STATSUTSKOTTETSBETÄNKANDE 1811998 rd Regeringens proposition med förslag till lag om skatteredovisning och ändring av 124 inkomstskattelagen INLEDNING Remiss Riksdagen remitterade den 12 maj 1998 proposition 5411998 rd med förslag tilllag om skatteredovisning och ändring av 124 inkomstskattelagen till statsutskottet för beredning. Utlåtande Förvaltningsutskottet har avgett (FvUU 911998 rd) till statsutskottet. utlåtande Motioner I samband med propositionen har utskottet behandlat följande hemställningsmotion: - hemställningsmotion 4111998 rd (Pentti Tiusanen /vänst) om utveckling av samfundsskatten. Behandling i delegation Ärendet har beretts i statsutskottets skattedelegation. Sakkunniga skattedelegationen har hört - minister Jouko Skinnari och äldre finanssekreterare Merja Taipalus, finansministeriet - konsultative tjänstemannen Martti Kallio, inrikesministeriet - biträdande direktör Anneli Kukkonen och överinspektör Risto Salama, skattestyrelsen - sakkunniga Hannele Taatila, Finlands Kommunförbund - ekonomiplaneringschef Hannu Häyry, Folkpensionsanstalten - ecklesiastikrådet Matti Halttunen, Kyrkostyrelsen - undervisningsrådet Esko Almgren och direktör Jorma Kuusinen, Frikyrkan i Finland - direktör Tero Honkavaara, Industrins och Arbetsgivarnas Centralförbund - vice verkställande direktör Pauli K. Mattila, Centralhandelskammaren - sektionschef Ilkka Ojala, Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK - landskapsforskaren Seppo Tiainen, Norra Karelens förbund kommundirektör Pauli Vaittinen, Polvijärvi kommun. Företagarna i Finland och Suomen vapaan kristillisyyden neuvosto SVKN ry har lämnat ett skriftligt utlåtande. Ålands landskapsstyrelse har lämnat ett utlåtande till finansministeriet. Ministeriet har tillställt statsutskottet utlåtandet. RP 54/1998 rd 280386
PROPOSITIONEN OCH MOTIONEN Propositionen Regeringen föreslår att det stiftas en ny allmän lag om redovisning av skatt på inkomster, kallad lagen om skatteredovisning. De viktigaste principerna i de nuvarande redovisningsbestämmelserna i lagen om skatteuppbörd bibehålls. Lagen om skatteredovisning kommer att tillämpas när de skatter och avgifter som avses i lagen om beskattningsförfarande och lagen om förskottsuppbörd samt fastighetsskatter, arbetsgivarens socialskyddsavgifter och skogsvårdsavgifter redovisas till skattetagarna. Redovisningen kommer även i fortsättningen att ske på basis av nettointaget och med iakttagande av den nuvarande månadsrytmen. Enligt förslaget skall förskottsinnehållningarna och det förskott som betalas vid skatteuppbörden redovisas till skattetagarna på ett sätt som motsvarar det nuvarande, enligt den ändring av lagen om skatteuppbörd som tillämpas sedan skatteåret 1997. Förskott återbetalas och kvarskatter uppbärs i takt med att beskattningen fårdigställs och tidigare än vad nu är fallet. Debiteringsförhållandena vid den slutliga beskattningen tas i bruk när beskattningen för hela landet har fårdigställts. Debiteringsförhållandena vid den slutliga beskattningen justeras och rättas till en gång om året i sju års tid. Vid den första rättelseredovisningen, som görs sex månader efter det beskattningen blivit klar, rättas debiteringsförhållandena med de ändringar som dittills gjorts i debiteringen. Från och med den andra rättelseredovisningen intas i fördelningsförhållandena utom förändringarna i debiteringen även skatteresterna per skattetagare. Efter den sjunde rättelseredovisningen upphör redovisningen per skatteår. Regeringen föreslår att det från och med den andra rättelseredovisningen på de belopp som indrivs och betalas i samband med rättelseredo- visningarna skall beräknas en ränta som är bunden till Finlands Banks referensränta. De nuvarande fasta höjningsprocenterna vid redovisning frångås helt. Grunderna för beräkning av de enskilda kommunernas och församlingarnas utdelning av samfundsskatten föreslås bli förnyade. Samfundsskatten till kommunerna föreslås bli fördelad så att en skatt påförd ett samfund som är verksamt i en kommun utgör beräkningsgrund för placeringskommunens utdelning. Den skatt som påförts ett i flera kommuner verksamt samfund fördelas mellan de orter där samfunden har driftsställen i förhållande till antalet anställda på de olika driftsställena. En skatt som påförts samfund som står i koncernförhållande enligt lagen om koncernbidrag vid beskattningen fördelas i förhållande till antalet anställda per kommun i de samfund som hör till koncernen. Från samfundsskatten till kommunerna avskiljs en kalkylerad skogsskatteandel, som fördelas enligt kommunernas rotprisinkomster. Bestämmelserna om hur skatterna från samfund och samfållda förmåner skall fördelas mellan skattetagarna föreslås bli upphävda i inkomstskattelagen. Frågan regleras endast i lagen om skatteredovisning. Lagarna i propositionen avses träda i kraft i år, innan beskattningen för 1997 har slutförts. Hemställningsmotionen I hemställningsmotion 4111998 rd föreslås att riksdagen hemställer att regeringen skall vidta åtgärder för att utveckla samfundsskattepraxisen så att det i kommunen genererade värdet av bruttonationalprodukten utgör den grund för fördelningsgrunden, som olika utjämningssystem med hänsyn till rättviseaspekterna skall relateras till. 2
