Hur fungerar arbetsmarknaden och vad kan arbetsmarknadspolitiken bidra med?

Ura 2007:2 ISSN 1401-0844 Hur fungerar arbetsmarknaden och vad kan arbetsmarknadspolitiken bidra med? AMS Anders Forslund Oskar Nordström Skans Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik

Hur fungerar arbetsmarknaden och vad kan arbetsmarknadspolitiken bidra med? Innehållsförteckning Sid 1 Inledning... 7 2 Bakgrund: Hur fungerar arbetsmarknaden?... 10 2.1 Arbetskraftsundersökningarna... 10 2.2 Sysselsättningen beror på hur många som kan och vill arbeta... 12 2.2.1 Befolkningen i aktiv ålder... 15 2.2.2 Arbetskraftsdeltagandet... 16 2.2.3 Sammanfattning... 18 2.3 Arbetslöshet och frånvaro... 19 2.3.1 Frånvaro... 24 2.4 Strukturomvandling och arbetstillfällens rörlighet... 27 2.4.1 Strukturomvandling... 27 2.4.2 Bruttoflöden av arbetstillfällen, vakanser och arbetslöshet... 28 2.4.3 Strukturomvandlingens drivkrafter... 32 2.4.3.1 Teknologi och produktivitet... 33 2.4.3.2 Internationell specialisering... 35 2.4.3.3 Efterfrågan... 36 2.5 Är arbetslöshet alltid tillfällig och sysselsättning alltid permanent?.. 37 2.5.1 Arbetslöshetens varaktighet... 37 2.5.2 Tillfälliga anställningar... 38 2.5.3 Hur hittar de arbetslösa jobb?... 39 2.6 Arbetsmarknaden för olika grupper... 41 2.7 Sammanfattning... 48

3 Den svenska arbetsmarknadens institutioner... 49 3.1 Den arbetsrättsliga lagstiftningen... 49 3.1.1 Medbestämmandelagen... 49 3.1.2 Kollektivavtalen... 50 3.1.3 Anställningsskydd... 51 3.1.4 Den svenska arbetsrätten i ett internationellt perspektiv... 52 3.2 Arbetsmarknadens organisationer... 53 3.2.1 Organisationer inom den privata sektorn... 54 3.2.2 Organisationer inom den offentliga sektorn... 55 3.3 Arbetslöshetsförsäkringen... 55 3.3.1 Inträdes- och medlemsvillkor... 55 3.3.2 Arbetsvillkor... 56 3.3.3 Grundvillkoren... 56 3.3.4 Ersättning... 57 3.3.5 Grundförsäkring... 57 3.3.6 Sanktioner...57 3.3.7 Finansiering... 58 3.4 Tilläggsförsäkringar och omställningsavtal... 58 3.4.1 Omställningsavtal och trygghetsråd... 59 3.4.2 Kompletterande försäkringar mot inkomstbortfall... 59 3.5 Sammanfattning... 62 4 Hur bestäms arbetslösheten på lång sikt?... 63 4.1 Arbetsmarknaden som en marknad... 64 4.1.1 Varför skapas det fler jobb när fler vill arbeta?... 65 4.1.2 Arbetslöshet som överutbud... 67 4.2 Vad skiljer arbetsmarknaden från andra marknader?... 68 4.2.1 Säljarens perspektiv... 68 4.2.2 Köparens perspektiv... 69 4.2.3 Marknadens regler... 70 4.3 Varför finns det arbetslöshet?... 70 4.3.1 Sökfriktioner... 71 4.3.2 Företagens lönesättningsstrategier... 74 2

4.3.3 Fackföreningar och avtalade löner... 75 4.3.4 Sammanfattning arbetslöshetsmekanismer... 76 4.4 Vilka faktorer kan påverka jämviktsarbetslöshetens storlek?... 77 4.4.1 De arbetslösas konkurrenskraft: produktivitet, missmatch och jobbsökande... 77 4.4.2 Arbetslöshetsförsäkringen... 79 4.4.3 Arbetsrätten... 79 4.4.4 Förhandlingssystem... 80 4.4.5 Tillväxt... 81 4.4.6 Arbetsdelning... 82 4.4.7 Skatter... 83 4.4.8 Kan kortsiktiga svängningar ha långsiktiga konsekvenser?... 85 4.5 Sammanfattning... 86 5 Konjunkturarbetslöshet och stabiliseringspolitikens möjligheter... 87 5.1 Varför vill vi undvika svängningar i arbetslösheten?... 87 5.2 Varför har vi konjunktursvängningar?... 88 5.2.1 Faktorer som påverkar efterfrågan på varor och tjänster... 90 5.2.2 Faktorer som påverkar utbudet av varor och tjänster... 91 5.3 Finans och penningpolitik vilka möjligheter har olika politikåtgärder att påverka arbetslösheten... 92 5.3.1 Stabiliseringspolitiken och efterfrågan... 92 5.4 Stabiliseringspolitiken på längre sikt... 94 5.5 Lönebildningsinstitutionernas roll... 95 5.6 Arbetsmarknadspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument... 96 5.7 Sammanfattning... 97 6 Arbetsmarknadspolitikens roll... 98 6.1 Att den arbetslöse accepterar erbjudna arbeten... 98 6.2 Att den arbetslöse erbjuds de arbeten den söker... 100 6.3 Att den arbetslöse söker arbete... 102 6.4 Att arbetsgivare skapar arbetstillfällen... 103 6.5 Sammanfattning... 105 3

