RAPPORT 2004:12 Ej verkställda beslut och domar enligt 9 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

RAPPORT 2004:12 Ej verkställda beslut och domar enligt 9 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Sociala enheten 2004-09-07

LÄNSSTYRELSEN ÖSTERGÖTLAND Sociala enheten 701-22828-2003 FÖRORD Länsstyrelsen har de senaste åren enligt regleringsbrev haft regeringens uppdrag att rapportera antalet i länet ej verkställda beslut och domar enligt 9, Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I år har uppdraget också omfattat att redovisa antalet avslag trots bedömt behov samt av Länsstyrelsen genomförda sanktionsärenden. Denna rapport utgör en del av ett projekt som genomförts inom ramen för Socialstyrelsens och länsstyrelsernas gemensamma program för social tillsyn. Bo Silén Socialdirektör Jörgen Sperens Socialkonsulent Postadress: Besöksadress: Telefon: Telefax: E-post: Postgiro: 581 86 LINKÖPING Östgötagatan 3 013-19 60 00 013-10 13 81 lansstyrelsen@e.lst.se 3 51 75-9 Bankgiro ISBN 91-7488-105-1 5050-3689

3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SAMMANFATTNING MED LÄNSSTYRELSENS KOMMENTARER... 4 1. INLEDNING... 6 2. METOD... 6 3. REDOVISNING AV ENKÄTSVAREN... 6 3.1 Antalet domar som ej verkställts... 6 3.2 Antalet beslut som ej verkställts... 7 3.3 Vilka beslut verkställs ej... 8 3.4 Jämförelsetal för insatser med flest ej verkställda beslut... 10 3.5 Hur lång tid kan gå innan ett beslut verkställs?... 10 3.6 Orsaker till att beslut ej verkställs... 11 3.7 Åtgärder som genomförts för att minska antalet ej verkställda beslut... 12 4. HANDLÄGGNING... 12 4.1 Avslag trots att behov finns... 12 5. SÄRSKILD AVGIFT LSS... 13

4 SAMMANFATTNING MED LÄNSSTYRELSENS KOMMENTARER Föreliggande kartläggning av ej verkställda domar, ej verkställda beslut samt avslag trots bedömt behov vid årskiftet 2003/04 är den fjärde som Länsstyrelsen genomför. Vid årsskiftet 2003/04 fanns det inga ej verkställda domar i länet. Detta kan jämföras med tre stycken vid de två senaste mätningarna. Antalet avkunnade gynnande länsrättsdomar inom LSS-området uppgick under år 2003 till 18 stycken och samtliga dessa domar gällde Linköping. Orsaken till koncentrationen av domar på Linköping ligger till stor del i att man tidigare haft ett antal vilande ansökningar som under året avslagits på grund av resursbrist. De har därefter överklagats med bifall som resultat. Linköping följer numera konsekvent linjen att avslå ett beslut om det inte kan verkställas inom rimlig tid. Detta förfarande har under flera år rekommenderats av Länsstyrelsen i det fall ett gynnande beslut inte kan verkställas inom tre månader. Avslag vid resursbrist ger sökanden möjlighet att få ärendet prövat i högre instans. Om en dom inte verkställs kan det resultera i att ett sanktionsförfaraande inleds från Länsstyrelsens sida. Linköping har arbetat mycket aktivt för att verkställa det stora antalet domar. Man har klarat av det även om situationen när det gäller bostad med särskild service tidivis varit akut. Länsstyrelsen har ännu inte initierat något ärende om sanktionsavgift för att få en dom verkställd. Det är emellertid Länsstyrelsens uppfattning att tillkomsten av ett sanktionsförfarande har tvingat kommunerna till större aktivitet både beträffande planering och när det gäller att verkställa domar. Åtta av länets kommuner hade vid årsskiftet 2003/04 ej verkställda beslut och det totala antalet uppgick till 75. Det innebär en minskning med 43 jämfört med föregående år och med 90 jämfört med för två år sedan. Trenden för länet är också positiv sett ur ett riksperspektiv. För två år sedan låg Östergötland på en femteplats i riket när det gäller antal ej verkställda beslut vilket ska jämföras med en tolfteplacering vid den senast genomförda mätningen. För hela riket har antalet ej verkställda beslut minskat med 8 % de två senaste åren medan motsvarande förändring för Östergötland uppgår till 54 %. Norrköping har trots en minskning det senaste året flest antal ej verkställda beslut i länet. Den mest remarkabla minskningen svarar annars Motala för med 16 reovisade ej verkställda beslut jämfört med 61 för två år sedan. Kontaktperson och korttidsvistelse är liksom tidigare de insatser som har flest ej verkställda beslut. Beträffande kontaktperson har antalet dock minskat kraftigt från 109 år 2001/02 till 43 vid senaste mätningen.

