KOMMUNIKATIONSMINISTERIET Kommunikationsmarknadsavdelningen Laura Vilkkonen Promemoria 2.6.2004 BEHOVET AV ATT REVIDERA KOMMUNIKATIONSMARKNADSLAGEN 1. Inledning Den andra fasen av totalreformen av kommunikationsmarknadslagstiftningen, den nya kommunikationsmarknadslagen (393/2003), trädde i kraft den 25 juli 2003. Inom det tekniska området har marknaderna utvecklats mycket snabbt. Nya tekniska fenomen kräver i allmänhet vissa revideringar även av lagstiftningen. Det är speciellt viktigt att omedelbart kunna ingripa i marknadsstörningar. I enlighet med detta ändras lagstiftningen som gäller kommunikationsmarknaden ständigt. Riksdagen behandlar för närvarande regeringens proposition med förslag till ändring av kommunikationsmarknadslagen (RP 74/2004 rd). I propositionen föreslås att samtrafikregleringen revideras till vissa delar. Enligt propositionen skulle Kommunikationsverket dessutom få rätt att sätta ett pristak för hyrorna på nätelement som behövs för att tillhandahålla vissa bredbandstjänster. Syftet med propositionen är att främja konkurrensen på bredbandsmarknaden samt att sänka kostnaderna för samtal från en telefon i det fasta nätet till en mobiltelefon. Denna promemoria har utarbetats till stöd för utvärderingen av behovet att revidera kommunikationsmarknadslagen och planeringen av lagberedningen. Promemorian har sammanställts som tjänstearbete. 2. Vissa uppdagade ändringsbehov 2.1 Tillträde till fastighetens inomhusnät Konkurrensverket har fäst uppmärksamhet vid möjligheten för dem som bor i en hyres- eller bostadsrättsbostad som ägs av ett fastighetsaktiebolag att konkurrensutsätta bredbandstjänsterna i husbolaget. Konkurrensverket har underrättats om fall där fastighetsaktiebolaget har ingått ett avtal om gemensam anskaffning av fastighetens bredbandstjänster och genom att uppbära en avgift för fastighetens utrustningsutrymmen i praktiken har hindrat de enskilda invånarna i fastigheten från att skaffa bredbandstjänster från en konkurrerande tjänsteleverantör. Enligt Konkurrensverket har en konkurrerande tjänsteleverantör i dylika fall debiterats upp till 1 200 euro per år i hyra för att placera sina anordningar i fastighetens teleutrymmen. Konkurrensverket föreslår att kommunikationsministeriet skall överväga möjligheten att införa reglering på området. I sitt brev hänvisar Konkurrensverket till 25 d 4
mom. i elmarknadslagen (386/1995) som gör det möjligt för enskilda invånare att utsätta elleveranser för konkurrens. Konkurrensverket önskar att en liknande bestämmelse tas in i kommunikationsmarknadslagen. I de fall som Konkurrensverket för närvarande behandlar är det troligen fråga om ett aktiebolag i enlighet med aktiebolagslagen, vars verksamhet går ut på att hyra ut bostäder i en fastighet som den äger eller som den annars har i sin besittning. Ett dylikt aktiebolag anses vara en näringsidkare och på det tillämpas i regel lagen om aktiebolag (734/1978) samt konkurrenslagstiftningen. Lagen om aktiebolag innehåller inga särskilda bestämmelser om ersättning som uppbärs för användningen av de gemensamma lokalerna i ett fastighetsbolag. Bolagets eller en aktieägares rättigheter fastställs på grundval av hyreskontraktet och hyreslagstiftningen. Inte heller lagen om bostadsaktiebolag (809/1991) innehåller bestämmelser om ersättningar som tas ut för användningen av de gemensamma lokalerna. Delägarskap i ett bolagsaktiebolag ger aktieägaren rätt att besitta endast en i bolagsordningen angiven lägenhet eller någon annan del av en byggnad som bolaget äger eller av en fastighet som det besitter. Beslut om gemensamma lokaler som bolaget besitter fattas av fastighets- eller bostadsaktiebolagets bolagsstämma, styrelse eller disponent, beroende på