Roller och ansvar mellan myndigheter vid gränsöverskridande avfallstransport

BILAGA 1 Roller och ansvar mellan myndigheter vid gränsöverskridande avfallstransport Export från EU BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA KASERNGATAN 14 POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@ NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE

Inledning Vårt arbete har varit begränsat till straffrättsliga överträdelser av exportförbuden i EG-förordning nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall samt enbart till de fall där transporterna stoppats i Sverige. I dokumentet finns därför inte beskrivet förslag på roller och ansvar vid överträdelse av exportförbuden där svenskt avfall stoppats utomlands. Inte heller finns det beskrivet hur roller och ansvar bör vara fördelade vid andra straffrättsliga överträdelser av nämnda förordning än sådana kopplade till exportförbuden. Även om dokumentet är avgränsat till angivet område så är det naturligtvis viktigt att myndigheterna vid sina kontrollinsatser tar tillvara hela det lagstöd som finns för att ingripa mot illegala avfallstransporter. Krav på tillstånd och förhandsanmälan för transporter även inom Europa, förbudet att blanda avfall under transport och övriga punkter i 29 kap 4 a miljöbalken bör naturligtvis tillämpas när så är möjligt. I vissa fall kan andra paragrafer i miljöbalken, exempelvis miljöbrott, bli aktuella. Även om handledningen i första hand gäller gränsöverskridande avfallstransporter går det inte att bortse från och därmed även kommentera exporter av sådana produkter som innehåller förbjudna köldmedium då transporterna ofta sker gemensamt och utreds i samma utredning. I anledning därav berör vi också exportförbudet i EG-förordning nr 1005/2009 av den 16 september 2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Rollfördelningen i dokumentet är vidare begränsad till sådan brottsbekämpning som görs som en del av Tullverkets, polisens och tillsynsmyndighetens löpande kontrollverksamhet. Rollfördelningen i dokumentet beskriver inte det arbete som bedrivs inom ramen för polisens underrättelseverksamhet och som riktar sig mot organiserad brottslighet. 4

1. Lagstiftning De i handlingen berörda exportförbuden återfinns i två EG-förordningar som är direkt tillämpliga i svensk rätt. För att förbuden skall vara straffbara krävs dock att det finns en svensk lag som straffsanktionerar förbuden. Inför uppdelningen av roller och ansvar mellan myndigheterna är det därför av vikt att klargöra, dels var exportförbuden återfinns, dels om och i så fall var straffbestämmelserna finns. Redogörelsen är enbart en hänvisning till var bestämmelserna finns och gör inte anspråk på att i detalj beskriva alla frågeställningar som kan uppkomma vid tilllämpningen av bestämmelserna. 1.1 Exportförbuden Förbud att exportera avfall/produkter ut från EU regleras i: artikel 34 och 36 i EG-förordning nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall och artikel 17 i EG-förordning nr 1005/2009 av den 16 september 2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. 1.1.1 EG-förordning nr 1013/2006 om transport av avfall Artikel 34 i EG-förordning nr 1013/2006 om transport av avfall förbjuder all export från gemenskapen av avfall 1 avsett för bortskaffande 2. Artikel 36 i samma förordning förbjuder export av viss sorts i artikeln särskilt uppräknat avfall för återvinning 3. Viktigt att notera är att export av avfall för direkt återanvändning inte är förbjudet enligt angiven artikel i EG-förordning. Behöver emellertid avfallet genomgå något återvinningsförfarande som går ut på kontroll, rengöring eller reparation genom vilket avfallet bereds för att användas igen utan någon annan förbehandling eller behöver avfallet genomgå något annat återvinningsförfarande är dock exporten förbjuden som återvinningsfall om övriga förutsättningar enligt artikel 36 är uppfyllda. Straffbestämmelser finns, dels i lag (2000:1225) om straff för smuggling (nedan smugglingslagen), dels i 29 kap 4 a p 3 respektive p 5 miljöbalken. Av 29 kap 11 2 st. miljöbalken framgår att om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt smugglingslagen skall inte ansvar dömas ut för brott enligt miljöbalken. Smugg- 1 Definitonen av avfall återfinns i artikel 2.1 i EG-förordning nr 1013/2006 och artikel 3.1 och 41 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv. 2 Definitonen av bortskaffande återfinns i artikel 2.4 i EG-förordning nr 1013/2006 och artikel 3.19 och 41 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv. 3 Definitonen av återvinning återfinns i artikel 2.6 i EG-förordning nr 1013/2006 och artikel 3.15-18 och 41 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv. 5