UTSKOTTETS STÄLLNINGSTAGANDEN Motivering A v de orsaker som nämns i propositionen och med stöd av erhållen utredning finner utskottet propositionen behövlig och ändamålsenlig. Utskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen. Försöksuträkningarna enligt de föreslagna beräkningsgrunderna har gjorts utifrån uppgifterna från 1995. Intäkten av samfundsskatten har mätts som belopp per invånare. Förändringarna har också uppskattats i fråga om hur mycket samfundsskattebeloppet per invånare kommer att påverkas. Utskottet framhåller att informationsunderlaget för reformen är bristfälligt i det hänseendet att uppgifterna om koncerner inte var klara när beräkningarna gjordes. Regeringen bör följa upp effekterna av reformen särskilt på denna punkt, påpekar utskottet. I utlåtandet från Ålands landskapsstyrelse föreslås att det i 124 inkomstskattelagen tas in en särskild bestämmelse om att skatten på inkomst från Åland skall vara 15,96 procent till staten och 0,84 procent till församlingarna för samfund och samfällda förmåner. Vidare föreslås att så kallade delvis skattepliktiga samfund skall betala 0,84 procent i skatt till församlingarna för fastighetsinkomst från Åland. Materiellt sätt stämmer förslaget överens med regeringens förslag fram till år 2000. Förslaget innebär att de förändringar i fördelningen mellan stat och kommuner i deras egenskap av samfundsskattetagare som följer av 15 lagen om skatteredovisning inte kommer att påverka skatten till staten på inkomst från Åland. Detta motiveras dels med att ändringarna i statsandelssystemet inte gäller kommunerna i landskapet Åland, dels med att det skulle uppstå svårigheter på grund av att skatten till staten för skatteåren 2001-2003 skulle framgå först av ett ministeriebeslut i början av varje år. I landskapet består samfundens skatt av dels skatt till staten och församlingarna, dels en särskild skatt till landskapet enligt landskapslagstiftningen. Följaktligen påverkar en ändring av skattesatsen för samfundsskatten på Åland också enskilda samfunds skattebelopp, om inte landskapslagstiftningen ändras så att den sammantagna skattesatsen blir lika stor som i resten av landet. Finansministeriet meddelar i ett brev till statsutskottet den 2 juni 1998 att ministeriet förordar en ändring av lagförslaget som innebär att en fast skattesats i fråga om statsskatten på inkomst från Åland för samfund och samfällda förmåner införs förperioden 2001-2003. Förslaget motiveras med praktiska orsaker. På så sätt kan den sammantagna skattesatsen på inkomst från Åland för samfund och samfällda förmåner ligga på samma nivå som i resten av landet utan att landskapet behöver införa årlig särlagstiftning mitt under pågående skatteår. Utskottetföreslår att en ny bestämmelse läggs till i slutet av 124 2 mom. på de grunder som anförs ovan (utskottets ändringsförslag). Finansministeriet meddelar i sitt brev till statsutskottet att ministeriet inte omfattar landskapsstyrelsens förslag i övrigt. Eventuella ändringar av statens och kommunernas andelar efter år 2001 påverkar inte församlingarnas andelar och behöver därför inte regleras i lag. Från och med skatteåret 2004 när övergångsperioden har löpt ut kommer dessa praktiska problem inte längre att vara aktuella, eftersom det i början av 2003 står klart hur stor samfundsskatten till staten är från 2003 framåt. Landskapsstyrelsen anser i sitt utlåtande också att det i 15 i den föreslagna skatteredovisningslagen bör sägas ut att samfundens kommunalskatt i landskapet Åland redovisas med beaktande av bestämmelserna i landskapslagstiftningen. Paragrafen har i den form den ingår i propositionen överförts direkt från den gällande lagen om skatteuppbörd. I motiveringen till paragrafen nämns det särskilt att samfundsskatterna till kommunerna i landskapet Åland fördelas i enlighet med landskapslagstiftningen. Eftersom paragrafen kvarstår i sin tidigare utformning, som inte har lett till några problem, och eftersom det hänvisas till landskapslagstiftningen i motiveringen till bestämmelsen finner finansministeriet det inte motiverat att texten i bestämmelsen ändras till denna del. statsutskottet omfattar finansministeriets hållning i frågan. Utskottet framhåller att de praktiska problem som propositionen hade medfört för Ålands vidkommande kan undanröjas med hjälp av de ovan 3
relaterade åtgärderna. Regeringen bör följa upp situationen och i tid bereda eventuella nödvändiga fortsatta åtgärder, påpekar utskottet. Förfarandet i Finland att en del av intäkterna av samfundskatten dirigeras till evangelisk-lutherska kyrkan och ortodoxa kyrkosamfundet är unikt i ett internationellt perspektiv. Sedan början av 1990-talet har församlingarnas skatteintäkter ökat med flera hundra miljoner mark till uppskattningsvis 700 miljoner mark för i år. Kyrkans åtaganden minskar på grund av de ändrade folkbokföringsbestämmelserna, vilka minskar kyrkans finansieringsbehov. Samtidigt har statsandelarna till kommunerna skurits ned och många kommuner råkat i ekonomiskt trångmål. Kommunernas pressade situation kunde i dagsläget underlättas, om en del av församlingarnas andel överfördes på kommunerna. Ett annat alternativ vore att höja andelen till staten och överföra den delen av intäkterna till kommuner i trångmål. I stället kunde bortfallet för församlingarna kompenseras med en sänkning av socialförsäkringsavgifterna för församlingarna i deras egenskap av arbetsgivare till samma nivå som för kommunerna. Utskottet anser att regeringen genom överläggningar med berörda parter snabbt bör utreda möjligheterna att sänka församlingarnas andel av samfundsskatten antingen med direkt verkan för kommunerna eller genom en höjd andel för staten i syfte att hjälpa kommuner i trångmål. Samtidigt bör också nivån för församlingarnas socialförsäkringsavgifter utredas. Utskottetföreslår ett uttalande om frågan (utskottets förslag till uttalande). De religiösa samfunden behandlas inte lika vad gäller skatteintäkter, framhäller utskottet. Detta har setts som ett problem. Regeringen föreslår att den ränta som tillämpas på belopp som krävs in och betalas ut vid rättelseredovisningar binds till Finlands Banks referensränta. Det är dock klart att räntor inte kommer att beräknas enligt Finlands Banks referensränta efter årsskiftet 1998/1999. Enligt uppgifter från finansministeriet kommer en proposition att lämnas till riksdagen om ett förfarande som ersätter Finlands Banks grundränta och referensränta. I samband med propositionen kommer det att avgöras hur man skall gå till väga i de fall då räntan enligt lag är bunden till Finlands Banks referensränta. Behandlingen av den föreliggande propositionen kan enligt utskottet inte skjutas upp i avvaktan på ovan nämnda proposition. Hänvisningarna till Finlands Banks grundränta kan därför i detta läge godtas i enlighet med propositionen. Utskottet avstyrker motionen. Förslag till beslut statsutskottet föreslår vördsamt att det första lagförslaget godkänns utan ändringar och det andra lagförslaget godkänns i ändradform (Utskottets ändringsförslag), att hemställningsmotion 4111998 rd förkastas samt att ett uttalande i ärendet godkänns (Utskottets förslag till uttalande) 4