7 Studier av arbetsmarknadspolitikens effekter... 106 7.1 Mikroekonomiska studier... 106 7.1.1 Individeffekter av arbetsmarknadsutbildning... 110 7.1.2 Individeffekter av subventionerade anställningar... 110 7.1.2.1 Varför tycks anställningsstöden fungera?... 111 7.1.3 Ungdomsprogram... 112 7.1.4 Slutord om de mikroekonomiska studierna... 113 7.2 Makroekonomiska studier... 114 7.2.1 Arbetsmarknadspolitikens effekter på matchning... 114 7.2.2 Arbetsmarknadspolitikens direkta undanträngningseffekter... 115 7.2.3 Effekter på lönebildningen... 116 7.2.4 Arbetsmarknadspolitiken och arbetskraftsdeltagandet... 117 7.2.5 Totaleffekter på arbetslösheten... 117 7.2.6 Slutord om de makroekonomiska studierna... 117 7.3 Länderjämförelser... 118 7.3.1 Slutord om de länderjämförande studierna... 119 7.4 Sammanfattning... 119 8 Slutord... 120 Referenser... 122 4

Förord Den här boken riktar sig till anställda inom Arbetsmarknadsverket som har intresse av att fördjupa sina kunskaper om arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken. Boken kommer att användas i internutbildningen. Den har en sådan utformning att den även ska kunna användas av utomstående som t ex politiker, journalister och studeranden. Boken har på AMS uppdrag skrivits av Anders Forslund och Oskar Nordström Skans. Anders Forslund är docent i nationalekonomi vid Uppsala universitet och arbetar som biträdande chef och forskare vid Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) i Uppsala. Forslunds forskning har huvudsakligen berört arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och lönebildning. Oskar Nordström Skans är docent i nationalekonomi och arbetar som forskare vid Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) i Uppsala. Hans forskning baseras på empiriska studier av den svenska arbetsmarknaden, framförallt vad gäller faktorer som påverkar ungdomars inträde på arbetsmarknaden, effekter av arbetsmarknadspolitiska program samt betydelsen av etnisk segregation på arbetsmarknaden. Analyser och slutsatser i boken är författarnas egna. Bo Bylund 5