lingslagen är således primär i förhållande till miljöbalkens straffbestämmelser. Detta innebär således att man först prövar om ansvar kan dömas ut enligt smugglingslagen och för det fall att så inte kan ske prövar man om ansvar kan dömas ut enligt miljöbalken. FULLBORDADE BROTT I brottsbeskrivningarna anges de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att brotten ska anses vara begångna. Först när samtliga förutsättningar är uppfyllda är brottet fullbordat. För att bryta mot någon av artikel 34 eller 36 i EG-förordning nr 1013/2006 om transport av avfall krävs att godset exporterats från gemenskapen. Detta innebär att brottet fullbordas först när godset har passerat gemenskapens gräns. Den som uppsåtligen från landet för ut en vara i strid mot exportförbuden i artikel 34 eller 36 i EG-förordning nr 1013/2006 om transport av avfall döms till ansvar för smuggling jämlikt 3 3 st 1 p smugglingslagen. Om överträdelsen är grov döms för grov smuggling enligt 5 smugglingslagen. Vid bedömningen om brottet är grovt skall det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, om gärningen med hänsyn till omständigheterna kring utförseln varit av särskild farlig art eller om gärningen annars inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse. Den som av grov oaktsamhet från landet för ut en vara i strid mot exportförbuden i artikel 34 eller 36 i EG-förordning nr 1013/2006 om transport av avfall döms till ansvar för olovlig utförsel enligt 7 1 st smugglingslagen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet exporterar avfall i strid med exportförbuden döms för otillåten avfallstransport jämlikt 29 kap 4 a p 3 och 5 miljöbalken. Vid fullbordade brott, dvs där avfallet transporterats över gemenskapens gräns, döms således i första hand och om uppsåt kan styrkas för smugglingsbrott eller om enbart grov oaktsamhet kan styrkas för olovlig utförsel. Om enbart oaktsamhet kan styrkas eller om ansvar enligt smugglingslagen inte av någon annan anledning kan dömas ut, döms i stället till ansvar för otillåten avfallstransport. FÖRSÖKSBROTT För att ansvar för försöksbrott kan komma ifråga krävs enligt 23 kap 1 brottsbalken först och främst att brottet är straffbelagt på försöksstadiet. För det andra krävs att någon har påbörjat utförandet av visst brott utan att detta kommit till fullbordan samt att fara förelegat att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller sådan fara endast på grund av tillfälliga omständigheter varit utesluten. Beträffande det andra ledet hänvisas nedan till 1.2. 6

Försök till smuggling, grov smuggling och försök till otillåten avfallstransport är straffsanktionerat enligt 14 smugglingslagen respektive 29 kap 4 a 2 st miljöbalken. Försök till olovlig utförsel enligt 7 1 st smugglingslagen är däremot inte straffsanktionerat. FÖRBEREDELSE OCH STÄMPLING TILL BROTT För att ansvar för förberedelse och stämpling skall komma ifråga krävs först och främst att brottet är straffbelagt på förberedelsestadiet och som stämpling. Vad som avses med förberedelse respektive stämpling framgår av 23 kap 2 brottsbalken. Förberedelse och stämpling till grov smuggling är straffbart enligt 14 smugglingslagen. I övrigt är inga i detta sammanhang aktuella gärningar straffbelagda som förberedelse eller stämpling. 1.1.2. EG-förordning nr 1005/2009 av den 16 september 2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Art 17 i EG-förordning nr 1005/2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet förbjuder all export av kontrollerade ämne 4 eller produkter och utrustning som innehåller eller är beroende av dessa kontrollerade ämnen 5. Straffbestämmelserna är de samma som vid överträdelser av exportförbuden i EGförordningen om transport av avfall (se ovan 1.1.1.) med det undantaget att det inte finns några straffbestämmelser i 29 kap 4 a miljöbalken som straffbelägger överträdelser av angivet exportförbud. Enbart om brottet begås av uppsåt eller av grov oaktsamhet kan straffrättsligt ansvar således utgå. Oaktsamma överträdelser är straffria. 1.2 Särskilt om försöksbrott Förbuden i ovan nämnda EG-förordningar gäller export från gemenskapen. Brott enligt nämnda exportförbud är som ovan nämnts därför fullbordat först när EU:s gräns passerats. Då ovan angivna brott oftast upptäcks i samband med kontroller i Sverige kommer de flesta brott inte att vara fullbordade utan brotten kommer att upptäckas på försöksstadiet eller dessförinnan. Upptäcks brotten innan försökspunkten är uppnådd är ovan angivna överträdelser inte straffsanktionerade såvida inte det är fråga om grov smuggling (se ovan). 4 Definitionen av kontrollerade ämnen återfinns i artikel 3.4 jämte bilaga 1 i EG förordning nr 1005/2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. 5 Definitionen härav återfinns i artikel 3.29 1 i EG förordning nr 1005/2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. 7

