9 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden

9 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden

9 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden Sammanfattning Det finansiella sparandet förstärks kraftigt under prognosperioden. År 2020 beräknas sparandet uppgå till 1,5 procent av BNP. Det finansiella sparandet bedöms tillfälligt försämras 2016 och 2017 jämfört med 2015. Försämringen kan i stor utsträckning förklaras av att kostnaderna inom migrationsområdet beräknas öka till följd av det stora antalet människor som sökte asyl i Sverige under slutet av 2015. De finansiella tillgångarna överstiger skulderna med ca 20 procent av BNP under hela prognosperioden 2016 2020. Den konsoliderade bruttoskulden för den offentliga sektorn minskade 2015 till 43,4 av BNP, efter att de tre senaste åren dessförinnan ha ökat. Bruttoskulden understeg därmed med god marginal referensvärdet inom stabilitet- och tillväxtpakten som är 60 procent av BNP. Under prognosperioden förväntas bruttoskulden fortsätta att minska och understiga 35 procent av BNP år 2020. Den konsoliderade statsskulden beräknas ha uppgått till 1 352 miljarder kronor 2015, vilket motsvarade 32,5 procent av BNP. Statsskulden beräknas fr.o.m. 2016 minska både nominellt och som andel av BNP samtliga år. Kommunsektorn bedöms redovisa ett försämrat finansiellt sparande 2016 jämfört med föregående år. Till stor del beror det på att det tillfälliga stödet till kommunsektorn 2015 i nationalräkenskaperna redovisas som en inkomst 2015, men till övervägande del väntas förbrukas 2016. Det finansiella sparandet i kommunsektorn väntas uppgå till mellan -0,3 och -0,5 procent av BNP 2016 2020. I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser enligt redovisningsprinciperna i nationalräkenskaperna (NR). Redovisningen görs både för de enskilda delsektorerna staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn, och för den totala konsoliderade offentliga sektorn. Konsolideringen innebär att inbördes transfereringar mellan de olika delsektorerna räknas av. Skatter och statsbidrag redovisas enligt den ordning som gällde före den genomgripande revideringen av NR i maj 2010. Därmed överensstämmer redovisningen bättre med redovisningen i statens budget och den kommunala redovisningen. Det innebär dock att skatter och statsbidrag för den offentliga sektorns delsektorer avviker från den nuvarande redovisningen i NR. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas emellertid inte av denna avvikelse. Redovisningen av inkomster och utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn påverkas inte heller. Med begreppet offentlig sektor avses här den gamla definitionen som i NR:s nya redovisning benämns offentlig förvaltning. 531

9.1 Effekterna av regeringens politik på de offentliga finanserna I detta avsnitt redovisas budgeteffekterna av regeringens aktiva finanspolitik, dvs. reformer och finansieringen av dessa. Nivån på den offentliga sektorns inkomster och utgifter påverkas även av andra orsaker, som i detta sammanhang inte definieras som regeringens politik. Exempelvis kan utgiftsnivån förändras av ändrade volymer i rättighetsbaserade transfereringssystem eller förändrade makroekonomiska förutsättningar. Redovisningen av budgeteffekter utgår normalt från att anslagsförändringar utnyttjas fullt ut. Effekterna av förslag och aviseringar sedan 2016 års ekonomiska vårproposition I tabell 9.1 redovisas budgeteffekterna av de reformer och finansieringar som föreslås och aviseras i denna proposition och i propositionen Höständringsbudget för 2016 (prop. 2016/17:2). Tabellen redovisar budgeteffekterna på den offentliga sektorns finansiella sparande samt hur dessa fördelar sig på utgifter och inkomster enligt NR. Av tabellen framgår på en övergripande nivå hur utformningen av politiken har förändrats sedan 2016 års ekonomiska vårproposition beslutades (prop. 2015/16:100). I redovisningen av budgeteffekterna för 2016 i tabell 9.1 ingår endast de förslag i propositionen Höständringsbudget för 2016 som avser nya reformer och finansiering. Dessa förslag medför att de takbegränsade utgifterna blir ca 7,6 miljarder kronor högre jämfört med den av riksdagen beslutade budgeten för 2016, varav 6,4 miljarder kronor avser en ökning av anslaget för biståndsverksamhet till följd av minskad avräkning för kostnader för asylmottagande. Totalt föreslår regeringen att anslagen ökas med 5,9 miljarder kronor. Av dessa avser ca -1,7 miljarder kronor anslag där den föreslagna anslagsförändringen är ett resultat av att volymer eller makroekonomiska förutsättningar förändrats jämfört med den bedömning som låg till grund för beräkningen av anslagen i statens budget för 2016. Ändringarna har i dessa fall inte någon koppling till nya reformer (se även tabell 8.15). Tabell 9.1 Budgeteffekter av nu föreslagna och aviserade reformer och finansieringar Budgeteffekt i förhållande till 2016 års ekonomiska vårproposition på den offentliga sektorns finansiella sparande, miljarder kronor 2016 2017 2018 2019 2020 Förändring av takbegränsade utgifter 1 7,6 21,6 12,4 18,5 20,8 Justering för olika redovisningsprinciper i statens budget och nationalräkenskaperna 0,0-0,3-0,3-0,4-0,4 Summa utgiftsförändringar 7,6 21,3 12,1 18,1 20,4 Skatter, netto 2 0,0 4,7 6,5 8,4 7,7 Övriga inkomstreformer 3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Summa inkomstförändringar, netto 0,0 4,7 6,5 8,4 7,7 Förändring finansiellt sparande offentlig sektor -7,6-16,6-5,6-9,7-12,7 Procent av BNP -0,2-0,4-0,1-0,2-0,2 1 Se avsnitt 8.5 för en mer detaljerad genomgång av de förslag och aviseringar som påverkar budgetens utgiftssida. Tabell 8.15 visar de beräknade budgeteffekterna av förslagen och aviseringarna per utgiftsområde. 2 Effekterna på de offentliga finanserna av föreslagna och aviserade förändringar av skatteregler beskrivs närmare i tabell 6.13. 3 Övriga inkomstreformer beskrivs i avsnitt 7.2. Källa: Egna beräkningar. Av tabell 9.1 framgår att de föreslagna och aviserade reformerna och finansieringarna på budgetens utgifts- och inkomstsida sammantaget medför att den offentliga sektorns finanser försvagas 2017 2020, jämfört med beräkningarna i vårpropositionen. Samtidigt beräknas färre personer söka asyl i Sverige 2016 2020, jämfört med den bedömning som låg till grund för vårpropositionen. Det medför att statens utgifter för bl.a. mottagande och etablering nu beräknas bli väsentligt lägre, vilket i sin tur gör att det finansiella sparandet förstärks. Det är rimligt att anta att en viktig förklaring till det lägre antalet asylsökande hittills under 2016, och de minskade prognoserna för åren framöver, är de förändringar av asylpolitiken som riksdagen har beslutat om i enlighet med regeringens förslag i bl.a. propositionen Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (prop. 2015/16:67, bet. 2015/16:JuU24, rskr. 2015/16:122) och propositionen Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (prop. 2015/16:174, bet. 2015/16:SfU16, rskr. 2015/16:303). De beräknade lägre utgifter som följer av färre asylsökande redovisas i denna proposition dock inte som en budgeteffekt av regeringens politik, utan som en förändring till följd av ändrade volymer (se avsnitt 8.5 och tabell 8.13). Det beror bl.a. på att konsekven- 532