5 Trots att länets kommuner på olika vis arbetat mycket aktivt med att minska de ej verkställda besluten är antalet enligt Länsstyrelsens mening fortfarande på en för hög nivå. För insatsen kontaktperson lär det dock bli svårt att nå ett nollvärde då det i många fall inte går att få tag på en i det aktuella fallet lämplig person. Detta kan gälla såväl intressesfär som kunskaper om vissa svåra funktionshinder. Norrköping och Linköping är de kommuner som har merparten av de ej verkställda besluten rörande kontaktperson. Det mest allvarliga enligt Länsstyrelsens bedömning är att antalet ej verkställda beslut rörande korttidsvistelse fortfarande är på en för hög nivå. Motala redovisar här flest antal, 12 stycken, men även Norrköping, Söderköping och Åtvidaberg hade vid årsskiftet ej verkställda beslut rörande korttidsvistelse. Korttidsvistelse är, oavsett i vilken form den utgår, den kanske viktigaste insatsen inom LSSområdet då såväl den funktionshindrade som dennes anhöriga ges möjlighet till andrum i en ofta hårt pressad situation. Insatsen korttidsvistelse bör alltid prioritetras från kommunernas sida då brister i detta avseende förutom mänskligt lidande på sikt också genererar ökade kostnader i form av krav på andra insatser. I likhet med tidigare mätningar är närmare hälften av de ej verkställda besluten äldre än sex månader och vid den nu aktuella mätningen var 36 % äldre än ett år. Ett förhållande som inte är acceptabelt då gynnande beslut enligt förvaltningslagen i princip ska verkställas omedelbart. Antalet beslut som avslagits trots behov är på samma nivå jämfört med förra mätningen. Liksom då svarar Linköping för den övervägande delen av avslagen. Orsaker till att beslut inte verkställs är förutom rekryteringssvårigheter vid kontaktperson och stödfamiljer den alltmer prekära kostnadssituationen inom LSSområdet.

6 1. INLEDNING Länsstyrelsen har sedan årskiftet 1999/2000 haft regeringens uppdrag att följa utvecklingen i länet beträffande ej verkställda domar respektive beslut inom LSSområdet. Av regleringsbrevet till länsstyrelserna för budgetåret 2003 framgår att följande ska redovisas till Socialstyrelsen: antalet ej verkställda beslut och domar samt avslag trots bedömt behov, enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt regleringsbrevet ska dessutom ålägganden om sanktionsavgift kartläggas inom verksamheten för personer med funktionshinder. 2. METOD I början av år 2004 har Länsstyrelsen via en enkät till länets samtliga kommuner begärt redovisning av antalet ej verkställda beslut och domar samt antal avslag trots bedömt behov. I Östergötlands län finns 13 kommuner och samtliga har inkommit med svar på enkäten. Resultatet av årets kartläggning har i så stor utsträckning som möjligt jämförts med tidigare undersökningar. Merparten av jämförelserna görs med mätningen 2001/2002 som är det senaste året då en rikstäckande undersökning gjordes. Det ger också en möjlighet att få en uppfattning av situationen i Östergötland i förhållande till riksgenomsnittet. 3. REDOVISNING AV ENKÄTSVAREN 3.1 Antalet domar som ej verkställts Till skillnad mot de senaste mätningarna fanns inga ej verkställda domar i länet vid årsskiftet 2003/04. I hela riket fanns 2003/04 132 ej verkställda domar jämfört med 173 vid mätningen 2001/02. Under år 2003 har dock Länsrätten i Östergötland utdömt 18 gynnande domar inom LSS-området. Samtliga gällde Linköpings kommun och var uppdelade på elva för insatsen bostad med särskild service, fem för korttidsvistelse, en för kontaktperson och en för daglig verksamhet. Anledningen till koncentrationen av domar på Linköpings kommun ligger till stor del i att man tidigare haft ett antal vilande ansökningar som under året avslagits på grund av resursbrist. Linköpings kommun följer numera konsekvent linjen att avslå en ansökan om ett gynnande beslut inte kan verkställas inom rimlig tid. Ett förfarande som Länsstyrelsen rekommenderat i flera år och vilket ger sökanden möjlighet att få ärendet prövat i högre instans. Om en dom inte kan verkställas kan det dessutom resultera i att ett sanktionsförfarande inleds från Länsstyrelsens sida.