En central fråga är därför när försökspunkten är uppnådd. Detta redogörs för särskilt beträffande smugglingslagen i prop 1999/2000:124 och beträffande otillåten avfallstransport i prop 2009/10:35. Bedömningen synes dock vara densamma. För att försökspunkten skall vara uppnådd torde i vart fall transporten mot gränsen ha påbörjats. Före inledd transport, t.ex. om godset står kvar vid exportörens lager är det tveksamt om försökspunkten är uppnådd. Ett sådant ärende har prövats av åklagare som funnit att försökspunkten inte var uppnådd (se beslut i ärende AM- 177720-10). Självklart måste i varje enskilt ärende prövas om försökspunkten är uppnådd eller inte. Det går kanske inte heller alltid att genast göra bedömningen om försökspunkten är uppnådd eller inte. I de fallen måste tillsynsmyndigheterna agera som om försökspunkten är uppnådd och så får den omständigheten redas ut under förundersökningen. Råder osäkerhet finns det självklart inget som hindrar att kontakt tas med åklagare inför eller under en kontroll för att bedömning om försökspunkten är uppnådd eller inte. Även om försökspunkten inte är uppnådd och straffrättsligt ansvar inte kan utdömas enligt de straffbestämmelser som direkt träffar exportförbuden och som ovan angetts kan i vissa fall ansvar för olovlig utförsel jämlikt 7 2 st 1 p smugglingslagen kunna aktualiseras om det finns misstanke om att exportören av grov oaktsamhet underlåter att anmäla varan till tullbehandling, lämnar oriktigt uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att sådant förbud som avses i 3 3 st 1 p smugglingslagen överträds. I detta fall fullbordas brottet i och med inlämnandet av exportanmälan. 8

2. Sätt att upptäcka illegala avfallstransporter eller export av varor innehållande kontrollerade ämnen. En pågående illegal gränsöverskridande avfallstransport från EU eller en illegal export av varor som omfattas av exportförbudet i ovannämnda ozonförordning kan upptäckas på ett flertal olika sätt. De vanligaste förekommande inom Sveriges gränser torde vara då Tullverket efter en exportdeklaration genomför en kontroll utan misstanke om brott i en hamn (försökspunkt uppnådd) eller innan varutransporten påbörjats t.ex. vid exportörens lagerlokaler (försökspunkten inte uppnådd). Vi har utifrån de olika scenarierna gett förslag på vad vi anser är en lämplig rolloch ansvarsfördelning mellan de involverade myndigheterna och ett lämpligt arbetssätt. Grundförutsättningen för att brott överhuvudtaget föreligger är att det är fråga om en överträdelse av ovan nämnda exportförbud. När det gäller överträdelser mot exportförbuden i EG-förordningen om transport av avfall krävs att det är fråga om export till tredje land antingen av avfall för bortskaffande (artikel 34) eller visst sorts särskilt angivet avfall för återvinning (artikel 36). Det kan vara viktigt att understryka att länsstyrelserna såsom tillsynsmyndighet är de som har expertkunskapen när det gäller att göra avfallsbedömning samt att det är länsstyrelsen som formellt ska göra den bedömningen. I många fall kommer därför länsstyrelsens bedömning vara en förutsättning för om en förundersökning ska inledas eller inte. Det är därför av yttersta vikt att länsstyrelsen redan i inledningsskedet deltar i undersökningen av godset. Endast i undantagsfall, såsom när gods påträffas vid en kontroll utom kontorstid och det framstår som självklart att det är fråga om avfall av aktuellt slag, torde länsstyrelsens bedömning kunna anstå och en förundersökning inledas dessförinnan. När det gäller överträdelser av exportförbudet i EG-förordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet krävs att varorna innehåller eller är beroende av särskilda i förordningen angivna ämnen, så kallade kontrollerade ämnen. Det vore önskvärt om länsstyrelserna hade någon form av beredskap utanför kontorstid och framför allt under semestertider för att kunna bistå med bedömning av ovan angivna slag. 9