serna för de offentliga finanserna av den ändrade asylpolitiken är mycket svåra att uppskatta. Reformerna och finansieringarna beräknas medföra högre utgifter med ca 12 21 miljarder kronor per år 2017 2020, medan inkomsterna förstärks med ca 5 8 miljarder kronor per år. I tabell 1.1 redovisas också de effekter som regeringens förslag och aviseringar i denna proposition har på det finansiella sparandet. I tabell 1.1 ingår som en del av finansieringen den beräkningstekniska överföringen som redovisades i vårpropositionen. I enlighet med tidigare hantering ingår den beräkningstekniska överföringen inte i redovisningen av budgeteffekter av regeringens politik i avsnitt 8.3, 8.5 och 9.1. Effekter av den samlade politiken i förhållande till föregående år I tabell 9.2 redovisas den samlade budgeteffekten av alla riksdagens tidigare beslut samt regeringens nu aktuella förslag och aviseringar, oavsett i vilken proposition de presenterats. Budgeteffekterna i tabellen är beräknade i förhållande till föregående år, och visar därmed i vilken utsträckning som den aktiva finanspolitiken, både vad gäller reformer och finansieringen av dessa, medför att de offentliga finanserna försvagas eller förstärks i förhållande till föregående år. Denna redovisning är en del av analysen av finanspolitikens inriktning, som sammanfattas i tabell 9.7. För hela den redovisade perioden i tabell 9.2, 2015 2020, bedöms den sammanlagda effekten av den aktiva finanspolitiken vara ungefär neutral för de offentliga finanserna. För 2015 bedöms finanspolitiken ha medfört att det finansiella sparandet förstärktes något. För 2016 bedöms finanspolitiken medföra att det finansiella sparandet försvagas något, vilket bl.a. förklaras av högre statsbidrag till kommuner och landsting. Tabell 9.2 Samlade budgeteffekter av regeringens politik i förhållande till föregående år Budgeteffekter i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade reformer och finansieringar på den offentliga sektorns finansiella sparande Miljarder kronor Förändring av takbegränsade utgifter 1 14,8 27,0 19,6-9,0-0,1-1,5 Justering för olika redovisningsprinciper i statens budget och nationalräkenskaperna -11,1 18,2-10,2 3,3 2,3 3,3 varav stöd till kommuner och landsting 2-8,8 17,6-8,8 0,0 0,0 0,0 varav lånefinansierade infrastrukturinvesteringar 3-1,7 0,0-0,4 3,3 1,7 2,8 Summa utgiftsförändringar 4 3,7 45,2 9,5-5,7 2,2 1,8 Skatter, brutto 5,6 13,9 31,9 6,3 1,4 2,3-1,1 Indirekta effekter av skatter 6-1,7-3,2 1,4 2,0 0,1 0,5 Övriga inkomstreformer 7 0,8 2,0 0,2-1,2-0,1 0,0 Summa inkomstförändringar, netto 4 13,0 30,7 8,0 2,2 2,3-0,5 Utgifts- och inkomstförändringar, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande 4,8 9,3-14,5-1,5 7,9 0,1-2,3 Procent av BNP 0,2-0,3 0,0 0,2 0,0 0,0 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. 1 Avsnitt 8.3 innehåller en mer detaljerad genomgång av utvecklingen av de takbegränsade utgifterna. I tabell 8.5 redovisas förändringarna per utgiftsområde. 2 Det tillfälliga stödet till kommuner och landsting som föreslogs i propositionen Extra ändringsbudget för 2015 (prop. 2015/16:47) utbetalades från statsbudgeten i december 2015 men bedöms till större delen medföra förändrad konsumtion i kommunsektorn först 2016. 3 Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering. 4 För utgiftsreformer innebär minustecken anslagsminskningar eller att tempo - rära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstreformer innebär minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budgeteffekten av utgifts- och inkomstreformer innebär minustecken att de offentliga finanserna försvagas jämfört med året innan. 5 Se tabell 7.9. Förändrad kommunal utdebitering ingår i tabell 7.9 men ska inte ingå i tabell 9.2 eftersom den ska visa budgeteffekter av tidigare riksdagsbeslut och förslag från regeringen. 6 För skattereformer beskriver bruttoeffekten den statiskt beräknade förändringen i intäkterna från den skatt som regeländringen avser. En indirekt effekt kan uppkomma om regeländringen påverkar andra skattebaser eller konsumentprisindex (om t.ex. konsumentprisindex påverkas består den indirekta effekten av att utgiftsnivån i olika offentliga transfereringssystem påverkas via prisbasbeloppet). 7 Se avsnitt 7.2 för en genomgång av övriga inkomstreformer i denna proposition. 8 Exklusive indirekta effekter av utgiftsreformer på inkomstsidan. Källa: Egna beräkningar. 533

