Socialdepartementet

Datum: 2016-04-11 Dokumentyp: Yttrande Diarienummer: 2016/0073 Er referens: S2016/01695 (delvis) Handläggare: Andreas Richter Socialdepartementet s.registrator@regeringskansliet.se s.fst@regeringskansliet.se Remissvar på Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning, regler och administrativa åtgärder avseende tillgänglighetskrav för produkter och tjänster (KOM) 2015 615 final, ert diarienummer S2016/01695 (delvis) Myndigheten för delaktighet arbetar för ett samhälle där alla kan vara delaktiga, oavsett funktionsförmåga. Myndigheten för delaktighet lämnar följande yttrande. Sammanfattning Myndigheten för delaktighet tillstyrker förslaget till direktiv. Myndigheten vill dock påpeka att det ur ett rättighetsperspektiv kan finnas vinster i att öka omfattningen av kraven till att gälla fler tjänste- och produktområden. Bland övriga kommentarer och förslag finns: Direktivets terminologi behöver ses över, liksom den svenska översättningen. Produkter både på privat marknad och som köps in av offentlig sektor ska vara tillgängliga. Det bör ge synergieffekter. Sverige bör planera för att ställa krav på byggd miljö i anslutning till de tjänster som erbjuds enligt direktivets förslag, avsnitt X i bilaga annex 1. Det kan finnas risk för att lägre krav ställs på produkter eller tjänster där det idag finns standarder eller överenskommelser. Det är viktigt att EU-kommissionen följer upp hur direktivet tillämpas i medlemsstaterna, t.ex. avseende oproportionerlig börda, efterlevnadsåtgärder och påföljder. Det finns risk att tillämpningen i de olika medlemsstaterna leder till att leverantörer väljer att sätta produkter på marknaden i vissa medlemsstater för Sid 1

att marknadskontroll eller påföljder är mindre kännbara än i andra medlemsstater. Undantag i svensk grundlag kan krävas. Kommentarer på specifika funktionella krav i bilaga annex 1. Listan med produkter som omfattas av direktivet behöver följas upp regelbundet och eventuell kompletteras. Nya krav bör kunna föras in på ett relativt enkelt sätt. Myndighetens synpunkter Myndigheten ställer sig positiv till direktivförslaget, som innebär normering av marknaden för ett antal produkt- och tjänsteområden avseende tillgänglighet. Förslaget underlättar för Sverige att i högre utsträckning följa FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, i synnerhet det som uttrycks i artikel 9 om tillgänglighet. Direktivet är ett bra sätt att få internationell draghjälp med framtagande av normer/krav samtidigt som det ger förutsättningar för att marknaden ska erbjuda tillgängliga produkter och tjänster. Sverige har idag få tillgänglighetskrav som underlättar vårt åtagande kring FN-konventionen och direktivförslaget borde därmed vara ett välkommet bidrag för svensk del. I behovsanalysen som föregått direktivet har ett antal områden valts ut som prioriterade, bland andra datorer och operativsystem, digitala tv-tjänster, telefonitjänster, e-böcker, själbetjäningsterminaler, hotell- och restaurangtjänster. MFD ser att det finns skäl att gå vidare med införandet av direktivet, och har förhoppningar om att fler produkt- och tjänsteområden kan inkluderas på sikt.dels underlättar gemensamma europeiska krav för företag som erbjuder sina tjänster och produkter, dels får Sverige europeisk draghjälp att ta fram och följa upp krav på produkter och tjänster. Effekter för individer och företag av att direktivet tillämpas Direktivet går hand i hand med andra regelverk inom EU och ger därmed förutsättningar bl.a. för att kraven om hänsyn till tillgänglighet eller universell utformning i EU:s upphandlingsdirektiv ska kunna uppfyllas. Ur ett tillverkar- /leverantörsperspektiv innebär det ett sammanhängande regelverk som gör det tydligare vad som behöver göras. Bland annat kan det minska risken att det uppstår separata marknader för leveranser till offentlig sektor respektive konsumentmarknad. För individer med funktionsnedsättning kan det förväntas innebära att produkter och tjänster inom olika livsområden erbjuder liknande grad av tillgänglighet och kanske även liknande lösningar för att uppnå tillgängligheten, och därmed minskade trösklar i anpassning till olika gränssnitt. För gemene man innebär olika typer av tillgänglighetsfunktioner större valfrihet, till exempel genom att en bok också kan läsas upp eller att en filmsnutt kan tydas utan ljud eftersom det finns undertexter. Sid 2