7 Linköping har arbetat mycket aktivt för att verkställa det stora antalet domar och under 2003 och första hälften av 2004 tillkom bland annat tre nya gruppbostäder i kommunen. När det gäller sanktionsavgift har Länsstyrelsen ännu inte behövt initiera något ärende för att få en dom verkställd. Tabell 1. Antal ej verkställda LSS-domar i Östergötlands län vid årskiftet 2003/04 jämfört med tidigare mätningar Kommun 2003/04 2002/03 2001/02 2000/01 1999/00 Linköping 0 0 1 0 1 Mjölby 0 2 0 0 0 Motala 0 0 1 0 0 Norrköping 0 1 1 0 0 Totalt 0 3 3 0 1 3.2 Antalet beslut som ej verkställts Vid årskiftet fanns totalt 75 ej verkställda LSS-beslut i länet jämfört med föregående års 118 beslut. Beaktar man att det var hela 165 ej verkställda beslut för två år sedan framstår ett markant trendbrott som är mer tydligt vid en jämförelse med riksgenomsnittet. Procentuellt är minskningen hela 54 % för länet mot 8 % för hela riket. Den kraftigast uttalade minskningen har Motala med 16 ej verkställda beslut vid årskiftget jämfört med hela 61 för två år sedan. En liknande utveckling kan noteras för Finspång som minskat från 17 till 3 ej verkställda beslut under samma period. Tabell 2. Antal ej verkställda LSS-beslut i Östergötlands län årsskiftet 2003/04 jämfört med tidigare mätningar, fördelade på kommuner. Kommun 2003/04 2002/03 2001/02 2000/01 1999/00 Boxholm 0 0 0 0 0 Finspång 3 12 17 25 18 Kinda 0 0 0 0 0 Linköping 15 24 32 16 24 Mjölby 2 10 16 7 2 Motala 16 21 61 53 66 Norrköping 26 35 29 24 50 Söderköping 10 11 10 3 0 Vadstena 0 1 0 0 0 Valdemarsvik 1 1 0 0 0 Ydre 0 1 0 0 0 Åtvidaberg 2 2 0 0 1 Ödeshög 0 0 0 0 0 Totalt 75 118 165 128 161