9.2 Den offentliga sektorns finanser De offentliga finanserna förstärktes kraftigt 2015 efter att underskottet nått sin botten 2014. (se diagram 9.1 och tabell 9.3). Diagram 9.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP, utfall t.o.m. 2015, prognos för 2016 2020 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0-1,0-2,0-3,0 Finansiellt sparande Strukturellt sparande 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Förbättringen av de offentliga finanserna förklaras främst av den starka tillväxten i ekonomin och av med att regeringen sedan den tillträdde fört en ansvarsfull ekonomisk politik, men också av händelser som tillfälligt förstärkte det finansiella sparandet i staten och kommunsektorn 2015. Normalt sker en offentlig-finansiell förstärkning då skatteintäkterna ökar i ungefär samma takt som BNP i löpande priser, medan de offentliga utgifterna ökar något långsammare vid en oförändrad politik. Anledningen till detta är att vissa transfereringar inte automatiskt räknas upp i takt med att ekonomin växer. Anslagen till de statliga myndigheterna kompenseras vidare inte fullt ut för att lönerna ökar, eftersom viss produktivitetsökning förutsätts i pris- och löneomräkningssystemet. Utan nya aktiva beslut förstärks därför de offentliga finanserna normalt automatiskt. År 2016 beräknas de offentliga finanserna försämras, främst till följd de högre utgifter som uppkommer av det mycket stora antalet personer som sökte asyl i Sverige under hösten 2015. Samtidigt innebär bidraget av den s.k. automatiska budgetförstärkningen att övriga utgifter växer långsammare än BNP. Sammantaget väntas de offentliga finanserna marginellt försämras. Tabell 9.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Procent av BNP, utfall 2015, prognos för 2016 2020 Inkomster 2 032 2 134 2 225 2 321 2 428 2 539 Procent av BNP 48,9 48,9 48,9 49,0 49,1 49,1 Skatter och avgifter 1 792 1 900 1 986 2 071 2 162 2 255 procent av BNP 43,1 43,5 43,7 43,7 43,7 43,6 Kapitalinkomster 60 59 57 62 71 82 Övriga inkomster 181 175 181 188 195 202 Utgifter 2 034 2 143 2 236 2 321 2 389 2 461 Procent av BNP 48,9 49,1 49,1 49,0 48,3 47,6 Utgifter exkl. räntor 2 007 2 119 2 211 2 289 2 352 2 416 Räntor 2 27 24 25 31 37 45 Finansiellt sparande -2-9 -11 0 39 78 Procent av BNP -0,1-0,2-0,3 0,0 0,8 1,5 Strukturellt sparande Procent av potentiell BNP -0,2 0,2-0,3 0,1 0,9 1,6 2 Inklusive räntor på pensionsskulden. Underskottet i de offentliga finanserna beräknas i stort sett vara oförändrat 2017 jämfört med 2016, vilket beror på att utgifterna inom migrationsområdet förväntas fortsätta öka, samtidigt som ålderspensionssystemets och kommunsektorns finanser försämras (se fördjupningsrutan Svag utveckling av de offentliga finanserna mellan 2016 och 2017). Främst till följd av den automatiska budgetförstärkningen väntas de offentliga finanserna förstärkas mot slutet av perioden (se tabell 9.3 och diagram 9.2). Den genomsnittliga förstärkningen av de offentliga finanserna beräknas uppgå till 0,3 procent av BNP per år 2015 2020. Inkomsterna ökar sammantaget som andel av BNP, medan utgifterna i stort sett är oförändrade som andel av BNP. Det strukturella sparandet, som är justerat för bl.a. de konjunkturella variationerna, visar den underliggande nivån (se diagram 9.1). I förhållande till potentiell BNP beräknas det strukturella sparandet tillfälligt försämras till ett underskott 2017, men vara positivt för övriga prognosår. År 2020 beräknas det strukturella sparandet ha förstärkts med 2,5 procent av potentiell BNP i förhållande till det kraftiga underskott som redovisades 2014. 534

Diagram 9.2 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Procent av BNP, utfall t.o.m. 2015, prognos för 2016 2020 60 58 56 54 52 50 48 46 44 42 Inkomster Utgifter 40 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Skatteintäkterna följer BNP-tillväxten under prognosperioden Den offentliga sektorns skatteintäkter som andel av BNP (skattekvoten) uppgick enligt NR till 43,1 procent av BNP 2015 (se tabell 9.4). De förändringar av skattelagstiftningen som föreslås i denna proposition (se avsnitt 6) och de förändringar som tidigare har genomförts medför att skattekvoten ökar med 0,7 procentenheter mellan 2015 och 2016. Samtidigt medför förändringar av sammansättningen av skattebaserna att skatteinkomsterna minskar som andel av BNP. Dessutom minskar skattekvoten på grund av att en inbetalning av bolagsskatt på ca 15 miljarder kronor, som tillfälligt förstärkte inkomsterna 2015, faller bort. Sammantaget ökar dock skattekvoten mellan 2015 och 2016. År 2017 2020 utvecklas skatteinkomsterna mer i linje med BNP-tillväxten. Tabell 9.4 Den offentliga sektorns skatter och avgifter Procent av BNP. utfall 2015, prognos för 2016 2020 Hushållens direkta skatter 15,3 15,7 15,8 15,9 16,0 15,9 Företagens direkta skatter 3,0 2,6 2,7 2,7 2,8 2,9 Avgifter på arbetsgivare och egenföretagare 11,8 12,1 12,3 12,3 12,3 12,2 Mervärdesskatt 9,1 9,1 9,1 9,1 9,1 9,1 Fastighetsskatt och fastighetsavgift 0,8 0,8 0,7 0,7 0,7 0,6 Övriga indirekta skatter 3,3 3,3 3,2 3,2 3,1 3,1 Summa 43,2 43,6 43,8 43,9 43,9 43,7 Till offentlig sektor 43,1 43,5 43,7 43,7 43,7 43,6 Avgående medel till EU 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Anm.: Utfall 2015 enligt NR, vilket kan skilja sig från regeringens prognos på offentliga sektorns skatteintäkter för 2015 som redovisas i avsnitt 7. Utgiftskvoten oförändrad i början av prognosperioden Utgiftskvoten, dvs. utgifternas storlek i förhållande till BNP, beräknas öka mellan 2015 och 2016 (se tabell 9.5). De ökade kostnader som uppstår till följd av det stora antalet asylsökande förväntas vägas upp av den automatiska budgetförstärkningen, och av att utgifter inom ohälsoområdet, som sjuk- och aktiversättning, beräknas växa långsammare än BNP. År 2017 prognostiseras utgifterna vara oförändrade som andel av BNP jämfört med 2016. Samtidigt som konsumtionsutgifterna i kommunsektorn och de offentliga investeringarna prognostiseras öka snabbare än BNP, minskar utgifterna under posten Övriga transfereringar och subventioner. Denna minskning följer av att den retroaktiva rabatten på medlemsavgiften till EU väntas avräknas mot avgiften först 2017. Den offentliga sektorns utgifter beräknas minska som andel av BNP fr.o.m. 2018. Både den offentliga konsumtionen och transfereringarna till hushållen växer långsammare än BNP, bl.a. till följd av de åtgärder som vidtagits för att säkerställa mottagningssystemet. Ränteutgifterna ökar successivt som andel av BNP fr.o.m. 2018 och avviker därmed från utvecklingen för övriga utgiftsslag, vilket följer av den prognostiserat högre räntenivån. 535