Utskottets ändringsförslag 2. Lag om ändring av 124 inkomstskattelagen I enlighet med riksdagens beslut upphävs i inkomstskattelagen av den 30 december 1992 (1535/1992) 124 5 mom., samt ändras i 124 paragrafens rubrik samt 2 och 3 mom., av dessa 2 och 3 mom. sådana de lyder i lag 1263/1997, som följer: 124 Fastställande av skatten Inkomstskatteprocenten på kapitalinkomst är 28. Inkomstskatteprocenten för samfund och samfållda förmåner är likaså 28. Om fördelningen av skatten från samfund och samfållda förmåner mellan skattetagarna bestäms i lagen om skatteredovisning ( l ). På samfunds och samfällda förmåners inkomst från landskapet Åland skall dockför skatteåren 2001-2003 betalas 15,96 procent i skatt till staten. (3 mom. som i RP) Ikraftträdelsebestämmelsen (Som i RP) Utskottets förslag till uttalande Riksdagen förutsätter att regeringen snabbt utreder möjligheterna att sänkaförsamlingarnas andel av samfundsskatteintäkterna antingen direkt till förmån för kommunerna eller genom höjning av statens andel som hjälp till kommuner i trångmål varvid det samtidigt också bör utredas på vilken nivå församlingarnas socialförsäkringsavgifter skall ligga. Helsingfors den 5 juni 1998 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Mauri Pekkarinen /cent vordf. Kari Rajamäki /sd med!. Ulla Anttila /gröna Pirjo-Riitta Antvuori /sam! Timo lhamäki /sam! (delvis) Bjarne Kallis /fkf Timo Laaksonen /vänst (delvis) Reijo Laitinen /sd Håkan Malm /sv Mats Nyby /sd (delvis) Arja Ojala /sd (delvis) Maija Rask /sd Kimmo Sasi /sam! Oiva SaveJa /sam! Marja-Liisa Tykkyläinen /sd suppl. Kirsti Ala-Harja /sam! (delvis) Ulla Juurola /sd Pekka Leppänen /vänst (delvis) Raimo Liikkanen /cent Maija-Liisa Lindqvist /cent Matti Saarinen /sd Irja Tulonen /sam! Kari U otila /vän st. 5
RESERVATION l Eftersom vi inte till alla delar kan instämma i utskottets utlåtande, framför vi följande reservation: Det är i sig riktigt och nödvändigt att justera grunderna för fördelningen av samfundsskatten. Målet för reformen, nämligen att styra samfundsskatten i enlighet med intaget och till stöd för kommunernas näringspolitik, bygger på rätt princip. Ett faktum är dock att företagens ortval påverkas avsevärt mera av andra faktorer än den kommunala näringspolitiken, till exempel av närheten till universitet, forskningsinstitutioner och statliga förvaltningsenbetel Den arbetsgrupp som beredde ärendet lyckades inte finna en modell som i praktiken skulle ta hänsyn till företagens faktiska resultat på olika orter utgående från till buds stående nyckeltal för näringslivet. Inte heller regeringens förslag till grunder för fördelningen av samfundsskatterna mellan kommunerna motsvarar de multikommunala företagens och koncernföretagens faktiska resultat i de olika kommunerna. I ljuset av näringslivets nyckeltal skulle en rättvis fördelning uppnås mellan storområdena, om kommunernas samfundsskatt fördelades till hälften i enlighet med invånarantal och till hälften enligt regeringens modell. Denna modell skulle också ha andra utmärkta fördelar för den kommunala ekonomin. I praktiken utgör övergångsperioden det största problemet med reformen, eftersom systemet för komplettering av skatteintäkterna därefter, dvs. från och med 2003, jämnar ut största delen av ändringarna. När reformen genomförs bör särskild vikt därför fåstas vid ersättningen av förluster under övergångsperioden. Under förutsättning att så sker föreslår vi att vikten av invånarantalet är 25 procent och vikten av regeringens förslag 75 procent. I detta avseende sammanfaller modellen med Kommunförbundets förslag. För övergångsperioden föreslår vi att 30 i propositionen ändras och att den övre gränsen på l 500 mark per invånare under övergångsperioden sänks till 500 mark och att samfundsskatten per kommun under skatteåret 2001 är högst 3 000 mark mindre per invånare i stället för den gräns på 4 000 mark som regeringen föreslår. Vi anser vidare att statsutskottet borde ha föreslagit att de kommuner som till följd av reformen drabbas av stora ekonomiska svårigheter tas om hand genom att de enligt prövning beviljas ett betryggande finansiellt bidrag för kompensering av förlusten av samfundsskatt. Finlands Kommunförbund har föreslagit att 200 miljoner mark används för detta ändamål. Vi vill också ta upp utskottets ställningstagande i fråga om skogsskatteandelen och påpekar att det inte i detta nu är möjligt att ersätta skogsskatteformerna med en fastighetsskatt på skogsbruksmark på grund a v den pågående övergångsperioden i samband med skogsskattereformen. A v denna anledning anser vi inte att de nuvarande skogsskatteformerna skall ersättas med en fastighetsskatt. Snarare borde man undersöka möjligheterna att intäktsföra skogsskatterna i sin helhet i den kommun där fastigheten är belägen. I början av året ändrade regeringen utdelningen av samfundsskatten. Ändringen gjordes på lösa boliner med tanke på det ekonomiska läget ute i kommunerna. Omställningen gör att många kommuner hamnar i ekonomiskt trångmål. Förslag På grund av ovanstående föreslår vi att det första lagförslaget i propositionen godkänns ändrat (Reservationens ändringsförslag) och att två uttalanden godkänns (Reservationens förslag till uttalanden) 6