6

1 Inledning Denna bok har två huvudsakliga syften. För det första att ge en grundläggande beskrivning av hur arbetsmarknaden fungerar med speciellt fokus på hur sysselsättning och arbetslöshet bestäms på lång och kort sikt. För det andra att, i ljuset av denna beskrivning, diskutera vilken roll arbetsmarknadspolitiken kan spela för att förbättra situationen på den svenska arbetsmarknaden. Vi som författat boken är nationalekonomer med intresse för arbetsmarknadsfrågor. Detta gör att vi genomgående i framställningen kommer att begränsa oss till att diskutera arbetsmarknaden i termer av ekonomiska utfall, framför allt arbetslöshet och sysselsättning. Vi är dock väl medvetna om att arbetsmarknadens funktionssätt har viktiga konsekvenser även utanför vårt kompetensområde, t.ex. vad gäller hälsa, välbefinnande eller brottslighet. Det bör också noteras att vi inte är experter på det praktiska arbetet vid förmedlingarna vår förhoppning är att vi trots detta genom att placera arbetet med arbetsmarknadspolitiken i ett större samanhang kan bidra till förståelsen av arbetsmarknadspolitikens roll. Tanken är att relatera arbetsmarknadspolitiken till arbetsmarknadens funktionssätt på ett antal centrala områden och därmed bidra till en diskussion om politikens utformning och tillämpning. Boken är disponerad enligt följande: Vi börjar med att i Kapitel 2 ge en bakgrund som syftar till att visa på ett antal grundläggande fakta om hur arbetsmarknaden fungerar i stort. Avsikten är framför allt att belysa två centrala fakta: För det första att antalet jobb i en ekonomi framför allt bestäms av hur många som kan och vill arbeta. Detta faktum kan enkelt illustreras genom jämförelser mellan länder och över tiden ju större arbetsför befolkning, desto fler arbetar. För det andra visar vi att det alltid finns en viss arbetslöshet. Det finns alltså alltid en andel av dem som vill jobba som inte får detta på grund av brist på arbetstillfällen. Hur stor denna andel är varierar både mellan länder och över tiden, men andelen tycks inte systematiskt öka eller minska över tiden. Dessa fakta är centrala för boken eftersom de visar att ett ökat arbetsutbud inte nödvändigtvis leder till massarbetslöshet eller för den del att ett minskat arbetsutbud löser arbetslöshetsproblemen eftersom antalet jobb anpassar sig. Vi kan räkna med att andelen av arbetskraften som är arbetslösa är relativt oberoende av storleken på arbetskraften. Syftet med en väl fungerande arbetsmarknadspolitik är att hålla denna andel så liten som möjligt. I det första kapitlet visad också att strukturomvandling innebär att vissa jobb försvinner och att andra uppstår och att detta inte är ett nytt fenomen. Ny forskning visar dessutom att relativt många jobb skapas och försvinner samtidigt inom olika företag som verkar inom samma bransch, och att det skapas förvånansvärt många nya arbeten även i den djupaste lågkonjunktur. 7

I Kapitel 3 gör vi en översiktlig kartläggning av de institutioner och regler som påverkar hur den svenska arbetsmarknaden fungerar. Kapitlet beskriver svensk arbetsrätt, fackföreningar och arbetsgivarorganisationer samt olika typer av inkomstförsäkringar under arbetslöshet. Eftersom institutioner och regelverk ändras relativt ofta gör vi här endast en översiktlig genomgång som fokuserar på hur dessa institutioner fungerar i stora drag. I Kapitel 4 och 5 diskuterar vi nationalekonomisk teori om arbetslöshet på kort och lång sikt. Med lång sikt menar vi efter att löner och priser anpassat sig till jämviktsnivåer. Uppdelningen mellan kort och lång sikt gör vi eftersom det finns starka skäl att tro att konjunktursvängningar som framför allt handlar om efterfrågan på arbetskraft påverkar arbetsmarknaden på ett sätt medan mer långsiktiga strukturella faktorer verkar genom andra mekanismer. Det är dock viktigt att komma ihåg att vi hela tiden lever med konsekvenserna av både långsiktiga och kortsiktiga arbetsmarknadsfaktorer. I kapitel fyra beskriver vi de långsiktiga faktorerna. Här ger vi en översikt över de olika förklaringar som finns till de centrala fakta vi beskrev i Kapitel 2. Det faktum att sysselsättningen anpassar sig till utbudet kan förklaras av att företag i allmänhet vill anställa så länge de tror sig tjäna på detta, och om det finns fler som vill arbeta så blir det möjligt för företag att investera och anställa utan att behöva konkurrera med högre löner. Det faktum att en del av arbetskraften alltid är arbetslös kan förklaras av tre olika faktorer som berör arbetstagare, arbetsgivare och matchningen mellan dessa. Om vi tar dessa i omvänd ordning kan man för det första observera att det tar tid för arbetsgivare att hitta rätt person att anställa, sådana sökfriktioner innebär en kostnad som gör att arbetsgivare skapar färre arbetstillfällen. För det andra vill företagen sätta högre löner än de skulle kunna för att motivera sina anställa eller för att förhindra att de slutar. Den tredje faktorn handlar om att fackföreningar kan driva upp lönerna på motsvarande sätt Alla dessa faktorer innebär att det finns kostnader förknippade med att anställa som gör att arbetsgivare systematiskt skapar för få arbeten. Alla förklaringar leder till slutsatsen att det skapas fler arbeten per person i arbetskraften, dvs. arbetslösheten blir lägre, ju mer konkurrenskraftiga de arbetslösa är. I kapitlet diskuteras även relevansen hos andra faktorer som kan tänkas påverka arbetslöshetsnivån. I Kapitel 5 diskuterar vi olika faktorer som leder till kortsiktig variation i arbetslöshetsnivån och hur sådana variationer kan motverkas av den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den samlade ekonomiska politiken och vi argumenterar för att arbetsmarknadspolitiken precis som skattepolitik och andra beslut om offentliga intäkter och utgifter kan bidra till att stabilisera sysselsättning och arbetslöshet. Det som är specifikt för arbetsmarknadspolitiken är att den utöver detta kan bidra till att stabilisera ekonomin genom att bidra till 8

