnader p.g.a. minskad miljötobaksrök hos personal Minskade intäkter från tobaksskatter Arbetskraftsproduktivitet p.g.a. rökpauser Minskade kostnader för brand, städning och ominredning Årlig ändring av intäkter i restaurangbranschen Ändrad sysselsättning i restaurangbranschen Årliga förlorade intäkter för tobaksindustrin Nuläge Alt. 1 Alt. 2/ Alt. 3 1336 mn 1124 mn -85 mn -172 mn -73 mn -144 mn Alt. 3+ /Alt. 4-172 mn till -344 mn -144 mn till -290 mn Alt. 4+ Alt. 5-344 mn -1073 mn -290 mn -893 mn - -- --- ---- ----- +/- ++/-- +++/--- ++++/---- ++++/----- + ++ +++ ++++ +++++ 965 mn 114 md +/- ++/-- +++/--- ++++/---- +++++/------ -11 md till +10 md 6 887 912 +/- ++/-- +++/--- ++++/---- +++++/------ -265 000 till +271 000 67 md - -- --- ---- ----- -3,3 md Förlorade jobb i tobaksindustrin 53 521 - -- --- ---- ----- -2 609 Kostnader för genomförande och tillämpning - --- -- --- -- --- --- 6.1.3. Miljöeffekter Den viktigaste miljöeffekten blir avsevärt bättre inomhusluft. De potentiella negativa effekterna är bl.a. ökad användning av infravärme och ökad nedskräpning i form av fimpar på gatan. Dessa effekter torde dock vara förhållandevis begränsade. Miljöeffekter Nuläge Alt. 1 Alt. 2/ Alt. 3 Alt. 3+ /Alt. 4 Alt. 4+ Alt. 5 Bättre inomhusluft + ++ ++ +++ ++++ Mer nedskräpning på gatan och mer infravärme 6.2. Bästa alternativ - - - -- --- Även om bindande lagstiftning skulle leda till den största minskningen av exponeringen för miljötobaksrök och därtill hörande hälsorelaterade och ekonomiska fördelar, skulle det ta SV 8 SV
längre tid att genomföra och ha en mindre räckvidd än en rekommendation. En rådsrekommendation i kombination med den öppna samordningsmetoden utpekas därför som det bästa alternativet på kort sikt, eftersom detta förefaller vara det snabbaste och mest heltäckande sättet att hjälpa medlemsstaterna att införa strikta rökförbud i enlighet med deras skyldigheter i WHO-konventionen, samtidigt som lösningen står i rimlig proportion till problemet. 7. UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING De indikatorer som används för att övervaka det valda politiska alternativets effekter bör vara bl.a. förekomsten och arten av nationell lagstiftning, exponering för tobaksrök i olika miljöer, tobaksbruk, kunskaper och inställningar till tobak (rökning) samt incidens av och dödlighet i tobaksrelaterade sjukdomar. Initiativets totala inverkan ska enligt planerna utvärderas i ett meddelande om strategin för tobakskontroll som läggs fram 2010 eller 2011. SV 9 SV