En ansats som pekar ut individer eller som pekar på hinder? Språkbruk och översättning MFD anser det viktigt dels att det vid översättning av direktivets tillämpning i svensk lag används lämpliga termer, t.ex. från Socialstyrelsens termbank, dels att direktivet byter ansats till att fokusera på att undanröja funktionshinder snarare än att underlätta för särskilda grupper. I direktivförslaget används termen design för alla. MFD anser att den helt kan ersättas med termen universell utformning, som finns definierad i FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning 1. Detta eftersom det då finns en röd tråd mellan en av de grundläggande orsakerna till direktivets tillkomst, FNkonventionens skyldigheter för konventionsstaterna, och direktivets ordalydnad. I artikel 2 definieras dessutom design för alla i princip identiskt med definitionen av universell utformning i FN-konventionen. Om termen design for all däremot behålls i den engelska versionen av direktivförslaget anser MFD likväl att språkbruket i implementeringen av direktivet i svensk lag ska använda termen universell utformning. MFD känner inte till att termen personer med funktionsbegränsning används i någon egentlig utsträckning i Sverige 2. Användningen av termen funktionsbegränsning kan tyckas pragmatisk, för att beteckna både personer med funktionsnedsättning och äldre utan specifika funktionsnedsättningar. Samtidigt undrar MFD om det är motiverat att använda en ny term för att beskriva grupperna äldre och personer med funktionsnedsättning som målgrupp för direktivets ändamål. I den svenska översättningen av annex 1 används ordet faciliteter i kontexten byggd miljö. I översättningen av FN-konventionen samt i den kommande översättningen av den allmänna kommentaren nr 2 från Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning används begreppen anläggningar samt inrättning, beroende på kontext. 3 1 MFD anser att översättningen av FN-konventionen brister då den definierar det universellt utformade snarare än universell utformning. Det universellt utformade betecknar enbart slutresultatet av en process, det som har utformats, medan universell utformning inbegriper både det som utformas och processen för hur sådan utformning sker. 2 Se t.ex. Socialstyrelsens översättning av WHO:s Klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa (ICF), från 2003, där det framgår att termerna kroppsfunktioner och kroppsstrukturer samt aktiviteter och delaktighet ersätter bl.a. begreppet funktionsbegränsning (eng. impairment). 3 Allmän kommentar nr 2 (2014), Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Svensk översättning pågår inom ramen för MFD:s regeringsuppdrag om en kommunikationssatsning om konventionen för rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Sid 3