8 De två största kommunerna, Linköping och Norrköping, svarar tillsammans för mer än hälften av de ej verkställda besluten även om en ordentlig nedgång skett även här. Den enda kommunen som står kvar på samma nivå jämfört med 2001 är Söderköping med 10 ej verkställda beslut. Totalt redovisar åtta av länets kommuner att man har ej verkställda belut. De kommuner som inte har några ej verkställda beslut är Boxholm, Kinda, Vadstena, Ydre och Ödeshög. 3.3 Vilka beslut verkställs ej Tabell 3. Antal ej verkställda LSS-beslut i Östergötlands län årskiftet 2003/04, fördelade på insatser och jämfört med tidigare mätningar. Lagrum Insats 2003/04 2002/03 2001/02 2000/01 LSS 9:2 Personlig assistans 3 2 0 0 LSS 9:3 Ledsagarservice 1 3 9 5 LSS 9:4 Kontaktperson 43 68 109 68 LSS 9:5 Avlösarservice 4 0 9 3 LSS 9:6 Korttidsvistelse 18 28 24 25 LSS 9:7 Förlängd skolbarnsomsorg 0 2 0 3 LSS 9:8 Bostad med särskild 1 0 3 0 service för unga LSS 9:9 Bostad med särskild 3 12 11 24 service LSS 9:10 Daglig verksamhet 2 3 0 0 Totalt 75 118 165 128 Insatsen kontaktperson är inte oväntat den helt dominerande även om det skett en dramatisk minskning från 109 till 43 beslut sedan 2001. Till skillnad mot tidigare har det senaste året också en kraftig minskning av antalet ej verkställda beslut kunnat noteras såväl beträffande korttidsvistelse som bostad med särskild service. För korttidsvistelse är minskningen från 28 till 18 och för bostad med särskild service från 12 till 3. Vid en jämförelse med riksgenomsnittet är länets minskning under den senaste tvåårsperioden 60 % för kontaktperson mot 14 % för hela riket. För korttidsvistelse är motsvarande siffror 25 % mot 31 % för hela riket. Beträffande bostad med särskild service är minskningen 72 % för länet medan hela riket visar en ökning med 42 %. En ökning av antalet ej verkställda beslut i riket som helhet visar också insatsen daglig verksamhet med 125 mot 79 eller 58 %. För Östergötlands del noterades endast två ej verkställda beslut gällande daglig verksamhet.

9 Tabell 4 Antal ej verkställda LSS-beslut i hela riket fördelade på insatser. Lagrum Insats 2003/04 2001/02 LSS 9:2 Personlig assistans 27 51 LSS 9:3 Ledsagarservice 267 288 LSS 9:4 Kontaktperson 1141 1328 LSS 9:5 Avlösarservice 83 143 LSS 9:6 Korttidsvistelse 188 271 LSS 9:7 Korttidstillsyn 15 10 LSS 9:8 Bostad med särskild service för barn 10 14 LSS 9:9 Bostad med särskild service för vuxna 415 292 LSS 9:10 Daglig verksamhet 125 79 Totalt 2271 2476 Källa: Socialstyrelsen Av tabell 4 gällande hela riket framgår att Östergötland avviker stort mot landet i övrigt. Det är bara för insatsen kontaktperson och korttidsvistelse som samstämmighet föreligger. Beträffande insatsen bostad med särskild service och ledsagarservice är ej verkställda beslut avsevärt mer frekvent i riket som helhet än i Östergötland. Tabell 5. Ej verkställda LSS-beslut årsskiftet 2003/04 fördelade på länets kommuner och respektive insats. Kommun Totalt antal Insats/Antal Boxholm 0 0 Finspång 3 Personlig assistans/1 Kontaktperson/1 Bostad m. särsk. service/1 Linköping 15 Kontaktperson/12 Avlösarservice/3 Mjölby 2 Kontaktperson/2 Motala 16 Kontaktperson/3 Korttidsvistelse/12 Avlösarservice/1 Norrköping 26 Personlig assistans/1 Ledsagarservice/1 Kontaktperson/19 Bostad m. särsk. service/2 Korttidsvistelse/3 Söderköping 10 Kontaktperson/6 Korttidsvistelse/2 Bostad m. särsk. service för barn och ungdom/1 Daglig verksamhet/1 Valdemarsvik 1 Daglig verksamhet/1 Åtvidaberg 2 Personlig assistans/1 Korttidsvistelse/1