en bättre fungerande arbetsmarknad. Av detta följer emellertid inte att arbetsmarknadspolitiken huvudsakligen bör användas som ett botemedel mot konjunktursvängningar. I Kapitel 6 och 7 diskuterar vi arbetsmarknadspolitikens roll mer specifikt. Kapitel 6 diskuterar arbetsmarknadspolitiken från ett teoretiskt perspektiv mot bakgrund av de slutsatser som dragits i de tidigare kapitlen. Syftet är att beskriva vilka lärdomar som kan dras från de teoretiska resonemangen om hur arbetsmarknadspolitiken bör bedrivas. Genomgången visar på betydelsen av kontroll och assistans i sökbeteendet och vikten av att åtgärder riktas till grupper som annars inte skulle betraktas som konkurrenskraftiga av arbetsgivarna. En viktig slutsats är också att en väl fungerande arbetsmarknadspolitik kan göra att fler arbetstillfällen skapas förmedlingarnas verksamhet är enligt detta synsätt inte en fråga om att omfördela ett förbestämt antal arbeten utan att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad där det blir lönsamt för företag att investera och att anställa. Kapitel 7 diskuterar resultat från empiriska studier av hur arbetsmarknadspolitiska program fungerar i praktiken. Kapitlet diskuterar dels resultat från studier av individeffekter (på deltagare) och makroeffekter (på ekonomin i stort). Vi visar att existerande forskning tyder på att sysselsättningsåtgärder av typen anställningsstöd i allmänhet verkar vara den typ av åtgärd som fungerar bäst för de individuella deltagarna men att dessa åtgärder också är de som har störst undanträngningseffekter (dvs. de ersätter osubventionerade jobb) vilket belyser vikten av att de riktas mot rätt deltagare. I det avslutande kapitlet sammanfattar vi de lärdomar som kan dras från boken och diskuterar de områden där vi anser att vi i nuläget vet för lite om arbetsmarknadspolitikens effekter. Vi vill tacka följande personer som varit oss behjälpliga med data, figurer eller läsning av manuskriptet i olika versioner: Susanne Ackum, Fredrik Andersson, P-O Edin, Stefan Eriksson, Anders Harkman, Bertil Holmlund, Anders L Johansson, Linus Lindqvist, Christer Lundh, Sara Martinson, Berndt Molin, Tord Strannefors, Anders Wellman och Maria Wikhall. 9

2 Bakgrund: Hur fungerar arbetsmarknaden? I detta inledande kapitel ger vi en introduktion till arbetsmarknadsekonomi genom att presentera ett antal stiliserade fakta om den svenska arbetsmarknaden. Huvudsyftet är att redovisa de viktigaste mönstren i utvecklingen av centrala mått som beskriver hur arbetsmarknaden fungerar. Vi kommer framför allt att redovisa ett antal empiriska fakta, men också antyda vad ekonomisk teori har att lära oss om hur dessa kan tolkas. Detta gör vi för att lyfta fram de aspekter vi senare vill förklara med ekonomisk analys med syftet att placera in arbetsmarknadspolitiken i ett större sammanhang. En viktig informationskälla för många förhållanden som rör arbetsmarknaden är de arbetskraftsundersökningar (AKU) som genomförs av Statistiska centralbyrån (SCB). Vi inleder därför vår faktapresentation med att gå igenom grundläggande definitioner av de storheter som mäts i AKU innan vi övergår till den empiriska beskrivningen av arbetsmarknaden. 2.1 Arbetskraftsundersökningarna Arbetskraftsundersökningarna (AKU) genomförs varje månad för att beskriva utvecklingen på arbetsmarknaden. Den första svenska arbetskraftsundersökningen genomfördes av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) i maj 1959. Från och med augusti 1961 har SCB genomfört AKU. AKU är en urvalsundersökning och urvalsindividerna besvarar frågor om sin arbetsmarknadssituation under en viss vecka i referensmånaden. Utifrån de tillfrågade individernas svar hänförs deras arbetsmarknadsstatus till någon av de olika kategorier som beskrivs i Figur 2.1. Figur 2.1: Befolkningen enligt arbetsmarknadsstatus i arbetskraftsundersökningarna Befolkningen I arbetskraften Ej i arbetskraften Sysselsatta Arbetslösa Velat arbeta Ej velat arbeta I arbete Tillfälligt frånvarande hela mätveckan Kunde arbeta (latent arbetssökande) Förhindrad att arbeta 10