Tabell 9.5 Den offentliga sektorns utgifter Procent av BNP, utfall 2015, prognos för 2016 2020 Konsumtion 26,1 26,4 26,7 26,5 26,1 25,5 Investeringar 4,3 4,5 4,6 4,5 4,4 4,4 Transfereringar till hushåll 14,4 14,1 14,1 14,0 13,7 13,4 Pensioner 1 7,8 7,8 7,8 7,8 7,7 7,6 Hälsorelaterat 2 2,7 2,5 2,6 2,5 2,5 2,4 Arbetsmarknad 0,8 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6 Familjer och barn 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 Övrigt 1,5 1,4 1,4 1,3 1,3 1,3 Övriga transfereringar och subventioner 3 3,4 3,5 3,2 3,4 3,4 3,4 Ränteutgifter 4 0,7 0,6 0,5 0,7 0,8 0,9 Summa utgifter 48,9 49,1 49,1 49,0 48,3 47,6 Exklusive räntor 48,3 48,5 48,6 48,4 47,6 46,7 1 Avser totala pensionsutbetalningar till hushåll. Utöver ålderspensioner inkluderas exempelvis utbetalningar för garantipensioner. 2 Omfattar bl.a. sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning. 3 Inklusive ofördelade utgifter. 4 Inklusive räntor på pensionsskulden. Svag utveckling av de offentliga finanserna mellan 2016 och 2017 neutrala, trots att statsbudgetens utgifter genom den automatiska budgetförstärkningen ger ett positivt bidrag. Det är bl.a. utvecklingen i ålderspensionssystemet och kommunsektorn, och utgifterna för asylsökande som försämrar sparandet. Posten Övrigt omfattar bl.a. kapitalinkomsterna, som växer svagare än BNP. Tabell 9.6 Bidraget från olika faktorer till utvecklingen av det finansiella sparandet Årlig förändring, procent av BNP 2016 2017 Inkomster 0,0 0,0 Utgifter -0,1-0,1 Finansiellt sparande -0,2 0,0 Aktiv finanspolitik -0,3 0,0 Asylsökande 1-0,6-0,2 Statsbudgetens utgifter 2 1,1 0,6 Ålderspensionssystemets sparander -0,2-0,1 Kommunsektorns sparande -0,2-0,1 Övrigt -0,0-0,2 1 Med hänsyn taget till flaskhalseffekter o.d. som bedöms uppstå och som medför fördröjningar av hur statsbidragen används i den kommunala verksamheten. 2 Statsbudgetens utgifter inkl. Riksgäldskontorets nettoutlåning som de redo - visas i NR, och exkl. direkta utgifter för migration och aktiv finanspolitik. De offentliga finanserna förväntas förstärkas påtagligt fram t.o.m. 2020. Mellan 2015 och 2017 försämras dock det finansiella sparandet, trots en god realekonomisk utveckling. En viktig förklaring till att återhämtningen initialt är svag är de ökade utgifterna för att klara det oväntat stora antalet asylsökande 2015. Denna effekt på sparandet är störst mellan 2015 och 2016, men utgifterna beräknas även öka 2017 för den offentliga sektorn sammantaget. I tabell 9.6 specificeras bakomliggande faktorer som har stor effekt på den årliga utvecklingen av det finansiella sparandet. Dessa faktorer har dels delats in i inkomster och utgifter, dels i specificerade förändringar som beror på aktiv finanspolitik, utgifter för asylsökande och övriga utgiftsförändringar i staten samt förändringar av det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Slutligen tillkommer posten Övrigt som omfattar alla förändringar som inte är specificerade i tabellen. Av tabellen framgår att utgifterna ger ett litet negativt bidrag till förändringen mellan 2016 och 2017, medan både bidragen från den aktiva finanspolitiken och inkomstutvecklingen är 536

Det strukturella sparandet stärks fram t.o.m. 2020 En ofta använd indikator på finanspolitikens effekter på efterfrågan är förändringen av det strukturella sparandet. Det är ett grovt mått på finanspolitikens inriktning och innefattar inte bara aktiv finanspolitik i statens budget, utan även flera andra faktorer som beskrivs nedan. Måttet tar inte hänsyn till effekten av regelförändringar, som t.ex. kan påverka antalet asylsökande. Även de finanspolitiska åtgärdernas utformning påverkar deras effekt på efterfrågan, vilket inte beaktas i denna analys. Om förändringen av det strukturella sparandet är nära noll indikerar det att finanspolitiken, bortsett från effekten av de automatiska stabilisatorerna, har en neutral effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. I detta avsnitt redovisas en analys av förändringen av det finansiella sparandet 2016 2020. Analysen ger en övergripande bild av hur finanspolitiken väntas påverka efterfrågan de närmaste åren. Det bör dock framhållas att osäkerheten i analyser av detta slag är stor. År 2016 förväntas resursutnyttjandet i ekonomin öka (se rad 11 i tabell 9.7). Ökningen i resursutnyttjandet beräknas förstärka de offentliga finanserna genom de automatiska stabilisatorerna (se rad 2 i tabellen). Samtidigt försvagar skattebasernas sammansättning och engångseffekter det offentliga sparandet (se rad 3 och 4 i tabellen). Att engångseffekter försvagar det offentliga sparandet beror till stor del på att skatteintäkterna från bolagsvinster bedöms ha varit tillfälligt höga 2015. De engångseffekter på det finansiella sparandet som redovisas 2016 och 2017 beror på periodiseringar av Sveriges avgift till EU. Skillnaden mellan det finansiella sparandets förändring å ena sidan, och nettoeffekten av de automatiska stabilisatorerna, skattebasernas sammansättning och engångseffekter å andra sidan, utgör förändringen av det strukturella sparandet. Den automatiska budgetförstärkningen förklarar till stor del de positiva värdena för raden Övrigt i tabellen. Effekten av den aktiva finanspolitiken på statens budget (se rad 6 i tabellen) är i stort sett neutral sett över hela prognosperioden. Det strukturella sparandet påverkas även av förändringar i ålderspensionssystemets och kommunsektorns sparande. Sparandet försvagas i både pensionssystemet och kommunsektorn 2016 2018, vilket har en expansiv effekt. År 2019 och 2020 har sparandet i kommunsektorn och pensions-systemet en neutral effekt på efterfrågan. Tabell 9.7 Indikatorer för impuls till efterfrågan Årlig förändring, procent av BNP och potentiell BNP 2016 2017 2018 2019 2020 1 Förändring av finansiellt sparande, procent av BNP -0,2 0,0 0,3 0,8 0,7 2 Automatiska stabilisatorer 0,5 0,1-0,1 0,0 0,0 3 Skattebasernas sammansättning -0,4 0,1 0,1 0,1 0,0 4 Engångseffekter -0,6 0,3-0,2 0,0 0,0 5 Förändring av strukturellt sparande, procent av potentiell BNP 0,4-0,5 0,5 0,7 0,8 6 Aktiv finanspolitik 1-0,3 0,0 0,2 0,0 0,0 7 Kapitalkostnader, netto 0,0-0,1 0,0 0,0 0,0 8 Kommunsektorns finanser -0,2-0,1-0,1-0,1 0,0 9 Pensionssystemets finanser -0,2-0,1-0,1 0,1 0,0 10 Övrigt 1,0-0,1 0,5 0,7 0,7 11 BNP-gap, förändring i procentenheter 0,9 0,2-0,2-0,1 0,0 1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 2016 2020 i förhållande till tidigare år av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 9.2). Statens finanser Statens finanser förstärktes kraftigt mellan 2014 och 2015, bl.a. till följd av en ansvarsfull finanspolitik, men uppvisade fortsatt underskott 2015. Både budgetsaldot i redovisningsstrukturen för statens budget och det finansiella sparandet enligt NR prognostiseras vara positivt fr.o.m. 2016. Mellan 2014 och 2020 förstärks både budgetsaldot och det finansiella sparandet i staten med över 150 miljarder kronor. Det finansiella sparandet i staten Statens inkomster utgörs i huvudsak av inkomster från skatt på arbete samt skatt på kapital och konsumtion. Dessa inkomster uppgick 2015 till ca 87 procent av statens totala inkomster. Av resterande del svarade kapitalinkomsterna för 2 procent, medan transfereringarna från övriga sektorer uppgick till ca 3 procent. Enligt NR redovisas även vissa kalkylmässiga poster, i huvudsak kapitalförslit- 537