10 Noterbart är här att en majoritet eller drygt 70 % av de ej verkställda besluten rörande kontaktperson finns i Norrköping och Linköping. Beträffande insatsen korttidsvistelse har Motala hela 12 av 18 redovisade ej verkställda beslut. 3.4 Jämförelsetal för insatser med flest ej verkställda beslut Tabell 6. Antal ej verkställda beslut årskiftet 2003/04 avseende insatserna kontaktperson, korttidsvistelse och bostad med särskild service fördelade på kommuner och jämfört med de två senaste mätningarna. Kommun/ LSS-insats Kontaktperson Korttidsvistelse Bostad med särskild service för vuxna 03/04 02/03 01/02 03/04 02/03 01/02 03/04 02/03 01/02 Boxholm 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Finspång 1 3 5 0 4 4 1 3 4 Kinda 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Linköping 12 20 25 0 4 4 0 0 0 Mjölby 2 6 9 0 0 0 0 0 2 Motala 3 4 40 12 12 8 0 4 4 Norrköping 19 28 23 3 1 5 2 4 1 Söderköping 6 5 7 2 5 3 0 1 0 Vadstena 0 0 0 0 1 0 0 0 0 Valdemarsvik 0 1 0 0 0 0 0 0 0 Ydre 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Åtvidaberg 0 1 0 1 1 0 0 0 0 Ödeshög 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Totalt 43 68 109 18 28 24 3 12 11 Vid en jämförelse med tidigare mätningar kan noteras att för kontaktperson har Motalas antal ej verkställda beslut den senaste tvåårsperioden minskat dramatiskt från 40 till 3. En positiv utveckling har också Norrköping och Linköping även om man fortfarande har ett relativt stort antal beslut som inte är verkställda. Beträffande korttidsvistelse är Motala efter en nedgång för två år sedan åter uppe i 12 ej verkställda beslut vilket är i särklass flest bland länets kommuner. Ej verkställda beslut när det gäller korttidsvistelse har även Norrköping, Söderköping och Åtvidaberg. För bostad med särskild service har en ordentlig minskning skett sedan 2001 och vid senaste mätningen var det bara Norrköping och Finspång som redovisade ej verkställda beslut. Här måste dock påpekas att en del kommuner vid tidigare mätningar haft ett mörkertal då det funnits ansökningar som inte beviljats förrän verkställelse har kunnat ske. 3.5 Hur lång tid kan gå innan ett beslut verkställs? Det är självklart av stor vikt hur gammalt ett ej verkställt beslut är samt att ta fram och analysera orsakerna till varför beslut ej verkställs. Enligt förvaltningslagen ska ett gynnande beslut i princip verkställas omedelbart. Tre månader är sedan många år den tidsgräns vilken ansetts som acceptabel även om viss flexibilitet i praktiken måste tillämpas vid tyngre insatser som korttidsboende och bostad med särskild service.

11 Tabell 7. Hur gamla är de ej verkställda besluten? Mätpunkt årsskiftet 2003/04, kommunvis fördelning. Kommun Tidsintervall/månader 0-3 3-6 6-12 >12 Finspång 1 0 0 2 Linköping 3 0 0 12 Mjölby 2 0 0 0 Motala 7 2 2 5 Norrköping 4 9 5 8 Söderköping 8 2 0 0 Valdemarsvik 1 0 0 0 Åtvidaberg 1 0 1 0 Totalt 27 13 8 27 Andel av samtliga i % 36 17 11 36 36 % av de ej verkställda besluten är äldre än 12 månader medan 47% är äldre än 6 månader. Den senare siffran har legat ganska konstant jämfört med tidigare mätningar. Av de beslut som är äldre än 12 månader avser 18 kontaktperson, varav 12 i Linköping och 6 i Norrköping, För insatsen korttidsvistelse är motsvarande siffra sex varav fem i Motala och ett i Norrköping. Dessutom finns två beslut gällande bostad med särskild service och ett gällande personlig assistans. 3.6 Orsaker till att beslut ej verkställs Årets enkät har till skillnad mot tidigare undersökningar inte innehållit några frågor till kommunerna om orsakerna varför beslut ej verkställs. Tidigare enkäter och de diskussioner Länsstyrelsen vid sina tillsynbesök haft med kommunerna ger dock en ganska klar bild av situationen. Beträffande kontaktpersoner är rekryteringssvårigheter det stora problemet. Det innefattar dels i att få tag i en person som passar den sökande, dels att hitta personer som har kompetens att klara av svåra funktionshinder och dels att få kontaktpersonerna att stanna kvar under längre perioder. Det sistnämnda anges ofta också som en av orsakerna till svårigheter att minska köerna i de två stora kommunerna. Rekryteringssvårigheter är också ett problem beträffande insatsen korttidsvistelse/stödfamilj. Resursbrist beroende på eftersatt planering eller en accelererande kostnadssituation är huvudorsaken till att beslut inte kan verkställas inom rimlig tid när det gäller bostad med särskild service och korttidsvistelse i form av korttidshem. Vid bostad med särskild service kan det även vara problematiskt med verkställigheten genom att den som fått beslutet antingen vill ha ett annat boendealternativ eller inte vill flytta in förrän om sex månader eller mer. Detta är problem som vid flera tillfällen framförts från Norrköping.