I arbetskraften ingår personer som antingen är sysselsatta eller arbetslösa. Övriga klassificeras som ej i arbetskraften. En person är sysselsatt och i arbete om han/hon under mätveckan utför minst en timmes arbete som avlönad arbetstagare, som egen företagare eller som oavlönad medhjälpare i företag som tillhör familjemedlem i samma hushåll. En person är sysselsatt men tillfälligt frånvarande om han/hon normalt är sysselsatt, men är tillfälligt frånvarande från arbetet under hela mätveckan. Personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska program räknas som sysselsatta, till exempel anställda med lönebidrag eller anställningsstöd. Den som är sysselsatt men arbetar mindre än han/hon önskar sägs vara undersysselsatt. Den som 1. inte är sysselsatt och 2. kan börja ett arbete inom 14 dagar och 3. har sökt arbete under de senaste fyra veckorna (inklusive mätveckan) eller inväntar att börja nytt arbete inom tre månader efter mätveckan räknas som arbetslös. Till och med mars 2005 fanns även ett krav på att personen skulle vilja arbeta den specifika mätveckan. Dessutom var tidsgränsen för dem som väntar på arbete en månad istället för tre månader som nu. Eftersom båda dessa förändringar innebär att personer som tidigare klassades som utanför arbetskraften numera klassas som arbetslösa ökades den uppmätta arbetslösheten i och med denna omläggning av statistiken. Framför allt ökade omläggningen den uppmätta ungdomsarbetslösheten, detta tydligast under sommarmånaderna. Detta gör också att det är svårt att få jämförbara siffror på hur arbetslösheten (och framför allt ungdomsarbetslösheten) har utvecklats efter mars 2005. Arbetslöshet innebär alltså inte bara att man inte arbetar utan dessutom att man söker arbete och är beredd att snabbt ta ett arbete. En heltidsstuderande person som inte var sysselsatt under mätveckan och dessutom uppfyller kraven 1 3 klassificeras dock inte som arbetslös, utan som "ej i arbetskraften". Här avviker AKU från ILO:s internationella rekommendationer (och internationell praxis). Denna avvikelse innebär att den officiella svenska arbetslösheten blir lägre än om dessa studerande skulle räknas som arbetslösa. En delgrupp av dem som inte ingår i arbetskraften är de latent arbetssökande, som är personer som ville och kunde arbeta under mätveckan men som inte sökte arbete, samt heltidsstuderande som sökt arbete. Utöver dessa grundläggande mått på individens arbetsmarknadsstatus innehåller AKU även en hel del mer finfördelad information, exempelvis (för anställda) yrke, näringsgren, sektor, arbetstid. Deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program räknas i AKU som sysselsatta, t.ex. offentligt skyddat arbete, Samhall, start av näringsverksamhet eller anställning med lönebidrag eller anställningsstöd. Deltaga- 11

re i de arbetsmarknadspolitiska program som räknas som studier, t.ex. arbetspraktik och arbetsmarknadsutbildning räknas som studerande och därmed som utanför arbetskraften. 2.2 Sysselsättningen beror på hur många som kan och vill arbeta I Sverige räknas i storleksordningen 4 miljoner människor som sysselsatta. Detta innebär att det finns ungefär 4 miljoner jobb. Vad har gett upphov till att vi har just detta antal jobb? Det är lätt att se att sysselsättningen i vissa länder är mycket större än i andra. År 2003 var exempelvis sysselsättningen i USA knappt 33 gånger större än i Sverige. 1 En förklaring till detta skulle kunna vara att den amerikanska arbetsmarknaden är många gånger så effektiv som den svenska men en mycket rimligare förklaring är naturligtvis att den amerikanska befolkningen också är många gånger större än den svenska. 2 Närmare bestämt vill vi hävda att antalet arbeten i ett land i första hand beror på hur många i landet som kan och vill arbeta, arbetsutbudet. Detta antal beror i sin tur framför allt på hur stor befolkningen är. Hypotesen om att befolkningens storlek bestämmer antalet arbeten illustreras ytterligare av de uppgifter om genomsnittlig befolkning och sysselsättning mellan 1963 och 2002 i ett urval av OECD-länder som vi visar i Figur 2.2. 1 Notera att vi lika gärna hade kunnat jämföra vilket annat land som helst, vi har valt att framför allt jämföra med USA för att skillnaderna i institutioner och storlek är som störst mellan Sverige och USA vilket tydliggör att de gemensamma mönster vi finner inte beror på slumpen utan på fundamentala likheter som finns mellan alla västerländska ekonomier. Vi skulle kunna jämföra med hela OECD-området utan att några huvudslutsatser skulle påverkas. Det är emellertid svårt att hitta långa dataserier för hela OECD-området. Detta beror bl.a. på att nya medlemsländer tillkommit. 2 I själva verket var USA:s befolkning år 2003 drygt 32 gånger större än den svenska, så att andelarna av befolkningen som var sysselsatta var ungefär lika stora i Sverige och USA. 12