Schematisk skiss över scenarierna som beskrivs i 2.1-2.3: Tullverket selekterar fram kontrollobjekt genom spärrar Tullverket kontaktar länsstyrelse (tillsynsmyndighet) 2.1 Gemensam kontroll i eller intill hamnområde. (Ev. initialt bilder/film till Lst) 2.2 Gemensam kontroll vid gränsövergång till tredjeland (Norge). (Ev. initialt bilder/ film till Lst) 2.3 Tullverket och operativ tillsynsmyndighet genomför en kontroll innan transport påbörjats. (Ev. initialt bilder/ film till Lst) Om sändningen inte godkänns skriver länsstyrelsen en inspektionsrapport. Om sändningen inte godkänns skriver länsstyrelsen en inspektionsrapport. Om sändningen inte godkänns skriver länsstyrelsen en inspektionsrapport. Tullverket tar normalt sändningen i beslag. Tullkrim kontaktar miljöåklagare. Tullverket tar normalt sändningen i beslag. Tullkrim kontaktar miljöåklagare. Försökspunkten ej uppnådd. Dialog mellan tullkrim och miljöåklagare om hur gå vidare med aktuellt ärende. 10

2.1 Tullverket genomför, efter en exportdeklaration, en kontroll utan misstanke om brott i eller intill ett hamnområde. Tullverket genomför kontrollen tillsammans med länsstyrelsen som tillsynsmyndighet, länsstyrelsen bedömer och dokumenterar om det är avfall, vad det är för sorts avfall eller om varorna innehåller eller för sin funktion är beroende av kontrollerade ämnen samt om och varför det enligt länsstyrelsens bedömning föreligger misstanke om en överträdelse av exportförbuden. Om så är fallet underrättar länsstyrelsen Tullverket sin bedömning, vilket inledningsvis torde kunna ske muntligen. Tullverket har då anledning att misstänka att brott har blivit begånget och kan inleda förundersökning för försök till smuggling och kan ta godset i beslag 6 (se mer om beslag nedan). Beroende på hur utredningen därefter gestaltar sig kan förundersökningsledaren ändra brottsrubriceringen t.ex. till otillåten avfallstransport om enbart oaktsamhet kan styrkas. Efter de inledande åtgärderna översänder, lämpligen via e-post, länsstyrelsen eventuella fotografier och en skriftlig inspektionsrapport där handläggaren redogör för sin bedömning av avfallet/produkterna. Tullverket sammanställer därefter det ovan nämnda materialet och överlämnar skyndsamt förundersökningen till miljöåklagare 7 som är förundersökningsledare. I de fall då behov finns kan självklart miljöåklagare kontaktas redan inför eller under en kontroll. Även om polisen ansvarar för brottsutredningar inom området för miljöbrott bör Tullverket fortsätta med utredningarna, dels då Tullverket initierat ärendet, dels då smugglingslagen enligt 29 kap 11 2 st miljöbalken har företräde framför miljöbalken och Tullverket ansvarar för sådana brottsutredningar. För att effektivisera avfallsbedömningen bör en gemensam mall för inspektionsrapporten arbetas fram vilket skulle säkerställa att de grundläggande uppgifterna dokumenteras redan initialt. 2.2 Tullverket genomför en kontroll vid en gränsövergång till tredje land (Norge) utan misstanke om brott. Eftersom kontrollen görs vid en gränsövergång till tredje land är utgångspunkten att försökspunkten är uppnådd. Arbetssättet blir det samma som redovisats under 2.1 6 19 och 22 smugglingslagen 7 19 2 st smugglingslagen 11