ning, som inkomster. Dessa poster uppgick till resterande 9 procent av inkomsterna 2015. Tabell 9.8 Statens inkomster och utgifter Miljarder kronor, om inte annat anges, utfall 2015, prognos för 2016 2020 Inkomster 1 051 1 117 1 162 1 211 1 266 1 323 Procent av BNP 25,3 25,6 25,5 25,6 25,6 25,6 Skatter och avgifter 912 976 1 018 1 061 1 111 1 160 Kapitalinkomster 22 26 24 26 27 30 Övriga inkomster 117 115 120 124 129 133 Utgifter 1 057 1 115 1 150 1 181 1 196 1 215 Procent av BNP 25,4 25,5 25,3 24,9 24,2 23,5 Utgifter exkl. räntor 1 034 1 093 1 127 1 153 1 167 1 186 Procent av BNP 24,9 25,0 24,8 24,4 23,6 22,9 Ränteutgifter 1 23 21 22 27 29 29 Finansiellt sparande -6 2 12 30 70 108 Procent av BNP -0,1 0,1 0,3 0,6 1,4 2,1 1 Inklusive räntor på pensionsskulden. I huvudsak var det staten som svarade för den kraftiga förbättringen av de offentliga finanserna mellan 2014 och 2015. Underskottet i statens finansiella sparande minskade i förhållande till BNP med 1,5 procent mellan dessa år. Detta förklaras främst av den starka tillväxten i ekonomin och av att regeringen sedan den tillträdde fört en stram ekonomisk politik, men också av den extra inbetalningen av bolagsskatt 2015 om ca 15 miljarder kronor. År 2016 beräknas statens finanser förstärkas, främst till följd av den snabba konjunkturuppgången (se tabell 9.8). Finanserna förstärks trots att tillfälliga faktorer försämrar sparandet, dels faller de tillfälligt högre skatteinbetalningar som gjordes 2015 bort, dels ökar utgifterna för det stora antalet personer som sökt asyl i Sverige. I stället är det övriga utgifter som växer långsammare än BNP. Det finansiella sparandet i staten beräknas förstärkas mellan 2016 och 2017. Det beror på att utgifterna minskar som andel av BNP. Utöver den förväntade automatiska budgetförstärkningen medför regleringen av den retroaktiva rabatten på EU-avgiften, som nu förväntas ske 2017, att utgifterna utvecklas svagare 2017 än 2016. Samtidigt är utgifterna inom migrationsoch integrationsområdet fortsatt förhöjda. Även inkomsterna från flera skatteslag beräknas minska som andel av BNP. Från och med 2018 väntas det finansiella sparandet i staten successivt stärkas, vilket i större utsträckning än tidigare år kan förklaras av av den automatiska budgetförstärkningen. Utgifterna minskar också som andel av BNP till följd av att kostnaderna för migration och integration successivt väntas minska. Regleringen av rabatten på EU-avgiften medför dock att förstärkningen mellan 2017 och 2018 blir mindre än den annars skulle ha varit (se avsnitt 8). Från statens finansiella sparande till budgetsaldo Statens finansiella sparande visar förändringen av den finansiella förmögenheten, exklusive effekten av värdeförändringar. Budgetsaldot visar statens lånebehov (i tabell 9.9 med omvänt tecken) och därmed dess påverkan på statsskulden. Det finansiella sparandet påverkas inte av försäljningar eller köp av finansiella tillgångar, t.ex. aktier, eller ökad utlåning, eftersom sådana transaktioner inte förändrar den finansiella förmögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av dessa transaktioner. Förutom denna skillnad avviker redovisningen i statens budget i flera andra avseenden från redovisningen i NR. Bland annat redovisas budgetsaldot kassamässigt, medan NR tillämpar en periodiserad redovisning. Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatteintäkter och ränteutgifter. Det finansiella sparandet 2015 blev betydligt starkare än budgetsaldot. Enligt redovisningsprinciperna för statens budget försämrade räntorna budgetsaldot i förhållande till det finansiella sparandet. I huvudsak svarade valuta- och kursdifferenser för denna skillnad (se vidare avsnittet Varierande nivå på statsskuldsräntorna). De kassamässigt inbetalda skatterna beräknas också ha blivit lägre än de prognostiserade debiterade skatteintäkterna, vilket ytterligare försämrar saldot i förhållande till det finansiella sparandet. Skillnaden förklaras både av uppbördsförskjutningar, huvudsakligen hänförliga till juridiska personer, och av betalningsförskjutningar, främst i förhållande till kommuner och landsting. Det innebär att de intäkter som är hänförliga till kommunsektorn inte beräknas bli fullt så stora som de utbetalningar staten gjort till sektorn under kalenderåret. Däremot innebar försäljningar av aktieinnehav och extra utdelningar att budgetsaldot förstärktes i förhållande 538

till sparandet enligt NR. Övriga finansiella transaktioner, som framför allt avser lån till Riksbanken för upplåning i utländsk valuta och till Centrala studiestödsnämnden, gav ett negativt bidrag till budgetsaldot i förhållande till sparandet enligt NR-redovisningen. År 2016 beräknas det finansiella sparandet i stället bli lägre än budgetsaldot. De kassamässiga räntorna som de kassamässiga inkomsterna från skatter, samt försäljningar av aktieinnehav och extrautdelningar m.m., förstärker budgetsaldot i förhållande till det finansiella sparandet. Övriga finansiella transaktioner försvagar däremot budgetsaldot i förhållande till sparandet enligt NR. Tabell 9.9 Statens finansiella sparande och budgetsaldo 2015 2020 Miljarder kronor, utfall 2015, prognos för 2016 2020 Finansiellt sparande -6 2 12 30 70 108 Justeringar till budgetsaldo Räntor, periodisering, kursvinster/förluster -6 10-2 2-8 -15 Periodisering av skatter -18 25 5-5 -4-2 Köp och försäljning av aktier, extra utdelningar m.m. 1 11 6 5 5 5 5 Övriga finansiella transaktioner m.m. -14-12 -13-12 -2-3 Budgetsaldo -33 30 7 21 60 93 1 Inkluderar justeringar avseende Riksbankens inlevererade överskott. År 2017 2020 förväntas statens finanser växa starkare enligt NR än enligt budgetredovisningen. och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Ett budgetöverskott innebär ett minskat lånebehov för staten och att statsskulden därigenom normalt minskar. Det motsatta förhållandet gäller vid ett budgetunderskott. För att statens budgetsaldo ska överensstämma med dess lånebehov redovisas Riksgäldskontorets nettoutlåning och en kassamässig korrigeringspost på utgiftssidan av statens budget. Överskott i statens budget 2016 2020 Statens budget visade ett underskott under 2012 2015, som vänds till ett överskott i prognosen för 2016 2020 (se diagram 9.3). Detta betyder att statens lånebehov under prognosperioden är negativt, vilket bidrar till en lägre statsskuld. Budgetsaldot ingår även som en del i beräkningarna av det finansiella sparandet, men då rensat från kassamässiga effekter, framför allt avseende skatter och utgifter för statsskuldsräntor. Diagram 9.3 Statens budgetsaldo Miljarder kronor, utfall t.o.m. 2015, prognos för 2016 2020 200 150 100 50 0-50 -100-150 -200 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. Statens budgetsaldo Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att under 2017 ta upp lån enligt 5 kap. budgetlagen. Beräkningen av Riksgäldskontorets nettoutlåning för 2017 enligt tabell 9.10 godkänns. Beräkningen av den kassamässiga korrigeringen för 2017 enligt tabell 9.10 godkänns. Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 kap. 3 budgetlagen (2011:203) ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster 539