StaUB 18/1998 rd- RP 5411998 rd Reservationens ändringsförslag l. Lag om skatteredovisning I enlighet med riksdagens beslut föreskrivs: 1-12 (Som i StaUB) 13 De enskilda kommunernas ochförsamlingarnas utdelning Kommunens utdelning bestäms skatteårsvis med en vikt av 75 procent som en relativ andel av summan av den för respektive kommun enligt 2 mom. fastställda företagsverksamhetsposten och den enligt 4 mom. fastställda skogsposten i förhållande till summan av motsvarande tal för alla kommuner och med en vikt av 25 procent som en relativ andel av invånarantalet i varje kommun i förhållande till det sammanlagda invånarantalet i samtliga kommuner. Den evangelisk-lutherska församlingens utdelning bestäms på motsvarande sätt. (2 och 3 mom. som i StaUB) 14-29 (Som i StaUB) 30 Fastställande av de enskilda kommunernas och församlingarnas utdelningför skatteåren 1999-2001 Vid redovisningarna av samfundsskatterna för skatteåren 1999 och 2000 har utdelningen enligt 13 en vikt på 50 procent och den enligt 12 d lagen om skatteuppbörd senast fastställda utdelningen en vikt på 50 procent. Den så bestämda utdelningen rättas så att det belopp som varje enskild kommun enligt dem får i samfundsskatt avviker från motsvarande belopp beräknat enligt den utdelning som fastställts i enlighet med 12 d lagen om skatteuppbörd med högst 500 mark per invånare. För församlingarnas del förfars på motsvarande sätt, så att skillnaden är högst37mark per invånare. Den utdelning som skall tillämpas under skatteåret 2001 och som bestäms enligt 13 rättas så att beloppet av den samfundsskatt som enligt utdelningen tillfaller de enskilda kommunerna är högst 3 000 mark mindre per invånare än motsvarande utdelningsbelopp som fastställts enligt 12 d lagen om skatteuppbörd. (3 mom. som i StaUB) 31 (Som i StaUB) Reservationens förslag till uttalanden l. Riksdagen förutsätter att regeringen vidtar åtgärder för att ändra utdelningen av samfundsskatten tillbaka till 44,8% från och med 1999. 2. Riksdagen förutsätter att regeringen vidtar åtgärder redan från och med 1999 för att minska kyrkans andel av samfundsskatten och för att sänka kyrkans socialskyddsavgifter med motsvarande belopp samt för att bevilja de mest trängda kommunerna behovsprövade bidrag i motsvarighet till det belopp som skärs ned hos kyrkan. 7
Helsingfors den 5 juni 1998 Marja-Liisa Lindqvist /cent Bjarne Kallis /fkf Raimo Liikkanen /cent Mauri Pekkarinen /cent RESERVATION 2 Regeringens proposition med förslag tilllag om skatteredovisning (RP 54/1998) ändrar inte på utdelningen av samfundsskatten, som för närvarande är 57 % till staten, 40% till kommunerna och 3 %till församlingarna. Regeringen har således inte sett någon anledning att vid lagberedningen ändra utdelningen. Den kraftiga ökningen av samfundsskatten på senare år har gagnat alla skattetagare i samma proportion men räknat i mark har staten självfallet fått mest och församlingarna minst. I samband med behandlingen av lagförslaget bestämde sig utskottet enligt min mening helt grundlöst och egentligen också utan att höra sakkunniga för att ytterligare minska utdelningen till församlingarna. Här bör noteras att kyrkans utdelning för ett år sedan sänktes från 3,3 till 3,0 % utan att de övriga skattetagarna för den skull fick det så mycket bättre ekonomiskt sett. Den höga socialskyddsavgiften, l 0,8 %, för kyrkan som arbetsgivare är mer än dubbelt så hög som avgiften för kommunerna. Ur sysselsättningssynpunkt vore det motiverat att sänka arbetsgivaravgiften och att kompensera den minskade utdelningen av samfundsskatten på det sättet. Knappast motsätter sig någon en sådan lösning. Att sänka kyrkans utdelning utan kompensation till fullt belopp löser inga problem men medför ett problem till. På grund av inkomstbortfallet skulle kyrkan vara tvungen att dra in på sin verksamhet. Församlingarna tillhandahåller i dag social service i rätt stor omfattning, till exempel barnoch ungdomsarbete samt diakonihjälp till gamla, sjuka, fattiga och utslagna. På årsnivå står för- 8 samlingarna för sociala tjänster till ett belopp som stiger till nästan en miljard mark. Kyrkans sociala service är således a v mycket stor betydelse för samhället. Det finns således ingen anledning att ändra fördelningsförhållandena för samfundsskatten utan att ge kompensation till fullt belopp för eventuella förluster. Med hänvisning till det som sägs ovan anser vi att utskottets uttalande om en minskning av andelen samfundsskatt till församlingarna inte bör godkännas med den föreslagna formuleringen. Religionssamfund som är registrerade enligt religionsfrihetslagen är däremot ett problem när det gäller fördelningen av samfundsskatten. De måste nämligen betala samfundsskatt till något annat trossamfund för sin företagsverksamhel Detta ser de som en orättvisa. Vi talar inte här om något särskilt stort belopp, uppskattningsvis 6 miljoner mark om året, men frågan är av stor principiell betydelse. Det enklaste sättet att lösa problemet vore att undervisningsministeriet beviljar religionssamfunden bidrag för omkostnader till samma belopp som de har betalat samfundsskatt för sin affårsverksamhet till något annat religionssamfund. Ett annat sätt att undanröja missförhållandet vore att skriva in de andra religionssamfunden som skattetagare i 12 l mo m. lagen om skatteredovisning. Fördelningskriterierna kommer i vilket fall som helst att ses över inom den närmaste tiden. Därför föreslår vi att denna orättvisa rättas till i samband med översynen av lagstiftningen. På grundval av det ovanstående föreslår vi att följande uttalande godkänns (Reservationens förslag till uttalande)