12 3.7 Åtgärder som genomförts för att minska antalet ej verkställda beslut Länsstyrelsen för kontinuerligt en dialog med kommunerna om planering och vad kommunerna gör för att minska och på sikt eliminera antalet ej verkställda beslut. Norrköping har en särskild tjänsteman avdelad för att arbeta med att minska köerna när det gäller kontaktperson. Under året antogs en plan för bostad med särskild service och korttidsboende enligt LSS. Planen sträcker sig till 2008 och ska täcka det beräknade behovet. Söderköping har sedan något år tillbaka två LSS-handläggare. Där har man en arbetsgrupp för boendefrågor och en träningslägenhet för ungdomar som kommer att flytta hemifrån. Ett visst samarbete när det gäller korttidsvistelse har också inletts med Valdemarsvik. Linköping arbetar på flera plan med rekrytering av kontaktpersoner, exempelvis via utställningar, artiklar i dagspress och särskilda kampanjer. Beträffande korttidsvistelse och bostad med särskild service följs utvecklingen kontinuerligt upp av såväl Socialnämnden som Omsorgsnämnden. Motala har försökt lösa problemen med rekrytering av kontaktpersoner via personalförstärkning. En åtgärd som visat sig mycket lyckad då antalet ej verkställda beslut här nästan försvunnit. 4. HANDLÄGGNING Länsstyrelsen har under flera år med hänvisning till JO-uttalande 2000-09-06, dnr 2577-2000, rekommenderat kommunerna att vid resursbrist avslå en ansökan om denna ej kan verkställas inom tre månader. Detta för att öka rättsäkerheten och ge sökanden tillfälle att få ärendet prövat i högre instans. Ett tillvägagångssätt som också ger Länsstyrelsen möjlighet att följa upp att domar verkställs och om så inte sker ansöka hos Länsrätten om sanktionsavgift. 4.1 Avslag trots att behov finns I enkäten ställdes frågan om några avslagsbeslut fattats år 2003 trots bedömt behov. Tabell 8 Avslagbeslut trots att behov förelegat fördelat på insats och kommun Kommun Bostad med Särskild service Korttidsvisterlse Personlig assistans Linköping 14 3 0 Norrköping 6 0 0 Finspång 0 0 1 Åtvidaberg 1 0 0 Totalt 21 3 1

13 Vid föregående års mätning var det totalt 24 avslag trots bedömt behov. Av dessa svarade Linköping för 22. 5. SÄRSKILD AVGIFT LSS Bestämmelsen om särskild avgift (sanktionsavgift) regleras i LSS-lagstiftningens 28 där det sägs: 28 a En kommun eller ett landsting som underlåter att utan skäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. 28 b Den särskilda avgiften fastställs lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. 28 c Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av länsstyrelsen av den länsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen. En ansökan som avser ett landsting prövas av den länsrätt inom vars domkrets landstingets förvaltning förs. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 28 d Om en kommun eller ett landsting efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen får ny särskild avgift dömas ut. Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen om insatsen vunnit laga kraft.