2.3 Tullverket genomför, efter en exportdeklaration, en kontroll utan misstanke om brott innan transporten mot gränsen av godset har påbörjats (försökspunkten ej uppnådd). De flesta större hamnar godtar inte längre att godset förs in i hamnarna innan godset är klarerat (exportdeklarationen är godkänd och klar av Tullverket). Detta innebär att Tullverket numera till stora delar utför kontroller innan godset börjat transporteras mot gränsen vilket kan innebära att försökspunkten inte är uppnådd och brott därmed inte föreligger enligt 3 3 st smugglingslagen och 29 kap 4 a miljöbalken. Som angetts ovan måste en bedömning av om försökspunkten är uppnådd eller inte självklart göras i varje enskilt fall. Det går kanske inte heller alltid att genast göra bedömningen om försökspunkten är uppnådd eller inte. Då får man självklart förfara som ovan under 2.1. och så får den frågan redas ut under förundersökningen. Det finns inget som hindrar att kontakt tas med åklagare inför eller under en kontroll för en bedömning om försökspunkten är uppnådd eller inte. För det fall försökspunkten inte är uppnådd och smugglingsbrott/otillåten avfallstransport därmed inte föreligger, såvida det inte är fråga om grov smuggling, kan som angetts ovan i stället ansvar för olovlig utförsel jämlikt 7 2 st 1 p smugglingslagen komma ifråga. Det brottet fullbordas som nämnts redan när exportanmälan inges till Tullverket. Det är inte alltid självklart vad som avses med en oriktig uppgift eller vad en föreskriven uppgift är i samband med tullbehandling av avfallstransporter. Rutinerna vid detta scenario innebär sammanfattningsvis att Tullverket genomför en kontroll tillsammans med länsstyrelsen som tillsynsmyndighet, länsstyrelsen bedömer och dokumenterar om det är avfall, vad det är för sorts avfall eller om varorna innehåller eller för sin funktion är beroende av kontrollerade ämnen samt om och varför avfallet/varorna enligt länsstyrelsens bedömning inte får exporteras enligt EG-förordningarna. Om så är fallet underrättar länsstyrelsen Tullverket sin bedömning, vilket inledningsvis torde kunna ske muntligen. För det fallet att Tullverket kan misstänka att exportören lämnat oriktiga uppgifter eller liknande har Tullverket anledning att misstänka att brott har blivit begånget och kan inleda förundersökning för olovlig utförsel. Även i dessa fall finns anledning att ta godset i beslag för bevissäkring. Därefter översänder, lämpligen via e-post, länsstyrelsen eventuella fotografier och en skriftlig inspektionsrapport där handläggaren redogör för sin bedömning av avfallet/varorna. Tullverket sammanställer därefter det ovan nämnda materialet och överlämnar skyndsamt förundersökningen till miljöåklagare 8 som är förundersökningsledare. Tullverket överlämnar därutöver en redogörelse om på vilket sätt godset skulle ha deklarerats jämfört med hur det rent faktiskt 8 19 2 st smugglingslagen 12

deklarerats och en bedömning/förklaring om på vilket sätt en oriktig uppgift har lämnats eller om en föreskriven uppgift inte har lämnats. Tullverket bör ansvara för brottsutredningen av samma skäl som angetts tidigare. För det fallet att misstanke om olovlig utförsel enligt 7 2 st 1 p smugglingslagen inte heller kan komma ifråga föreligger ingen möjlighet att straffrättsligt ingripa mot de planerade exporterna. Som angetts i ingressen kan andra brott föreligga men i annat fall återstår de möjligheter som länsstyrelsen besitter att till exempel meddela föreläggande av olika slag om förutsättningarna för det föreligger (se nedan 2.4). 2.4 Misstanke om brott uppkommer inom ramen för Länsstyrelsens tillsyn. Länsstyrelsen har ansvar för tillsynen över sådana transporter av avfall som regleras i förordningen (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall och ska i tillsynen, i enlighet med 2 kap 28 miljötillsynsförordningen (2011:13), samverka med polisen, Tullverket och Kustbevakningen. Kommunen har i dagsläget tillsyn över inrikes avfallstransporter. Enligt 26 kap 9 miljöbalken får länsstyrelsen meddela föreläggande och förbud, t ex förbjuda export av avfall. Enligt 15 kap 5 a miljöbalken kan länsstyrelsen förelägga att den som innehar avfall hanterar detta på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt, t ex förelägga om att avfallet ska tas om hand av en godkänd avfallsanläggning. Enligt 28 kap 1 och 8 miljöbalken kan länsstyrelsen som tillsynsmyndighet begära handräckning av polismyndigheten för att t ex få tillträde till ett fordon, en container etc. Tillsynen kan göras i olika skeden av exporten. För det fallet att tillsynen görs innan transporten påbörjats är inte försökspunkten uppnådd och brott mot exportförbudet föreligger inte. Eftersom det i dessa fall inte är fråga om en kontroll initierad av Tullverket finns det heller inte någon exportdeklaration i botten varför det inte kan föreligga misstanke om olovlig utförsel som redogjort för ovan. Straffrättsligt går det då inte att angripa transporten. Länsstyrelsen har emellertid möjlighet att inom ramen för sin tillsyn agera med föreläggande eller förbud om förutsättningarna härför är uppfyllda. Om länsstyrelsen vid sin tillsyn gör bedömningen att det är fråga om en illegal gränsöverskridande avfallstransport eller export av varor innehållandes kontrollerade ämnen och där försökspunkten är uppnådd eller osäkerhet därom föreligger skall länsstyrelsen göra en åtalsanmälan. Om polisen är på plats kan anmälan lämpligen göras till denne. Polisen har då anledning att misstänka brott och har möjlig- 13