Reservationens förslag till uttalande Riksdagen förutsätter att regeringen utreder hur de religionssamfund som måste betala samfundsskatt för sin företagsverksamhet till ett annat religionssamfund med beaktande av rättvisesynpunkter kunde beaktas i fördelningsgrunderna för samfundsskatten. Helsingfors den 5 juni 1998 Bjarne Kallis /fk:f Mauri Pekkarinen /cent 2 280386 9
Bilaga FÖRVALTNINGSUTSKOTTETS UTLÅTANDE 9/1998 rd Regeringens proposition med förslag till lag om skatteredovisning och ändring av 124 inkomstskattelagen Till statsutskottet INLEDNING Remiss Riksdagen remitterade den 12 maj 1998 proposition 5411998 rd med förslag tilllag om skatteredovisning och ändring av 124 inkomstskattelagen till statsutskottet för beredning och bestämde samtidigt att förvaltningsutskottet skall lämna utlåtande i ärendet till statsutskottet. sakkunniga Utskottet har hört - äldre finanssekreterare Merja Taipalus, finansministeriet - konsultative tjänstemannen Martti Kallio, konsultative tjänstemannen Christel von M artens och överinspektör Markku Nissinen, inrikesministeriet - överdirektör Risto Salama och biträdande direktör Anneli Kukkonen, Skattestyrelsen - ecklesiastikrådet Matti Halttunen, Kyrkostyrelsen - lagfarne assessorn Timo Parrukoski, Finlands ortodoxa kyrkostyrelse - sakkunniga Hannele Taatila, Finlands Kommunförbund - statistikdirektör Ilkka Hyppönen, statistikcentralen - landskapsforskare Seppo Tiainen, Pohjois Karjalan liitto - budgetchef Lauri A. Manninen och specialutredare Heikki Helin, Helsingfors stad - ekonomiplaneringschef Pauli Outila, Vanda stad - stadsdirektör Raimo Ronkainen, Torneåstad - ekonomi- och planeringsdirektör Olli Mäkelä, Nystads stad - ekonomiplaneringschef Ari Hirvensalo, Jyväskylä stad kommundirektör Kari Ahokas, Kempele kommun - kommundirektör Teppo Sirniö och ekonomisekretare Pekka Hyvönen, Rautavaara kommun - kommunsekreterare Erkki Nikkilä, Konnevesi kommun - kommundirektör Ahti Puumalainen, Juuka kommun - vice president, corporate accounting and taxatian Jouni Grönroos, Outokumpu Abp. Dessutom har Kuorevesi kommun lämnat ett skriftligt sakkunnigutlåtande. 10
PROPOSITIONEN Regeringen föreslår bland annat att grunderna för beräkning av de enskilda kommunernas och församlingarnas utdelning av samfundsskatten skall förnyas. Samfundsskatten till kommunerna skall enligt förslaget fördelas så att en skatt som har påförts ett samfund som är verksamt i en kommun utgör beräkningsgrund för placeringskommunens utdelning. Den skatt som påförts ett samfund som är verksamt i flera kommuner fördelas mellan de orter där samfundet har driftsställen i förhållande till antalet anställda på de olika driftsställena. En skatt som har påförts samfund som står i koncernförhållande enligt lagen om koncernbidrag vid beskattningen fordelas i förhållande till antalet anställda per kommun i de samfund som hör till koncernen. Från samfundsskatten till kommunerna avskiljs en kalkylerad skogsskatteandel, som fördelas enligt kommunernas rotprisinkomster. Ändringarna i kommunernas statsandelar till följd av reformen jämnas ut inom systemet med samfundsskatt genom att skattetagargruppernas utdelning ändras. Bestämmelserna i inkomstskattelagen om hur skatterna från samfund och samfållda förmåner skall fördelas mellan skattetagarna föreslås bli upphävda. I stället skall frågan regleras i lagen om skatteredovisning. Den nya utdelningen av samfundsskatten tilllämpas från och med redovisningarna för skatteåret 1999. UTSKOTTETS STÄLLNINGSTAGANDEN Motivering Utskottet har granskat propositionen inom ramen för sitt kompetensområde och främst med utgångspunkt i samfundsskattesystemet. Utskottet konstaterar att den ekonomiska utvecklingen i Finland har varit synnerligen kraftig under de senaste åren och de belopp som samfunden har betalat i skatt har vuxit markant. Enligt uppskattning kommer i samfundsskatt för skatteåret 1997 att debiteras cirka 22 miljarder mark, varvid kommunernas andel blir cirka l O miljarder och församlingarnas andel över 700 miljoner mark. År I 993 betalade kommunerna och församlingarna sammanlagt 2,7 miljarder mark. Kommunernas och församlingarnas utdelning har dock varit oförändrad sedan början av 1994. Detta beror på att beräkningen av de enskilda kommunernas och församlingarnas utdelning utgår från skatterna beräknade på basis av de påförda skatteörena för samfundens fastighets- och affärsinkomster och personliga inkomster vid kommunalbeskattningen 199 I och 1992. Också vissa andra omständigheter påverkar utdelningen. Grunderna för beräkning av utdelningen har inte kunnat justeras, eftersom skattesystemet ändrades i början av 1993. Utskottet finner det absolut nödvändigt att grunderna för beräkning av de enskilda kommunernas och församlingarnas utdelning av samfundsskatten ses över. Regeringens syfte är att samfundsskatten skall fördelas så att utdelningen i så stor utsträckning som möjligt överensstämmer med fördelningen av skatter mellan samfunden i kommunerna. Härigenom kan kommunernas intresse för att förbättra villkoren för näringslivet stimuleras. Propositionen innebär en avsevärd förbättring jämfört med nuläget. Reformens betydelse framgår också klart av att samfunden betalar allt större belopp i skatt. Utskottet anser att reformen bör vara kostnadsneutral både för staten och kommunerna. Ändringarna i kommunernas statsandelar till följd av reformen jämnas därför ut inom ramen för samfundsskattesystemet Utskottet påpekar dessutom att invånarantalet används som beräkningsgrund för kommunernas statsandelar och att det lämpar sig bättre för det än som grund för fördelningen av samfundsskatter. Om ett samfund har ett driftsställe i en enda kommun, förs skatten till den kommun där driftsstället finns. Om däremot ett samfund har driftsställen i flera kommuner, fördelas den skatt Il