bolagsordningen. Ett bostadsaktiebolag förvärvar som en del av bolagets normala verksamhet vederlagsfinansierade boendetjänster av utomstående tjänsteleverantörer. Dylika tjänster är till exempel program-, datakommunikations- och säkerhetstjänster samt gemensam anskaffning av el, vatten och gas. Husbolaget sköter anskaffningen gemensamt för alla i avsikt att garantera att majoriteten av invånarna får så högklassiga och pålitliga tjänster som möjligt till ett så förmånligt pris som möjligt. I dessa fall verkar bostadsaktiebolaget inte på affärsekonomiska grunder, utan det strävar efter att genom gemensam anskaffning förse husets invånare med bästa möjliga service till självkostandspris. Om en del av aktieägarna lösgör sig från ett gemensamt anskaffningsavtal påverkar detta den andel som de övriga aktieägarna skall betala. I lagen om bostadsaktiebolag finns inga bestämmelser på grundval av vilka aktieägarna kan avtala om hur kostnaderna skall fördelas i den på så sätt uppkomna nya situationen. Att en eller flere invånare lösgör sig från ett avtal om gemensamt inköpta bredbandstjänster kan således påverka de övriga invånarnas kostnader för bredbandstjänster på ett oförutsebart sätt. När man överväger behovet av reglering är det skäl att märka att en ökning av beslutanderätten för en enskild invånare i ett bostadsaktiebolag genom att åsidosätta grunderna för gemensamma anskaffningar kan leda till ett ekonomiskt ofördelaktigare alternativ för majoriteten av invånarna i bostadsaktiebolaget. De fall som Konkurrensverket nu behandlar anknyter till näringsverksamhet som på grund av de affärsmässiga målen för verksamheten skiljer sig avsevärt från ett bostadsaktiebolags verksamhet. Om en reglering av bostadsaktiebolag anses leda till ett oönskat slutresultat, kan regleringen begränsas till att gälla endast fastighetsaktiebolag som bedriver näringsverksamhet. Justitieministeriet har inlett ett projekt i avsikt att uppdatera vissa bestämmelser i lagen om bostadsaktiebolag. Ett av målen med projektet är att klarlägga gemensamt inköp av vederlagsfinansierade boendetjänster, såsom reglering i fråga om gemensamt köp och finansiering av bredbandstjänster. Närmare information om projektet finns på webbadressen www.om.fi/20144.htm. Den översyn av lagen om aktiebostadsbolag 2
som justitieministeriet bereder bör tas i beaktande vid övervägningen av behovet att revidera kommunikationsmarknadslagen. 3 2.2 Eventuellt behov att revidera konsumentskyddslagstiftningen I regeringsprogrammet för statsminister Matti Vanhanens regering konstateras att konsumenternas ställning som användare av kommunikationssamhällets tjänster skall stärkas genom att öka öppenheten i fråga om avtalsvillkoren för tjänsterna och prissättningen. Konsumentfrågor har dryftats under ledning av kommunikationsministeriet i en grupp med företrädare för justitieministeriet, Konsumentverket och Kommunikationsverket. Under de diskussioner som gruppen fört har det kommit fram att de största problemen beträffande tillhandahållandet av kommunikationstjänster rör ändringar av avtalsvillkoren, speciellt avseende fel och dröjsmål i tjänsten och den ekonomiska riskfördelningen samt öppenheten avseende prissättningen av kommunikationstjänsterna. Enligt konsumentmyndigheternas uppfattning räcker det inte enbart med konkurrens för att trygga konsumenternas ställning i frågan. Konsumentverket anser att de viktigaste konsumentskyddsfrågorna vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationstjänster borde regleras genom lag. I synnerhet konsumentens rätt till nedsatta priser och skadestånd i fall av påträffat fel eller dröjsmål i tjänsten är enligt Konsumentverket otillräckligt reglerade. Konsumentmyndigheterna har poängterat att bestämmelserna i direktiven om elektronisk kommunikation inte är ett hinder för utvecklingen av finsk konsumentskyddslagstiftning och därför kan i synnerhet problemen beträffande villkoren för anslutningsavtal lösas lagstiftningsvägen. 