het att inleda förundersökning för försök till smuggling 9 och godset bör tas i beslag 10. Länsstyrelsen lämnar därefter in fotografier och inspektionsrapporten på samma sätt som ovan varefter polisen därefter överlämnar allt material till miljöåklagare som tar över förundersökningen. Självklart kan tillsynsmyndigheten göra en åtalsanmälan direkt till miljöåklagare. Polisen bör i dessa fall ansvara för brottsutredningen. 2.5 Misstanke om brott uppkommer i samband med polisens verksamhet. Polisen bedriver annan kontrollerande verksamhet utan anknytningen till avfallstransporter. Sådana kontroller är t.ex. kontroll av farligt gods och andra trafikrelaterade kontroller. Sådana kontroller kan och görs ofta vid vägar varför försökspunkten i dessa fall torde vara uppnådd. Återigen får dock en bedömning göras från fall till fall. Om polisen i samband med en sådan kontroll upptäcker gods som kan tänkas vara föremål för gränsöverskridande illegal avfallstransport har polisen en skylighet att agera. Om möjligt bör polisen då ta kontakt med länsstyrelsen som på samma sätt som ovan bedömer och dokumenterar om det är avfall, vad det är för sorts avfall eller om varorna innehåller eller för sin funktion är beroende av kontrollerade ämnen samt om och varför det enligt länsstyrelsens bedömning föreligger misstanke om en gränsöverskridande illegal avfallstransport. Om så är fallet underrättar länsstyrelsen muntligen polisen sin bedömning som då har anledning att misstänka brott och kan på sätt som anges ovan inleda förundersökning för försök till smuggling alternativt försök till otillåten avfallstransport och ta godset i beslag. Efter att länsstyrelsen inkommit med fotografier och skriftlig inspektionsrapport överlämnar polisen förundersökningen till miljöåklagare. I de fall behov finns kan självklart miljöåklagare kontaktas direkt av polis. Polisen bör i dessa fall ansvara för brottsutredningen. Eftersom polisen inte kan hålla gods utan att ta det i beslag och då det inte alla gånger går att genast få kontakt med en handläggare på länsstyrelsen är detta en situation då polisen/miljöåklagare kan behöva inleda förundersökning och ta gods i beslag utan stöd av länsstyrelsens avfallsbedömning. Som redogjorts för ovan är denna bedömning inte helt lätt att göra. Det kan därför vara av vikt att det finns någon beredskap inom länsstyrelsen för att bistå polisen och miljöåklagare i ärendet. 9 RB 23:3 10 RB 27:4 14

2.6 Misstanke om brott uppkommer i samband med Tullverkets verksamhet. Även Tullverket bedriver annan kontrollerande verksamhet utan anknytning till avfallstransporter. Arbetssättet blir det samma som angetts under 2.5. Vad som där sägs om polisen skall istället gälla Tullverket. 2.7 Övriga aktörer som kan komma i kontakt med illegala avfallstransporter eller illegala exporter av kontrollerade ämnen. Kustbevakningen utför diverse kontroller i hamnarna och kan i samband med denna verksamhet komma i kontakt bland annat med illegala avfallstransporter. Även om Kustbevakningen underrättar länsstyrelsen om sina fynd har Kustbevakningen ingen befogenhet att bistå länsstyrelsen vid tillsynen. Det vore önskvärt att rutiner fanns för denna hantering men sådana rutiner måste i så fall upprättas i samarbete med Kustbevakningen. 15