Figur 2.2: Befolkning och sysselsättning i några OECD-länder 1963 2002 (tusental). 0 50,000 100000 150000 Norge Sverige Italien UK Tyskland USA Befolkning Sysselsättning Samma budskap förmedlas av Figur 2.3, där vi visar den genomsnittliga sysselsättningsgraden definierad som sysselsättningen i förhållande till den totala befolkningen. Figuren visar genomsnitt för perioden 1963 2002 i samma länder som studerades i föregående figur. Förvisso är inte sysselsättningsgraden densamma i alla länderna, men i det stora hela ser vi att andelen sysselsatta varierar mycket mindre än antalet sysselsatta. Detta tyder på att variationer i antalet sysselsatta mellan länder inte huvudsakligen beror på hur väl arbetsmarknaden fungerar, utan på befolkningens storlek; ju fler personer, desto fler arbeten. 13

Figur 2.3: Sysselsättningsgrad (andel av total befolkning) i några OECD-länder (genomsnitt 1963 2002) mean of emppop 0.1.2.3.4.5 Norge Sverige Italien UK Tyskland USA På sätt och vis är detta resultat ganska självklart. Då det till exempel bara finns 9 miljoner svenskar kan vi inte ha 70 miljoner jobb vilket är genomsnittet för USA under de senaste 40 åren. Detta ger dock en viktig insikt om hur arbetsmarknaden fungerar eftersom det visar att antalet jobb anpassar sig efter befolkningens storlek. Utan att föregripa diskussionen i kommande kapitel alltför mycket vill vi redan här antyda vad ekonomisk teori säger om hur en sådan anpassning går till: I ett land med en stor befolkning finns det många människor som måste (och därmed vill ) arbeta för sin försörjning. Om det finns för få arbetstillfällen (t.ex. om det i USA endast fanns 4 miljoner jobb som i Sverige) skulle detta medföra konkurrens om jobben och därmed låga löner, vilket i sin tur skulle medföra att det blir lönsamt för existerande företag att utöka produktionen och sysselsättningen och dessutom mer lönsamt för nya företag att etablera sig alltså fler jobb. Detta leder förr eller senare till högre löner och därför kommer fler att vilja arbeta, samtidigt som lönsamheten av att nyanställa avtar. På sikt kommer sysselsättningen via lönebildningen att anpassa sig så att ett land med större befolkning kommer att ha fler som vill arbeta och en större sysselsättning. På motsvarande sätt kommer det i en ekonomi med för många jobb bli konkurrens om arbetskraften så att lönen (tillfälligt) ökar tills antalet jobb minskat till en normal nivå. 14