som påförts samfundet mellan alla de orter där samfundet har driftsställen i förhållande till antalet anställda på driftsställena i de olika kommunerna. I fråga om samfund som står i koncernförhållande räknas skatterna ihop och fördelas i förhållande till antalet anställda vid koncernsamfunden i de olika kommunerna. De kommuner där huvudkontoren är belägna får enligt detta system en samfundsskatteandel motsvarande personantalet, på samma sätt som övriga kommuner. Detta att koncernstrukturen beaktas vid beräkningen av utdelningen av samfundsskatten är ett mycket viktigt element för att målet för reformen, dvs. rättvisa fördelningsgrunder, skall kunna nås. Under de två första åren efter att utdelningssystemet har införts kommer förändringarna i skatteintäkterna att jämnas ut genom specialåtgärder. De utdelningsandelar som tillämpas vid redovisningen av samfundsskatten för skatteåren 1999 och 2000 bestäms enligt propositionen så att vikten av utdelningen enligt det nya systemet utgör 50 procent och vikten av den nuvarande, dvs. den gamla utdelningen, likaså 50 procent. Utskottet påpekar att särskilt stora förändringar i skatteintäkterna under 1999-2001 dessutom görs skäligare genom att förändringarna i en enskild kommuns skatteintäkter till följd av reformen får bli högst l 500 mark per invånare i jämförelse med samfundsskatterna enligt den gamla utdelningen. Samma förfarande iakttas för församlingarnas del. Där får förändringen dock vara högst110mark per invånare. För att garantera en tillräcklig anpassningstid får förändringarna i skatteintäkterna för de kommuner som förlorar skatteintäkter på grund av reformen vara högst 4 000 mark per invånare så sent som 200 l. Samtidigt kvarstår utgångspunkten att statens och kommunsektorns finansiella ställning inte ändras till följd av reformen. Enligt propositionen kommer den nya utdelningen år 2001 för första gången att vara en faktor vid beräkningen av de utjämningstillägg och utjämningsavdrag i statsandelarna enligt lagen om statsandelar till kommunerna som görs på grundval av skatteinkomsterna. Det nya förfarandet tillämpas för första gången på utjämningarna av statsandelarna för 2001, som beräk- nas enligt skatterna för skatteåret 1999. Den nuvarande utjämningen på grundval av skatteinkomsterna sker enligt debiteringsuppgifterna vid den beskattning som blivit fårdig året före det år då statsandelarna fastställs. Utskottet anser det viktigt att förordningen ändras och eftersläpningen förkortas på ovan nämnt sätt med ett år. Eftersom avsikten är att utdelningsreformen skall genomföras kostnadsneutralt för staten och kommunerna, beaktas de ändringar i statsandelarna som reformen för med sig genom att statens och kommunernas utdelning ändras. Utdelningen rättas av denna anledning under 2001-2003. Därefter tillämpas den utdelning som fastställts för 2003. Utskottet framhåller att eftersläpningen med tre år i skatteintäkterna är problematisk redan nu. Möjligheterna att förkorta eftersläpningen med ett år bör enligt utskottet utredas så snart som möjligt. För församlingarnas del ordnas utjämningen av skatteinkomsterna via Kyrkans centralfonds understödssystem. Utjämningen motsvarar kommunernas utjämning på grundval av skatteinkomsterna. Reformen av de enskilda kommunernas och församlingarnas utdelning av samfundsskatten förändrar kommunernas samfundsskatteintäkter jämfört med den nuvarande utdelningen, påpekar utskottet. Förändringarna i skatteintäkterna och därigenom i kommunernas finansiella ställning bör dock betraktas som en helhet och både förändringarna i skatteintäkterna och utjämningen av de statsandelar enligt lagen om statsandelar till kommunerna som görs på grundval av skatteintäkterna vägas in. Med undantag av fördelningen av skatterna för samfund i koncernförhållande har provkalkylerna enligt de grunder som regeringen föreslår gjorts utgående från uppgifter för 1995. Intäkterna från samfundsskatten har mätts per invånare. Också ändringarna har beräknats som ändringar i samfundsskattebeloppet per invånare. Utskottet framhåller att de uppgifter som utgör underlag för reformen är såtillvida bristfälliga att uppgifterna om koncernerna inte var klara när kalkylerna gjordes. Eventuella korrigeringar 12
av systemet bör därför utföras genast, om det visar sig vara skäl till det. Utskottet påpekar att de kommuner som drabbas av stora ekonomiska svårigheter bör tas om hand tiii exempel med hjälp av finansiella bidrag enligt prövning. Grunderna för beräkning av företagsverksamhetsposten i kommunernas andel av samfundsskatten utgår från beloppet av den samfundsskatt som påförts vart och ett samfund (skattestyrelsen lämnar uppgifter om beloppet) och uppgifterna i statistikcentralens Företags- och arbetsställeregister om samfundens placeringsoch driftsorter och antalet anställda. Utskottet framhåller att uppgifterna om driftsställe är offentliga enligt statistiklagen (734/1 995), medan uppgifterna om samfundens personal inte är det. Enligt gällande lagstiftning kan dessa därför inte lämnas till kommunerna. I övrigt är statistikcentralens uppgifter offentliga. Utskottet finner det viktigt att statistikcentralen fortgående utvecklar sina statistiker, bland annat för att kunna garantera att de är juridiskt sett riktiga. Utskottet betonar vidare vikten av att grunderna för att bestämma samfundsskatteandelarna enligt propositionen ytterligare utvecklas utgående från premisserna i propositionen. Vid utfrågningen av sakkunniga fåstes utskottets uppmärksamhet vid att skogsskatteandelen inte utgör en integrerande del av systemet för fördelning av samfundsskatten. Samtidigt fram Iades förslaget att de nuvarande skogsskatteformerna kunde ersättas med en fastighetsskatt. Utskottet påpekar dock att om skogsskatte- formerna ersätts med en fastighetsskatt på skogsbruksmarken förutsätter detta avsevärt högre fastighetsskatteprocenter för att skatteintäkterna skall hållas på nuvarande nivå. I detta sammanhang ställer sig utskottet inte bakom de sakkunnigas modell. Regeringens proposition beaktar på lämpligt sätt de skogsdominerade kommunernas