Produkter och tjänster som ingår (och inte ingår) I den inledande motiveringen och skälen till direktivförslaget anges att kommissionen gjort en undersökning om vilka produkter och tjänster det är mest angeläget att direktivet ska omfatta. Myndigheten konstaterar att hotell- och restaurangtjänster fanns med i listan över de mest prioriterade områdena men har utelämnats ur direktivförslaget, utan att det motiveras i direktivförslagets förord. Myndigheten anser att det ur ett individperspektiv är bra om EU inför gemensamma krav för hotell- och restaurangtjänster, eftersom det blir mer förutsägbart vilken tillgänglighetsnivå som finns i de olika länderna. Gemensamma krav för bebyggd miljö som används vid tillhandahållandet av tjänster som omfattas av direktivet specificeras i annex 1 avsnitt X. Byggd miljö som omfattas är den som används av kollektivtrafikens kunder, miljö som används av kunder till banker samt kundtjänstcenter och butiker för telefonoperatörer. Det är frivilligt för enskilda medlemsstater att tillämpa kraven. Myndigheten anser att kraven är en förutsättning för att hela kedjan kring tjänsterna fungerar och anser därför att Sverige bör kravställa enligt avsnittet gentemot leverantörer av banker, kundtjänstcenter och butiker för telefonoperatörer. Vi ser här en möjlighet att vid implementeringen av direktivet i Sverige gå igenom vilka svenska krav som ställs för byggd miljö och använda genomgången för att driva på gemensamma europeiska kravnivåer. MFD följer utvecklingen av det uppdrag som EU-kommissionen har gett de europeiska standardiseringsorganisationerna om krav för upphandling av byggd miljö, mandat 420. De standarder mandatet ska producera bör kunna användas som kravnivå för egenkontroll av kraven i anexx1 avsnitt X. Det är positivt med ett sammanhängande regelverk, men risk för lägre tillgänglighet Myndigheten ser positivt på ansatsen att låta direktivet hålla samman regelverk samt förtydliga vilka krav som gäller även för offentlig upphandling, koncessioner, ESIfonderna m.m. Det underlättar för leverantörer och förebygger handelshinder inom EU. Ur individens perspektiv ger det också förutsättningar att få tillträde och tillgång till produkter och tjänster oavsett om man är konsument, medborgare, eller arbetstagare. MFD bedömer att det kan finnas risk för att kraven på tillgänglighet i offentlig upphandling sjunker om enbart de krav som anges i direktivets annex 1 avsnitt IX används. Det finns till exempel en svensk nationell kravlista som anger bl.a. en gemensam nivå för tillgänglighet i bussar i kollektivtrafiken, Buss 2014. Den är ett verktyg för att följa lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. Inom områden där det idag finns nationella krav och en fungerande konkurrens på marknaden vore det olyckligt för individer med funktionsnedsättning om kravnivåerna sjönk och resulterade i nya hinder. Sid 4

Undantag på grund av oproportionerlig börda I artikel 12 anges att tillgänglighetskraven gäller så länge de inte leder till någon större förändring i produktens eller tjänstens egenskaper, vilken innebär en förändring av dess grundläggande karaktär, samt de gäller så länge de inte innebär en oproportionerligt stor börda för de berörda ekonomiska aktörerna. MFD inser att det är en rimlig bedömning att undantag ska kunna göras, men anser att det är viktigt att kommissionen noggrant följer upp hur undantag utnyttjas och att marknadskontrollmyndigheter ges resurser och mandat att följa upp och ålägga ekonomiska aktörer att vidta alla lämpliga korrigerande åtgärder. I takt med att teknik och metoder utvecklas krävs också en utveckling av synen på vad oproportionerlig börda är. Det är därmed rimligt att en bedömning utgår från den ekonomiska bördan, samtidigt som den bedömningen behöver omprövas med jämna mellanrum. I artikel 22 anges att myndigheter kan göra undantag från krav på tillgänglighet i annan unionslagstiftning, bl.a. det så kallade LOU-direktivet. MFD vill påpeka att statliga myndigheter även lyder under förordning 2001:526 om de statliga myndigheterna ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken, och därmed ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Det innebär rimligen att tröskeln för statliga myndigheter att tillåtas göra undantag enligt direktivets förslag är mycket hög. Risker med olikheter vid implementering i nationell lag I den inledande motiveringen till direktivförslaget anges under avsnittet 3.3 Proportionalitetsprincipen gemensamma mål och allmänna regler anges, men varje medlemsstat får själv fastställa hur målen ska uppnås med hänsyn till nationella förhållanden. Kraven på tillgänglighet definieras alltså enbart på funktionell nivå. MFD ser en risk att detta får konsekvensen att tillverkning av produkter eller leverans av tjänster flyttar till särskilda medlemsstater, de som har enklast väg till att nå målen. Detta vore i så fall olyckligt och MFD anser att risken bör lyftas i den kommande förhandlingen av direktivet. Andra hinder eller risker vid implementering i svensk lag Mediegrundlagskommittén ser för närvarande över möjligheterna att ställa samma krav på beställ-tv som tillhandahålls genom tråd som på tv-sändningar och beställ-tv som tillhandahålls på annat sätt än genom tråd när det gäller tillgängliggörande för personer med funktionsnedsättning. I arbetet ingår att definiera vad som omfattas av begreppet beställ-tv. Kommittén kan också lämna förslag på författningsändringar Sid 5