2.3 Behovet att ändra bestämmelsen om ändringssökande Enligt 126 i kommunikationsmarknadslagen får ändring i beslut som kommunikationsministeriet och Kommunikationsverket har fattat i vissa fall sökas genom besvär direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Man har ansett att alla besvärsförfarandet på basis av likställighet skall vara lika i alla situationer. Detta betonas speciellt i tvistemål som Kommunikationsverket själv har anhängiggjort. Ändring i beslut som fattats med stöd av en utredning som Kommunikationsverket initierat som tjänstearbete skall enligt gällande lag först sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen, vilket drar ut på tiden innan en lösning som vunnit laga kraft kan nås. Problemet kunde undvikas om tvistemål som myndigheten själv anhängiggjort till denna del skulle likställas med ett ärende som anhängiggjorts av en utomstående part. Teleföretagen skulle då behandlas på samma villkor oavsett vem som anhängiggjort ärendet. 2.4 Reglering avseende uppbindning Enligt 70 i kommunikationsmarknadslagen får priset på terminaler i mobilnät eller tillhörande nyttigheter inte vara beroende av om användaren också skaffar mobilnätanslutningen från försäljaren. Avsikten med bestämmelsen är att hindra uppbindning i situationer där försäljaren av terminalen även är återförsäljare av eller representant för ett enskilt teleföretags anslutningar. Förbudet mot uppbindning är avgränsat att gälla
endast mobilterminaler. Bestämmelsen gäller inte uppbindning av till exempel en internetanslutning och en dator. Bestämmelsen kan tillämpas endast på tjänsteleverantörer som verkar i Finland. Syftet med regleringen är att trygga konsumentens ställning. Med tanke på konsumenternas intresse och en fungerande konkurrens är det viktigt att nyttigheterna inte marknadsförs med osakliga argument så att jämförbarheten med andra till buds stående nyttigheter försvåras. Bestämmelser som förbjuder uppbindning och som begränsar marknadsföringen införs i allmänhet inte i Finland utan särskilt vägande grunder. 2.5 Precisering av regleringen avseende kommunikationsmarknadsavgiften I kommunikationsmarknadslagens 15 a föreskrivs om kommunikationsmarknadsavgifter. Det kan vara skäl att till lagrummet foga en bestämmelse om tillvägagångssätt om ett betalningsskyldigt teleföretag byts till ett annat exempelvis till följd av företagsarrangemang. I lagen finns inte heller bestämmelser för situationer där grunden för teleföretagets betalklass är oklar på grund av någon annan orsak. Enligt regeringens proposition var avsikten att utfärda närmare bestämmelser genom statsrådets förordning, men bemyndigandet att utfärda förordning ströks under riksdagsbehandlingen av lagförslaget. 2.6 Bestämmelser om elektronisk delgivning av beslut Vissa beslut kan Kommunikationsverket inte delge genom en offentlig delgivning i elektronisk form. Till exempel en del ansökningar avseende numreringen har lämnats in med så bristfällig eller felaktig kontaktinformation att det är omöjligt att kontakta innehavaren av numret på basis av den angivna kontaktinformationen. En bestämmelse om elektronisk offentlig delgivning skulle behövas, eftersom bestämmelsen om offentlig delgivning i 62 i förvaltningslagen (434/2003) inte kan tilllämpas på leverans av elektroniska tjänster. Att ha beslutet om numrering till påseende hos Kommunikationsverket och att sätta upp ett tillkännagivande på Kommunikationsverkets anslagstavla eller publicera det i lokala dagstidningar