situation. Effekterna av den nya lagen måste följas upp för att det skall kunna utrönas att den fungerar som sig bör. En utvärdering bör då göras av bland annat koncernbeskattningens inverkan på reformen, möjligheterna att via grunderna för fördelning av samfundsskatten stimulera kommunerna att inleda samarbete mellan de ekonomiska regionerna för att utveckla näringsverksamheten samt, när det gäller kyrkan, grunderna för samfundsskatten. A v de orsaker som anges i propositionen och med stöd av erhållen utredning finner utskottet propositionen nödvändig och ändamålsenlig. Utskottet tillstyrker lagförslaget i propositionen utan ändringar. Utlåtande Förvaltningsutskottet anför vördsamt som sitt utlåtande att utskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen utan ändringar till de delar det har granskat dem och att statsutskottet bör beakta det som sägs i detta utlåtande. Helsingfors den 2 juni I 998 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Matti Väistö /cent v ordf. Kaarina Dromberg /sam! med!. Ulla Juurola /sd Reijo Kallio /sd Toimi Kankaanniemi /fkf Juha Karpio /sam! Pehr Löv /sv Hannes Manninen /cent Jukka Mikkola /sd Tuija Pohjola /sd Iivo Polvi/vän st Veijo Puhjo /vgr Erkki Pulliainen /gröna Aulis Ranta-Muotio /cent. 13
AVVIKANDE ÅSIKT l Eftersom vi inte till alla delar kan instämma i utskottets utlåtande, framför vi följande avvikande åsikt: Det är i sig riktigt och nödvändigt att justera grunderna för fördelning av samfundsskatten. Målet för reformen, nämligen att styra samfundsskatten i enlighet med intaget och till stöd för kommunernas näringspolitik, bygger på rätt princip. Ett faktum är dock att företagens ortval påverkas avsevärt mera av andra faktorer än den kommunala näringspolitiken, till exempel av närheten till universitet, forskningsinstitutioner och statliga förvaltningsenheter. Den arbetsgrupp som beredde ärendet lyckades inte finna en modell som i praktiken tar hänsyn till företagens faktiska resultat på olika orter utgående från till buds stående nyckeltal för näringslivet. Inte heller regeringens förslag till grunder för fördelning av samfundsskatterna mellan kommunerna motsvarar de multikommunala företagens och koncernföretagens faktiska resultat i de olika kommunerna. I ljuset av näringslivets nyckeltal skulle en rättvis fördelning uppnås mellan storområdena, om kommunernas samfundsskatt fördelades till hälften i enlighet med invånarantal och till hälften enligt regeringens modell. Denna modell skulle också ha andra utmärkta fördelar för den kommunala ekonomin. I praktiken utgör övergångsperioden det största problemet med reformen, eftersom systemet för komplettering av skatteintäkterna därefter, dvs. från och med 2003, jämnar ut största delen av ändringarna. När reformen genomförs bör därför ersättningen av förluster under övergångsperioden prioriteras. Under förutsättning att så sker föreslår vi att vikten av invånarantalet bör vara 25 procent och vikten av regeringens förslag 75 procent. I detta avseende sammanfaller modellen med Kommunförbundets förslag. För övergångsperioden föreslår vi att 30 i propositionen ändras och att den övre gränsen på l 500 mark per invånare under övergångsperioden sänks till 500 mark och att samfundsskatten per kommun under skatteåret 2001 är högst 3 000 mark mindre per invånare i stället för den gräns på 4 000 mark som regeringen föreslår. Vi anser vidare att förvaltningsutskottet borde ha föreslagit att de kommuner som till följd av reformen drabbas av stora ekonomiska svårigheter tas om hand genom att de enligt prövning beviljas ett betryggande finansiellt bidrag för kompensering av förlusten av samfundsskatt Finlands Kommunförbund har föreslagit att 200 miljoner mark används för detta ändamål. Vi vill också ta upp utskottets ställningstagande i fråga om skogsskatteandelen och påpekar att det inte i detta nu är möjligt att ersätta skogsskatteformerna med en fastighetsskatt på skogsbruksmark på grund av den pågående övergångsperioden i samband med skogsskattereformen. A v denna anledning anser vi inte att de nuvarande skogsskatteformerna skall ersättas med en fastighetsskatt. Snarare borde man undersöka möjligheterna att intäktsföra skogsskatterna i sin helhet i den kommun där fastigheten är belägen. På grund av ovanstående anser vi att statsutskottet bör ändra 13 l mom. och 30 l och 2 mom. lagen om skatteredovisning som följer: 13 De enskilda kommunernas ochförsamlingarnas utdelning Kommunens utdelning bestäms skatteårsvis med en vikt av 75 procent som en relativ andel av summan av den för respektive kommun enligt 2 mom. fastställda företagsverksamhetsposten och den enligt 4 mom. fastställda skogsposten i förhållande till summan av motsvarande tal för alla kommuner och med en vikt av 25 procent som en relativ andel av varje kommuns invånarantal iförhållande till det sammanlagda invånarantalet i samtliga kommuner. Den evangelisk-lutherska församlingens utdelning bestäms på motsvarande sätt. 14
30 Fastställande av de enskilda kommunernas och församlingarnas utdelning för skatteåren 1999-2001 Vid redovisningarna av samfundsskatterna för skatteåren 1999 och 2000 har utdelningen enligt 13 en vikt på 50 procent och den enligt 12 d lagen om skatteuppbörd senast fastställda utdelningen en vikt på 50 procent. Den så bestämda utdelningen rättas så att det belopp som varje enskild kommun enligt dem får i samfundsskatt avviker från motsvarande belopp beräknat enligt den utdelning som fastställts i enlighet med 12 d lagen om skatteuppbörd med högst 500 mark per invånare. För församlingarnas del förfars på motsvarande sätt, så att skillnaden är högst37mark per invånare. Den utdelning som skall tillämpas under skatteåret 2001 och som bestäms enligt 13 rättas så att beloppet av den samfundsskatt som enligt utdelningen tillfaller de enskilda kommunerna är högst 3 000 mark mindre per invånare än motsvarande utdelningsbelopp som fastställts enligt 12 d lagen om skatteuppbörd. Helsingfors den 2 juni 1998 Hannes Manninen /cent Matti Väistö /cent Aulis Ranta-Muotio /cent 15