2.2.1 Befolkningen i aktiv ålder Även om befolkningsstorleken i sig är den viktigaste bestämningsfaktorn för arbetsutbudet är även andra faktorer av betydelse. Hur många i ett land som kan arbeta beror på till exempel på hur stor befolkningen i aktiv ålder är. Vad som betraktas som aktiv ålder är inte självklart och har varierat både över tiden och mellan olika länder. Klart är dock att de som är antingen för unga eller för gamla inte kan arbeta. 3 För en given befolkningsstorlek kommer därför hur många som kan arbeta i huvudsak att bero på hur många som är för unga och för gamla. Befolkningens åldersfördelning beror i en allmän mening på hur många som föds och hur länge de som föds sedan lever och kommer därför att bero på en lång rad faktorer. Många av dessa påverkas av olika typer av politik. Viljan att föda barn hänger t.ex. samman med hur familjens ekonomiska villkor påverkas av att ha barn, vilket i sin tur bl.a. beror på familjepolitik. Livslängden återspeglar faktorer som tillgång till sjukvård och landets allmänna levnadsstandard. Det finns dock ingen större anledning att tro att just arbetsmarknadspolitiken har någon betydelsefull roll när det gäller storleken av befolkningen i aktiv ålder. Även om andelarna unga och gamla varierar mellan olika länder vid en given tidpunkt och i ett land över tiden, är sådana variationer ingen huvudförklaring till att fler personer har jobb i t.ex. USA än i Sverige. Detta framgår tydligt av, som visar hur befolkningen i aktiv ålder som andel av den totala befolkningen utvecklats i Sverige och USA mellan 1956 och 2003. Förvisso finns det skillnader i andelen av befolkningen som är i aktiv ålder både inom och mellan de två länderna, men dessa skillnader är relativt små; det handlar om som mest drygt sex procentenheter, och nivåerna tenderar i bägge länderna att ligga på 60 65 %. Förändringarna över tiden är dock inte trivialt små: i Sverige minskade andelen i aktiv ålder med ungefär två procentenheter mellan mitten av 1960- talet och slutet av 1970-talet. Med en befolkning på cirka 8 miljoner motsvarade detta en minskning av befolkningen i arbetsför ålder med cirka 150 000 personer. Notera också att svängningarna är avsevärt större i USA än i Sverige, medan de genomsnittliga nivåerna (särskilt under senare år) är tämligen likartade. I figuren visar vi även hur andelen av befolkningen som är sysselsatt varierat över tiden i de två länderna. Vi ser ett visst samband mellan de två delarna av figuren, men det är tydligt att även andra faktorer än åldersstrukturen är av betydelse för hur stor andel av ett lands befolk- 3 Naturligtvis kan inte alla i aktiv ålder arbeta, exempelvis pga. sjukdom eller handikapp. 15

ning som är sysselsatt. Härnäst övergår vi därför till att diskutera betydelsen av hur många av de i arbetsför ålder som deltar i arbetskraften. Figur 2.4: Sysselsättningen som andel av befolkningen (vänster) och befolkning i aktiv ålder som andel av total befolkning (höger) i Sverige och USA 1956 2003. Sysselsättning som andel av befolkningen samt andel av befolkningen i aktiv ålder 1963-2003 Sverige och USA 0.1.2.3.4.5.6.7.8.9 1.5.6.7.8.9 1 1960 1970 1980 1990 2000 År 1960 1970 1980 1990 2000 År Sverige USA Sverige USA Källa: OECD Labour Force Statistics 2.2.2 Arbetskraftsdeltagandet Vissa av de som är i arbetsför ålder kan eller vill av olika skäl inte göra det. Alla som kan och vill arbeta, arbetsutbudet, sägs ingå i arbetskraften. Arbetskraftsdeltagandet, arbetsutbudet i förhållande till befolkningen i aktiv ålder, i ett land är således ett mått på hur stor andel av befolkningen i arbetsför ålder som vill arbeta. 4 Även arbetskraftsdeltagandet varierar såväl mellan länder som över tiden. Exempelvis finns det betydande skillnader mellan olika länder i hur stor andel av kvinnorna i arbetsför ålder som förvärvsarbetar. Arbetskraftsdeltagandet beror också på den faktiska pensionsåldern samt på tidpunkten för inträde på arbetsmarknaden vilken påverkas till exempel av skolsystemets utformning. Till skillnad från frågan om befolkningens storlek och struktur är det fullt möjligt att arbetsmarknadspolitikens utformning kan påverka arbetskraftens storlek. Den befintliga svenska forskningen tyder också på att förekomsten av arbetsmarknadspolitiska program kan öka arbetskraftsdeltagandet, men eftersom 4 Eller, rättare sagt, som vill arbeta på marknaden. 16

denna utsaga i huvudsak baseras på endast en studie får frågan om den svenska arbetsmarknadspolitikens roll för arbetskraftsdeltagandet betraktas som öppen (mer om detta i Kapitel 7). I Figur 2.5 visar vi hur arbetskraftsdeltagandet utvecklades i Sverige och USA mellan 1963 och 2003. Återigen ser vi variationer både mellan länderna och över tiden. Det faktum att deltagandet i Sverige var påtagligt högre än i USA fram till 1990-talet återspeglar framför allt att de svenska kvinnorna i större utsträckning än sina amerikanska systrar var aktiva på arbetsmarknaden. Det ökade deltagandet i bägge länderna fram till 1990-talets början döljer en utveckling där i bägge länderna ökningen i det kvinnliga deltagandet mer än kompenserade den minskning i männens arbetskraftsdeltagande som skedde samtidigt. Det minskade manliga deltagandet hänger framför allt samman med ett minskat deltagande bland yngre (som successivt förlängt sina utbildningar och därmed försenat inträdet på arbetsmarknaden) och äldre (som pensioneras tidigare). Den kraftiga nedgången i det svenska arbetskraftsdeltagandet under 1990-talets första år hängde samman med att såväl det kvinnliga som det manliga deltagandet gick ner. Även i denna figur visar vi andelen av befolkningen som är sysselsatt och vi ser ett tydligt samband mellan andelen som deltar i arbetskraften och andelen som är sysselsatt i de två länderna. Sambandet är viktigt eftersom det antyder att antalet arbetstillfällen inte bara styrs av svårpåverkbara faktorer som befolkningsstrukturen utan också av hur stor andel av befolkningen som väljer att arbeta eller att söka arbete en faktor som är lättare att styra med hjälp av ekonomisk politik. 17