3. Särskilt om beslag, förverkande och övrigt omhändertagande. Då gods av aktuellt slag är skrymmande och ibland måste omhändertas på särskilt sätt kan det tänkas att kostnaderna för omhändertagandet av godset kan komma att uppgå till stora belopp. Det är därför av intresse att utreda när respektive myndighet ansvarar för godset och enligt vilka bestämmelser. Om en förundersökning inleds och godset tas i beslag kommer Tullverket eller polismyndigheten såsom utredande myndigheter att ansvara för och bära kostnaderna för hanteringen av godset som då är i beslag. Förverkas godset jämlikt smugglingslagen skall Tullverket ansvara för att antingen sälja eller förstöra det 11. I annat fall ansvarar staten för att godset säljs eller förstörs 12. Om en förundersökning av olika skäl inte inleds kan länsstyrelsen ändå förbjuda exporten och till exempel förelägga exportören om att avfallet skall tas om hand av en godkänd avfallsanläggning. Länsstyrelsen kan också, för det fall att en förundersökning läggs ned vid ett senare tillfälle och beslaget hävs eller om beslaget hävs av andra skäl, besluta om exportförbud. Länsstyrelsen kan i dessa fall komma att få bära kostnaderna för omhändertagandet av godset om inte ägaren själv tar hand om godset eller om exportören inte går att få tag på. 3.1 Bevisbeslag Eftersom bedömningen av godset är avgörande för huruvida ett brott har begåtts eller inte finns det oftast skäl att ta godset i beslag, så kallat bevisbeslag 13. Länsstyrelsen utgår vid avfallsbedömning bland annat från riktlinjer beslutade av EU:s miljömyndigheter. 11 18 smugglingslagen 12 36:17 Brb och lag (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. 13 RB 27:1 föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen om brott får tas i beslag. 16

Hämtat från Naturvårdsverkets hemsida: Eftersom åklagare, till skillnad från tillsynsmyndigheten, har full bevisbörda är inte presumtionerna tillräckliga för att vid en straffrättslig bedömning konstatera att det är fråga om avfall för återvinning eller bortskaffande utan detta måste utredas och föras bevisning om. Mot bakgrund därav är det av vikt att godset inledningsvis tas i beslag. Hur länge godset behöver vara kvar i beslag är upp till respektive förundersökningsledare (åklagare) att bestämma. Kostnaden för beslagen är en förundersökningskostnad och den myndighet, Tullverket eller polis, som ansvarar för utredningen kommer därför också att ansvara för kostnader för hantering av beslagen 14. 3.2 Förverkande Föremål får, utöver vad som angetts i 3.1. också och så vitt är av intresse här, tas i beslag om föremålet skall förverkas 15. Nedan beskrivs därför under vilka förutsättningar förverkande kan ske i ärenden av aktuellt slag. 14 18 och 23 smugglingslagen och RB 27:10 15 RB 27:1 17

3.2.1 Smugglingslagen Enligt 16-17 smugglingslagen kan gods som varit föremål för brott enligt smugglingslagen eller som har använts som hjälpmedel vid brott enligt smugglingslagen förklaras förverkade. I de flesta fall är det tingsrätten som efter yrkande av åklagare beslutar om huruvida förverkande skall ske eller inte. När ett beslut om förverkande vunnit laga kraft skall det säljas eller i vissa fall förstöras. Enligt 24 smugglingslagen finns det emellertid under vissa förutsättningar möjlighet för Tullverket att omedelbart, dvs. innan lagakraftvunnet beslut föreligger, sälja eller förstöra egendom som kan antas bli förverkad enligt 16 (se särskilt 24 1 st 2 p). Detta förutsätter dock att inte godset behövs som bevisbeslag. 3.2.2 Miljöbalken I 29 kap 12 miljöbalken föreskrivs under vilka förutsättningar förverkande kan ske då brott enligt 29 kap miljöbalken har begåtts. I bestämmelsen föreskrivs ingen möjlighet att förverka gods som varit föremål för brott enligt 29 kap 4 a miljöbalken. Det föreskrivs å andra sidan inte heller något förbud mot att förverkande kan ske enligt andra förverkandebestämmelser vilka närmast återfinns i 36 kap brottsbalken. Huruvida det är avsiktligt eller ett förbiseende att förverkandemöjlighet inte föreligger med stöd av 29 kap 12 miljöbalken är oklart 3.2.3 Brottsbalken 36 kap De bestämmelser i 36 kap brottsbalken om förverkande som skulle kunna vara tillämpbara vid förverkande av gods som varit föremål för illegal avfallstransport är två. Det första återfinns i 36 kap 2 2 st brottsbalken (egendom som någon tagit befattning med på ett sätt som utgör brott enligt denna balk). Denna bestämmelse gäller dock endast brottsbalksbrott och det finns därför ingen möjlighet att förverka egendom som någon tagit befattning med på ett sätt som utgör brott enligt miljöbalken eller enligt smugglingslagen 16. Det andra återfinns i 36 kap 3 1 st 1 p brottsbalken där det stadgas en möjlighet att förverka föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Denna förverkandemöjlighet begränsar sig inte enbart till brottsbalksbrott utan gäller även brott enligt specialstraffrätt till exempel brott enligt miljöbalken eller smugglingslagen. I fall då förverkande kan ske såväl enligt någon specialstraffrättlig bestämmelse som enligt brottsbalken skall enligt vanliga principer den specialstraffrättsliga bestämmelsen i första hand tillämpas. 16 Brb-kommentaren under nämnda bestämmelse. 18