Tabell 9.10 Statens budgetsaldo Miljarder kronor, utfall för 2015, prognos för 2016 2020 Inkomster 860 965 980 1015 1063 1116 Utgifter exkl. statsskuldsräntor 1 867 912 948 967 973 984 Statsskuldsräntor m.m. 2 22 5 16 18 30 37 Riksgäldskontorets nettoutlåning 3 10 12 8 9 0 2 varav In-/utlåning från myndigheter (räntekonto) -1 0 0 0 0 0 Inbetalning av premiepensionsmedel inkl. ränta -37-39 -40-42 -43-45 Utbetalning av premiepensionsmedel 37 38 40 42 43 45 CSN, studielån 5 5 5 4 5 6 Investeringslån till myndigheter 0 1 1 1 1 1 Resolutionsreserven/ Stabilitetsfonden -3-7 -7-8 -9-10 Kärnavfallsfonden 0 0 0 0 0 0 Lån till Riksbanken 10 12 9 7-1 -1 Lån till andra länder 0 0 0 0-1 -3 Nettoutlåning infrastrukturinvesteringar -1 0-1 2 4 7 Övrigt, netto 0 2 1 1 1 1 Kassamässig korrigering 4-7 7 0 0 0 0 Statens budgetsaldo -33 30 7 21 60 93 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. 1 Inklusive förändring av anslagsbehållningar. 2 Avser utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 3 Riksgäldskontorets nettoutlåning för 2017 beräknas uppgå till 8 225 872 000 kronor. 4 Den kassamässiga korrigeringen för 2017 beräknas uppgå till 0 kronor. Varierande nivå på statsskuldsräntorna Utgifterna för statsskuldsräntorna varierar kraftigt från år till år. Avgörande för ränteutgifternas nivå över tid är statsskuldens storlek, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs. Den upplåningsteknik som Riksgäldskontoret väljer kan på kort sikt få betydande effekter på de kassamässiga ränteutgifterna, främst genom att utgifterna omfördelas över tiden, t.ex. genom över- eller underkurser i samband med emissioner av statsobligationer. Överkurser (eller underkurser) uppstår om marknadsräntan understiger (överstiger) obligationens kupongränta vid emissionstillfället. Köparen av obligationen är då beredd att betala ett högre (lägre) pris eftersom detta kompenseras av en högre (lägre) löpande avkastning fram till att obligationen förfaller. Över- respektive underkursen utgörs av skillnaden mellan nuvärdet av obligationens kassaflöden diskonterade med gällande marknadsräntor (obligationens pris vid emissionstillfället) och det nominella belopp som Riksgäldskontoret betalar tillbaka till långivaren då obligationen förfaller. År 2015 uppgick ränteutgifterna till ca 1 miljard kronor mer än vad som ursprungligen anvisades i statens budget för 2015. Jämfört med beräkningen i samband med budgeten för 2015 påverkades ränteutgifterna av att valutakursförlusterna och kursförlusterna blev högre än budgeterat (ca 10 respektive 9 miljarder kronor). Detta motverkades dock till stor del av högre överkurser vid emissioner (ca 12 miljarder kronor) och lägre utgifter för lån i svenska kronor (ca 5 miljarder kronor). Valutakursförluster uppstår på instrument i utländsk valuta om valutakursen vid förfallotidpunkten är högre än då kontraktet ingicks. Kursförluster uppstår när Riksgäldskontoret köper tillbaka obligationer och marknadsräntan vid köptillfället understiger kupongräntan (egentligen är kursdifferenser samma sak som en över- eller underkurs fast vid en köptransaktion i stället för en säljtransaktion). För 2016 förväntas ränteutgifterna minska kraftigt jämfört med föregående år. Den lägre utgiftsnivån förklaras främst av gynnsammare kurseffekter. År 2015 belastades räntebetalningarna bl.a. av valutakursförluster i schweizerfranc, som uppgick till ca 5 miljarder kronor, till följd av den schweiziska centralbankens beslut att överge kopplingen till euron i januari 2015. Därutöver ökar ränteutgifterna av att Riksgäldskontoret realiserade valutakursförluster mot den amerikanska dollarn och det brittiska pundet under första halvåret 2015. Vid sidan av valutakursförlusterna betalade Riksgäldskontoret även ut ca 5 miljarder kronor i upplupen inflationskompensation i samband med att ett realobligationslån förföll 2015. Någon motsvarande betalning kommer inte att äga rum 2016. År 2017 2020 finns huvudsakligen två sinsemellan motverkande faktorer som påverkar ränteutgifterna: stigande marknadsräntor och en minskande statsskuld. Ränteutgifterna har 540