Figur 2.5: Sysselsättningen som andel av befolkningen (vänster) och arbetskraftsdeltagande som andel av befolkningen i aktiv ålder i Sverige och USA 1963 2003 Sysselsättning som andel av befolkningen samt arbetskraften som andel av befolkningen i aktiv ålder 1963-2003 Sverige och USA 0.1.2.3.4.5.6.7.8.9 1.5.6.7.8.9 1 1960 1970 1980 1990 2000 År 1960 1970 1980 1990 2000 År Sverige USA Sverige USA Källa: OECD Labour Force Statistics 2.2.3 Sammanfattning För en given befolkningsstorlek beror sysselsättningen på hur stor andel av befolkningen som är i aktiv ålder, arbetskraftsdeltagandet och hur många av dem som deltar i arbetskraften som är sysselsatta respektive arbetslösa (dvs. har inget arbete men söker aktivt efter ett arbete). Som vi har sett finns det skillnader mellan t.ex. Sverige och USA i samtliga dessa dimensioner och samtliga varierar över tiden i båda länderna. I Figur 2.6, som visar sysselsättningen i förhållande till den totala befolkningen sammanfattar vi informationen. Med risk för att bli övertydliga sammanfattar vi så här: trots betydande skillnader mellan ekonomierna i Sverige och USA ser vi att, i grova drag, befolkningsandelarna som är sysselsatta är ungefärligen lika stora. Skillnaderna mellan länderna har förvisso varierat över tiden: fram till det tidiga 1990-talet var den sysselsatta andelen av befolkningen större i Sverige för att därefter sjunka snabbt till en nivå under den amerikanska. I slutet av vår mätperiod var emellertid skillnaden försumbar. Skillnaderna i sysselsättning förklaras till stor del av skillnader i andelen av den arbetsföra befolkningen som kan och vill arbeta dvs. arbetsutbudet. 18

Figur 2.6: Sysselsättning i förhållande total befolkning i Sverige och USA 1963 2003 Sysselsättning som andel av befolkningen 1963-2003 Sverige och USA Sysselsättning (andel av befolkningen) 0.1.2.3.4.5.6.7.8.9 1 1960 1970 1980 1990 2000 År Källa: OECD Labour Force Statistics Sverige USA 2.3 Arbetslöshet och frånvaro Vi hävdade ovan att sysselsättningen i ett land bestäms av arbetsutbudets storlek. Detta är bara ungefärligen korrekt. 5 I arbetsutbudet ingår de sysselsatta, de som vill arbeta och faktiskt har ett jobb, men också de arbetslösa, de som vill arbeta och som söker men inte har ett jobb. Den andel av dem som ingår i arbetskraften som inte har ett arbete ger oss arbetslöshetstalet. Vi kommer senare i boken att diskutera varför arbetslöshet förekommer och vilka faktorer som bestämmer dess storlek. Här räcker det med att konstatera att arbetslösheten på lång sikt beror på hur väl arbetsmarknaden fungerar och att en huvuduppgift för arbetsmarknadspolitiken är att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. 6 Ett huvudtema i den här boken kommer att vara hur den ekonomiska politiken i allmänhet och arbetsmarknadspolitiken i synnerhet kan bidra till en lägre arbetslöshet och en högre sysselsättning. Det vi vill säga i det här avsnittet är huvudsakligen att storleken på arbetslösheten inte är tillnärmelsevis lika viktig som skillnaderna i antalet personer som kan och vill arbeta för att förstå varför USA har fler sysselsatta än Sverige. 5 Vi kommer att visa att påståendet över längre tidsperioder stämmer mycket väl, men att vi kortsiktigt kan se avvikelser från mönstret. 6 Kortsiktigt beror arbetslösheten inte bara på hur väl arbetsmarknaden fungerar utan också på en lång rad andra faktorer. Mer om detta senare. 19