Enligt 36 kap 2 1 st och 4 st brottsbalken kan förverkande ske av egendom som använts vid brott enligt annan lag/författning än brottsbalken om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år och om det behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl. Enligt samma bestämmelse får förverkande också ske av egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt annan lag/författning än brottsbalken om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år och om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse eller stämpling. I de flesta fall är det tingsrätten som efter yrkande av åklagare beslutar om huruvida förverkande skall ske eller inte. När ett beslut om förverkande vunnit laga kraft skall det säljas eller i vissa fall förstöras. Enligt 4 och 6 lag (1974:1066) om förfarandet med förverkad egendom och hittegods m.m. får den myndighet som omhänderhar egendom som avses i denna lag möjlighet att omedelbart, dvs. redan under förundersökningen, sälja eller förstöra godset om vården av den är förenad med alltför stora kostnader. Sammanfattningsvis gäller att om smugglingsbrott eller olovlig utförsel enligt 7 2 st 1 p smugglingslagen kan bevisas kan förverkande ske av godset och eventuella hjälpmedel enligt smugglingslagen. Om brott istället bedöms som otillåten avfallstransport torde förverkande kunna ske av godset enligt 36 kap 3 1 st 1 p brottsbalken. Hjälpmedel som använts vid ett sådant brott torde kunna förverkas jämlik 36 kap 2 1 st och 4 st brottsbalken. 3.2.4 Förslag på hur hantering av gods bör ske Vid misstanke om brott enligt ovan bör godset tas i beslag såsom i första hand bevisbeslag. Det är upp till förundersökningsledaren att bedöma hur länge ett sådant beslag bör bestå. Senast när beslut fattas i åtalsfrågan skall dock ställning tas till beslaget. Förverkande bör ske av gods som varit föremål för brott avseende överträdelser av exportförbudet i ozonförordningen då sådant gods inte har något större legalt användningsområde. Godset kommer då att vara kvar i den omhändertagande myndighetens vård fram till laga kraft vunnen dom då det kommer att förstöras. Kostnaderna kan då bli stora. Mot bakgrund av att det oftast i dessa fall är fråga om farligt avfall med ringa värde bör godset kunna förstöras jämlikt 24 smugglingslagen redan under förundersökningen när det inte längre behövs som bevisbeslag. Staten kan då visserligen drabbas av skadestånd om brottet inte går att leda i bevis men då värdena oftast är låga bör dessa krav inte uppgå till några större belopp. Det är mer tveksamt om gods som varit föremål för brott avseende överträdelser av exportförbuden i avfallsförordningen skall förverkas överhuvudtaget, dels eftersom sådant gods kan ha ett legalt användningsområde, dels eftersom möjligheten faktiskt inte getts direkt med stöd av 29 kap 12 miljöbalken vilket torde ha varit det naturliga. Det kan därför finnas anledning att överväga att häva beslaget om det 19

inte behövs som bevisbeslag. Om åklagare häver ett beslag kan det finnas ett intresse för länsstyrelsen att lägga ett exportförbud på godset och länsstyrelsen kan därför behöva ha information om att beslaget har hävts. Även om uppgiften kan omfattas av en sekrettesbestämmelse torde 10 kap 27 offentlighets- och sekretesslagen i många fall möjliggöra att uppgiften kan vidarebefordras till tillsynsmyndigheten. När väl beslaget hävts kan länsstyrelsen komma behöva stå för kostnaderna om inte exportören hämtar godset eller exportören inte går att nå. Ett alternativ till detta förfarande är att med stöd av 4 och 6 lag (1974:1066) om förfarandet med förverkad egendom och hittegods m.m. omedelbart under pågående förundersökning förstöra egendomen eftersom vården av den oftast torde vara förenad med allför stora kostnader och godset inte behövs som bevisbeslag, dock med de betänkligheter som redogjorts för ovan. 20