sjunkit kraftigt sedan mitten av 1990-talet, framför allt på grund av att räntenivåerna i dag är markant lägre. Under de fem första åren av 2000-talet uppgick de genomsnittliga ränteutgifterna årligen till ca 67 miljarder kronor, vilket motsvarade ca 2,6 procent av BNP. Under de senaste fem åren har ränteutgifterna i genomsnitt uppgått till ca 21 miljarder kronor eller ca 0,5 procent av BNP. Valutakurseffekter på Riksbankens lån i Riksgäldskontoret står för merparten av nettoutlåningen Riksgäldskontoret lånar ut pengar till och ansvarar för inlåning i förhållande till myndigheter, samt vissa statliga bolag och fonder. Riksgäldskontorets nettoutlåning är en post på budgetens utgiftssida som vid sidan om anslagsfinansierade utgifter påverkar budgetsaldot. Nettoutlåningen speglar den totala nettoförändringen av all in- och utlåning under en viss period. En ökad nettoutlåning kan alltså bero på en ökad utlåning eller en minskad inlåning under perioden. Nettoutlåningen omfattar både löpande statlig verksamhet, som t.ex. studielån, och tillfälliga poster, som oftast beslutas med kort varsel och därför inte går att förutse. På grund av dessa tillfälliga poster varierar nettoutlåningen kraftigt från år till år. Riksbanken har vid två tillfällen under de senaste åren, 2009 och 2013, tagit upp lån i Riksgäldskontoret för förstärkning av valutareserven. Dessa lån uppgick den 31 december 2015 till sammanlagt 241 miljarder kronor. Vid omsättning av enskilda lån uppstår valutakursdifferenser, vilket påverkar nettoutlåningen. Fram t.o.m. 2020 förväntas valutakursförluster hänförliga till Riksbankens lån uppstå, motsvarande 27 miljarder kronor, vilket ökar nettoutlåningen. Den s.k. stabilitetsavgiften, som betalas av banker och finansiella institut, ersätts 2016 av en resolutionsavgift. Avgiftsuttaget för resolutionsavgiften är ungefär dubbelt så högt som avgiftsuttaget för stabilitetsavgiften. Behållningen på resolutionsreserven/stabilitetsfonden ökar över prognosperioden, dels på grund av större inbetalningar, dels till följd av ränteintäkter på behållningen, vilket bidrar till en lägre nettoutlåning. Statens budgetsaldo justerat för större engångseffekter I skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 (skr. 2015/16:101) redovisades det tillfälliga stödet till kommunerna om 9,8 miljarder kronor, som riksdagen beslutade om i december 2015, som en engångseffekt, vilket är huvudförklaringen till att engångseffekter försämrade budgetsaldot för 2015 (se tabell 9.11). I denna proposition föreslås att 10 miljarder kronor tillförs kommunerna permanent fr.o.m. 2017, varför denna förstärkning inte räknas som en engångseffekt i prognosen för 2017 2020. I 2016 års ekonomiska vårproposition förväntades att Sveriges reduktion på EUavgiften för 2014 och 2015 skulle avräknas mot Sveriges avgift för 2016. I denna proposition beräknas reduktionen i stället försenas ytterligare ett år, vilket påverkar budgetsaldot negativt 2016 och positivt 2017. För 2016 2020 görs ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av aktier i statliga bolag som också påverkar budgetsaldot positivt. Riksbankens upplåning för förstärkning av valutareserven påverkar budgetsaldot negativt 2016 2018. Den ökade skulden till följd av upplåningen för Riksbankens valutareserv motsvaras dock av en motsvarande fordran på banken. 541

Tabell 9.11 Statens budgetsaldo samt justering för större engångseffekter Miljarder kronor, utfall för 2015, prognos för 2016 2020. Statens budgetsaldo -33 30 7 21 60 93 Större engångseffekter varav Tidigarelagda utbetalningar Tillfälligt stöd till kommuner EU-avgift, försenad rabatt EU-avgift, korrigering retroaktiv BNI Extra utdelning och återföring av kapital Exportkreditnämnden, netto 16 5-5 4-5 -4 5-5 0 0 0 0 10 0 0 0 0 0 3 3-10 0 0 0-1 -2 0 0 0 0-9 0 0 0 0 0-1 0 0 0 0 0 Aktieförsäljning, del 1 0-5 -5-5 -5-5 Premiepensions medel utbetalning- /förvaltning Premiepensionsavgifter inbetalning Lån till Svenska kraftnät 38 38 40 42 43 45-37 -39-40 -42-43 -45-1 1 1 1 1 1 Lån till Riksbanken 2 10 12 9 7-1 -1 Övrigt, netto -1 1 1 1 1 1 Statens budgetsaldo justerat för större engångseffekter -16 34 2 25 56 89 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. 1 För perioden 2016 2020 görs ett beräkningstekniskt antagande om försäljningsinkomster från statens aktier motsvarande 5 miljarder kronor per år. 2 Avser Riksbankens lån i Riksgäldskontoret. Källor: Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar. Ålderspensionssystemets finanser Trots att avgiftsinkomsterna var lägre än pensionsutbetalningarna var det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet positivt 2015 (se tabell 9.12). Överskottet förklaras av att direktavkastningen på AP-fondernas tillgångar var tillräckligt stor för att täcka avgiftsunderskottet. Detta förväntas också vara fallet 2016. Från och med 2017 bedöms kapital-inkomsterna inte vara tillräckligt stora för att täcka avgiftsunderskottet, vilket innebär att det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet fr.o.m. 2017 bedöms bli negativt. Tabell 9.12 Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter Miljarder kronor, om annat inte anges Utfall för 2015, prognos för 2016 2020 Avgifter 247 261 269 279 289 302 Pensioner 265 282 296 310 320 332 Avgiftsöverskott -17-20 -27-32 -31-30 Räntor, utdelningar 29 25 26 28 31 33 Förvaltningsutgifter m.m. -4-4 -5-5 -6-7 Finansiellt sparande 8 1-6 -9-6 -4 Procent av BNP 0,2 0,0-0,1-0,2-0,1-0,1 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. Alla inkomstpensioner och tilläggspensioner som erhålls efter 65 års ålder, är följsamhetsindexerade. I ett läge då pensionssystemets finanser är i balans bygger följsamhetsindexeringen på förändringen av inkomstindex. Om pensionssystemets skulder överstiger systemets tillgångar aktiveras balanseringen. Det innebär att följsamhetsindexeringen bygger på förändringen av balansindex, i stället för inkomstindex. Balanseringen är ett sätt att genom en justering av indexeringen säkerställa att pensionssystemets utgifter inte över tid överstiger dess inkomster. Balansindex bestäms utifrån utvecklingen av inkomstindex och balanstalets storlek. Om balanstalet överstiger 1,0000 kommer balansindex att utvecklas starkare än inkomstindex det givna året. Omvänt kommer balansindex i stället att ha en svagare utveckling än inkomstindex om balanstalet understiger 1,0000. Balanseringen är aktiverad så länge balansindex understiger nivån för inkomstindex. Balanseringen förväntas vara aktiverad t.o.m. 2018 (vilket framgår av att den tjockare linjen i diagram 9.4 ligger under den tunnare fram t.o.m. 2018). Detta innebär att pensionerna stiger mer än utvecklingen av inkomstindex om balanstalet överstiger 1,0000. För 2015 2018 överstiger balanstalet 1,0000, vilket innebär att balansindex ökar mer än inkomstindex under dessa år (se tabell 9.13). Eftersom balanseringen inte är aktiverad 2018 2020 bestäms följsamhetsindexeringen av inkomstindex för dessa år. 542