AVVIKANDE ÅSIKT 2 Allmänt statsminister Esko Ahos regering reviderade beskattningen av kapitalinkomster. Till följd därav ökade samfundsskatteintäkterna ytterst kraftigt. År 1993 uppgick beloppet av intäkterna till 5, 7 miljarder mark. A v detta fick kommunerna 2,5 miljarder mark och församlingarna 0,2 miljarder mark. År 1998 var beloppet fem gånger så stort. Reformen var alltså mycket lyckad. Däremot är fördelningen av samfundsskatten mellan de olika skattetagargrupperna, staten, kommunerna och församlingarna, inte längre rättvis. Snedvridningen syns allra tydligast i förhållandet mellan kommunerna. Dessutom kränker systemet religionsfriheten och jämlikheten i fråga om församlingarna. Regeringen föreslår en reform som delvis avhjälper problemet mellan kommunerna men som i stället förorsakar vissa kommuner orimliga problem. Regeringen kommer inte med något försök att göra bemötandet av trossamfunden rättvist. I dessa avseenden är propositionen och förvaltningsutskottets utlåtande bristfålliga och kräver korrigering. Invånarantalet som partiell beräkningsgrund och gränserna under övergångsperioden Fördelningen av samfundsskatteandelen mellan kommunerna måste genomföras så att invånarantalet beaktas till 25 procent i grunderna. Trots att grundens lämplighet kan diskuteras, gör den att fördelningsgrunderna blir rättvisa. Detta är viktigare än en så kallad renlinjighel De orimliga förlusterna under övergångsperioden måste lindras genom att fastställa 750 mark/invånare/år som tak för förlusten i stället för l 500 mark/invånare/år som regeringen föreslår. På så sätt klarar sig de kommuner som råkar mest illa ut tills systemet för utjämning av skatteintäkterna börjar verka. Att begränsa förlusten genom lag är ett rättvisare och mera förutsägbart förfarande än att ty sig till finansiella bidrag enligt prövning. De osäkra uppgifterna om koncernbidragen och driftsställenas placering samt problemen med skogsskatten bör särskilt observeras och följas upp. Kyrkornas samfundsskatteandel till alla församlingar Alla bolag, dödsbon och andra samfund är skyldiga att betala samfundsskatt oberoende av ägarnas eller aktieinnehavarnas religionssamfund. Det är dock bara församlingarna inom den evangelisk-lutherska och ortodoxa kyrkan som får sin andel av samfundsskatten. Församlingarna inom alla andra religiösa samfund förbigås vid fördelningen av samfundsskatteandelar. Också förlag och andra bolag ägda av religiösa samfund betalar samfundsskatt. A v denna skatt går en del till de två kyrkorna, trots att bolagen inte får något i gengäld för sin betalningsskyldighet Inget annat land har ett sådant system där bolagen betalar skatt till en församling där samfundets ägare inte är medlemmar. Samfundsskattelagstiftningen kränker religionsfrihetens ochjämlikhetens princip. Den andel av samfundsskatten som går till församlingarna bör fördelas mellan alla religiösa samfund registrerade enligt religionsfrihetslagen (26711922) i förhållande till deras medlemsantal enligt officiella medlemsregister. Dessutom bör församlingar registrerade i enlighet med föreningslagen anvisas en andel av samfundsskatten motsvarande deras medlemsantal. Lagen om trossamfundens medlemsregister behandlas för närvarande av riksdagen och träder i kraft 1999. Församlingarna inom alla religiösa samfund för medlemsregister på egen bekostnad och utan beskattningsrätt. Vissa församlingar har skyddade fastigheter. Flera fria församlingar har egna begravningsplatser. Församlingarna utför ett omfattande barn-, ungdoms- och socialarbete samt missions- och biståndssamarbete och utbildar sina anställda. Trots samfundsskatterätten tar den evangelisk-lutherska kyrkan ut mångdubbla gravplatsavgifter av dem som inte hör till de evangelisk-lutherska församlingarna. Dessa församlingar betalar fastighetsskatt, medan bland annat vissa ideella föreningar är befriade från den. De så kallade fria församlingarna sköter hela sin verksamhet med hjälp av frivilliga donationer och utan beskattningsrätt. 16
Med beaktande av den allmänna skyldigheten att betala samfundsskatt och ovan nämnda uppgifter och kostnader är det motiverat att församlingarnas andel av samfundsskatten fördelas mellan samtliga församlingar i förhållande till deras medlemsantal. Den evangelisk-lutherska och ortodoxa kyrkans samfundsskatteandel har vuxit från 20 miljoner mark i början av 1990-talet till närmare 800 miljoner mark, dvs. 40 gånger mera, utan att uppgifterna eller kostnaderna skulle ha ändrats. Det är därför skäligt att en del av denna summa ges till de andra trossamfundens församlingar. Frågan gäller en ärlig andel på cirka 2 procent, alltså cirka 15 miljoner mark. Då en del av folket inte hör till någon som helst församling, kan motsvarande del ges till staten eller användas för kommunernas särskilda behov. I utskottets utlåtande bör följande uttalande införas. Utskottetförutsätter att regeringen snabbt vidtar åtgärder för att omfördela samfundsskatteandelen så att den andel som tillkommer församlingarna fördelas med iakttagande av principen om religionsfrihet och jämlikhet i Regeringsformen mellan samtliga religiösa samfund registrerade enligt religionsfrihetslagen (267/1922) och i förhållande till deras medlemsantal. Dessutom bör de församlingar som registrerats enligt föreningslagen tilldelas en andel motsvarande deras medlemsantal som ett särskilt stöd för deras ungdoms- och utbildningsverksamhet och annan motsvarande verksamhet. I motsats till vad som sägs i förvaltningsutskottets utlåtande bör statsutskottet utarbeta sitt betänkande med hänsyn till vad som sägs ovan. Helsingfors den 2 juni 1998 T oimi Kankaanniemi /fkf 3 280386 17
l l