ter sig som orimligt tunga förfaranden i våra dagar. I lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003) ingår inte heller bestämmelser om möjligheten att ge en offentlig delgivning i elektronisk form. 2.7 Utvidgning av rätten att återkalla nyttjanderätten till nummer eller prefix Kommunikationsverket kan inte med stöd av den gällande lagen återkalla ett nummer eller prefix om ett företag som har nyttjanderätten till ett nummer eller prefix har upphört med sin verksamhet eller om innehavaren av numret eller prefixet till följd av någon annan orsak upphör att existera. 2.8 Skyldighet för tillhandahållare av nummerupplysningstjänst att offentliggöra uppgifter om kvaliteten på tjänsterna Enligt 82 i kommunikationsmarknadslagen kan Kommunikationsverket genom sitt beslut ålägga ett teleföretag en skyldighet att offentliggöra jämförbara och aktuella uppgifter om kvaliteten på de tjänster teleföretaget tillhandahåller. I beslutet skall an- 4
ges vilka uppgifter som skall offentliggöras och på vilket sätt de skall offentliggöras. Genom bestämmelsen verkställs 22 artikeln i direktivet om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter samt bilaga 3 till direktivet. Uppgifterna som offentliggörs kan enligt kommunikationsmarknadslagen gälla bland annat leveranstid för anslutningar, felfrekvens per anslutning och tid för reparation av fel. Övriga uppgifter som offentliggörs kan vara till exempel väntetid för uppkoppling av samtal, svarstid för nummerupplysningstjänster samt klagomål beträffande faktureringen. Av uppräkningen i paragrafen att döma riktas regleringen främst till teleföretag som verkar i telenätet och målet med den är att garantera användarna en viss servicenivå. Av listan på exempel kan man också dra den slutsatsen att skyldigheten att offentliggöra uppgifter endast gäller avtalsvillkor som tillämpas på detaljmarknaden. Enligt ordalydelsen i lagrummet kan skyldigheten om offentliggörande riktas uteslutande till ett teleföretag. Ett av de i motiveringen för bestämmelsen nämnda skyldigheterna i fråga om offentliggörande gäller svarstiden för nummerupplysningstjänsten. Nummerupplysningstjänster tillhandahålls numera i huvudsak av andra företag än teleföretag. Om skyldigheten att offentliggöra uppgifterna skall omfatta även tillhandahållare av nummerupplysningstjänster måste en bestämmelse om detta fogas till lagen. 2.9 Vissa lagtekniska ändringar Vissa definitioner i lagen kan till följd av den tekniska utvecklingen kräva precisering. Som exempel på dessa kan tas definitionerna av ett fast telefonnätet och ett mobilnät. I definitionen av ett fast telefonnät har man inte tagit i beaktande det ökade antalet samtal som kopplas via internet (VoIP, Voice over Internet Protocol). Lagen måste ändras om man vill att vissa skyldigheter som gäller teleföretag som verkar i det vanliga telefonnätet inte skall tillämpas på telefontjänster som kopplas via internet. Hänvisningarna i kommunikationsmarknadslagen till lagen om förvaltningsförfarande (598/1982) och förvaltningsprocesslagen (586/1996) behöver ändras till hänvisningar till den nya förvaltningslagen (434/2003). Även hänvisningarna till lagen om integritetsskydd vid telekommunikation och dataskydd inom televerksamhet (565/1999) behöver ändras till hänvisningar till lagen om dataskydd vid elektronisk kommunikation. 2.10 Kommunikationsföretagets beredskapsskyldighet Om kommunikationsföretags beredskapsskyldighet föreskrivs i kommunikationsmarknadslagen samt statsrådets förordning om beredskapsskyldighet i anslutning till kommunikationsmarknaderna och skyldigheten att förmedla myndighetsmeddelanden (838/2003). Det har emellertid förekommit ovisshet om vad dessa skyldigheter innebär i praktiken. 5