Diagram 9.4 Utvecklingen av inkomstindex och balansindex Index (1999=100) Fastställda tal 2009 2016, prognos 2017 2020 190 180 170 160 150 140 130 Inkomstindex Balansindex 120 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar. I beräkningarna tillämpas fr.o.m. 2017 de förändrade regler för balanseringen och utformningen av inkomstindex som beslutats efter förslag i propositionen En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna (prop.2014/15:125, bet. 2015/16:SfU6, rskr. 2015/16:32). De nya reglerna syftar till att jämna ut svängningarna mellan åren och innebär i korthet att enbart en tredjedel av balanseringseffekten påverkar pensionerna. Den nya utformningen av inkomstindex innebär bl.a. att det ska beräknas utifrån förändringen av den nominella genomsnittsinkomsten mellan de två närmast föregående åren. För närvarande beräknas inkomstindex som ett genomsnitt av de tre senaste årens reala utveckling av pensionsgrundande inkomst, med tillägg av utvecklingen av konsumentprisindex. Kommunsektorns finanser År 2016 bedöms kommunsektorn redovisa ett lägre finansiellt sparande jämfört med föregående år (se tabell 9.14). Till stor del beror det på att det tillfälliga stödet till kommunsektorn om 9,8 miljarder kronor, som riksdagen beslutade om i december 2015, i NR tas upp som en inkomst 2015. Stödet väntas dock till stor del förbrukas 2016, och därmed belasta utgiftssidan det året. Samtidigt utvecklas skatteunderlaget i kommunsektorn starkt 2016 till följd av det förbättrade läget på arbetsmarknaden. Den genomsnittliga skattesatsen i kommunsektorn höjdes dessutom inför 2016 med 11 öre per hundra kronor i beskattningsbar inkomst. Även statsbidragen ökar betydligt 2016, främst till följd av ett stort antal asylsökande, men även till följd av satsningar inom bl.a. utbildningsområdet. Skatteinkomsterna fortsätter att utvecklas positivt 2017, för att sedan dämpas något 2018 2020. Samtidigt ökar statsbidragen avsevärt 2017, till stor del på grund av den höjning av det generella bidraget som föreslås i denna proposition. Därefter minskar statsbidragen successivt t.o.m. 2020, som en följd av lägre riktade bidrag inom migrations- och integrationsområdena. Tabell 9.13 Inkomstindex, balanstal och balansindex Procentuell förändring om inte annat anges Fastställda tal 2015 2016, prognos 2017 2020 Inkomstindex 2,1 2,0 4,0 3,2 3,0 3,3 Balansindex 2,5 5,9 4,6 4,2 Följsamhetsindexering 1 0,9 4,2 3,0 2,6 1,4 1,7 Balanstal 1,0040 1,0375 1,0201 1,0103 1,0056 1,0041 1 Följsamhetsindexering innebär att inkomst- och tilläggspensionerna varje år räknas om med utvecklingen av inkomstindex (eller balansindex) minus normen 1,6 procent. Normen motsvarar det förskott som läggs till pensionen när den beviljas. 2 Balanstalet uttrycker inte procentuell förändring, utan anger systemets tillgångar i förhållande till dess skulder. Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar. 543

Tabell 9.14 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor om inte annat anges Utfall för 2015, prognos för 2016 2020. Totala inkomster 959 1 014 1 072 1 099 1 133 1 172 Procent av BNP 23,1 23,2 23,6 23,2 22,9 22,7 Skatter 1 639 671 706 736 767 798 Kommunal fastighetsavgift Statsbidrag exkl. mervärdesskatt Skatter och bidrag, procent av BNP 16 17 17 19 19 20 161 184 202 191 185 181 19,6 20,0 20,3 20,0 19,6 19,3 Kapitalinkomster 10 8 8 10 15 22 Övriga inkomster 133 133 140 144 148 152 varav moms 59 64 67 69 69 70 Totala utgifter 964 1 026 1 090 1 121 1 158 1 199 Procent av BNP 23,2 23,5 24,0 23,7 23,4 23,2 Konsumtion 795 852 901 933 959 985 procentuell utveckling 2 5,6 7,2 5,8 3,5 2,8 2,7 Investeringar 90 98 107 109 111 113 Övriga utgifter 3 79 76 83 79 88 100 Finansiellt sparande -5-12 -18-21 -25-26 Procent av BNP -0,1-0,3-0,4-0,5-0,5-0,5 Resultat före extra ordinära poster 16 23 15 11 9 8 Anm.: Skatter och bidrag som andel av BNP inkluderar intäkter från den kom - munala fastighetsavgiften. I tabellen redovisas den faktiska utvecklingen av statsbidragen. Den större delen av skillnaden mellan resultatet och det finansiella sparandet förklaras av redovisningen av investeringar och avskrivningar. Balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning för kommuner och landsting är kopplade till resultatet, medan det finansiella sparandet är kopplat till målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (se vidare avsnitt 10). 1 Utfall 2015 enligt NR, vilket kan skilja sig från regeringens prognos på offentliga sektorns skatteintäkter för 2015 som redovisas i avsnitt 7.1. 2 Löpande priser. 3 Inkluderar nettoköp av mark och fastigheter. Den goda inkomstutvecklingen fram t.o.m. 2017 ger utrymme för en stark ökning av den kommunala konsumtionen. Samtidigt bidrar den demografiska utvecklingen till att behovet av kommunala välfärdstjänster ökar successivt under prognosperioden. Även investeringsbehovet är stort. Det finansiella sparandet och resultatet beräknas därmed försämras successivt under prognosperioden (se diagram 9.5). Det finansiella sparandet uppgår till -0,5 procent av BNP 2020. Även resultatet bedöms minska under prognosperioden och uppgå till 8 miljarder kronor 2020. Det innebär att sektorn som helhet bedöms klara det kommunala balanskravet under hela prognosperioden. Diagram 9.5 Utvecklingen av kommunsektorns inkomster och utgifter samt finansiellt sparande Utfall för 2000 2015, prognos för 2016 2020 Procent 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0-2,0-4,0-6,0 Inkomster Utgifter Miljarder kronor -8,0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 9.3 Nettoförmögenheten och skuldutvecklingen Nettoförmögenheten -10,0-15,0-20,0-25,0-30,0 Den offentliga sektorns nettoförmögenhet består av både realkapital och finansiella tillgångar, med avdrag för skulder. Realkapitalet, eller kapitalstocken, innefattar både materiella tillgångar, som t.ex. byggnader och anläggningar, och immateriella tillgångar, som t.ex. datorprogram. Större delen av den offentliga sektorns kapitalstock består av byggnader, vägar och annan infrastruktur som inte ger någon direkt avkastning. En del av kapitalstocken används för produktion av offentliga tjänster, som t.ex. skolor, sjukhus och kontorsbyggnader, medan andra delar, t.ex. infrastrukturen, ger en samhällsekonomisk avkastning. Vidare ingår numera mark som tillgångsslag i den officiella statistiken. De finansiella tillgångarna omfattar såväl olika fordringar på den privata sektorn som aktier. Aktieinnehaven kan vara likvida tillgångar förknippade med ett tydligt avkastningskrav, som t.ex. AP-fondernas aktieinnehav. Innehaven kan också vara en form för kontroll av realkapital, som t.ex. statens ägande av Vattenfall AB. 15,0 10,0 5,0 0,0-5,0 544