om den anser att det behövs förändringar. MFD anser det troligt att kraven på tillgänglighet i det föreslagna tillgänglighetsdirektivet har bäring även på beställ-teve som levereras via webbplatser. Beroende på hur tidsplanen för implementering av tillgänglighetsdirektivet i svensk lag ser ut kan det finnas anledning att återigen se över om det krävs undantag i grundlag för att möjliggöra att krav ställs enligt direktivet. Det är viktigt att påpeka att tillgängliggörande av audiovisuellt innehåll inte påverkar innehållet utan enbart formen för presentation, samt att det inte alls behöver påverka form utan kan utföras så att användaren själv styr formen. Som exempel kan nämnas undertexter i teve eller på videoströmmar som presenteras på webbplatser, där det ofta är användaren själv som bestämmer om undertexterna ska visas eller inte. Synpunkter på artikel 3 och bilagan annex 1, funktionella krav Direktivet omfattar produkter som sätts på marknaden och tjänster som erbjuds på marknaden efter att direktivet trätt i kraft. MFD förespråkar att en plan för att ersätta en del produkter som omfattas av direktivet med nya, tillgängliga, produkter tas fram. Det gäller olika typer av självbetjäningsterminaler, som bör ersättas inom de närmaste 1-5 åren efter att direktivet trätt i kraft. Detta eftersom självbetjäningsterminalerna är inom områden som många personer är användare och beroende av (bank och transport). En risk med införande av krav på webbtillgänglighet är att leverantörer väljer att kommunicera innehåll i appar/program snarare än på webb, i det fall kraven på appar/program inte är lika tydliga/omfattande som kraven på webb. För att förebygga detta bör kraven på appar/program motsvaras av kraven på webb. Europeiska eller globala satsningar på standardisering inom området kan krävas. MFD anser att ett av kraven i bilaga/annex 1 eventuellt är otydligt formulerat, eftersom det ger upphov till flera möjliga tolkningar: förhindrar anfall på grund av ljuskänslighet kan när kravet ställs på datormaskinvara och operativsystem för generella användningsområden vara oklart kring huruvida datorn med operativsystem i sig inte får orsaka anfall på grund av ljuskänslighet eller om den inte får förmedla vidare innehåll som orsakar sådana anfall. Tillgänglighet i form av teckenspråk och alternativa och kompletterande format täcks inte fullt ut av förslagen på krav. Enligt FN-konventionens artikel 9 ska staterna vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång på lika villkor som andra till bl.a. information och kommunikation. De krav som ställs skulle på sikt kunna innebära att information kan maskinöversättas till teckenspråk, symboler och andra alternativa och kompletterande format. Sådan översättning finns dock inte fullt utvecklad i dagsläget, och det är svårt att avgöra Sid 6

huruvida tillförlitlig sådan teknik kommer att finnas vid tidpunkten då direktivet tillämpas som lag i medlemsstaterna. Kraven finns t.ex. i avsnitt III A 1(i), avsnitt IV A 1(b)(i), avsnitt V A 1 (a)(i) m.fl. och lyder Informationsinnehållet ska finnas tillgängligt i de textformat som kan användas för att skapa alternativa stödjande format som användarna ska kunna presentera på olika sätt och uppfatta med mer än ett sinne. Bilagans avsnitt II 2 a), avsnitt III A 2 a), avsnitt IV B 2 a): Produkterna och deras användargränssnitt ska kunna uppfattas med mer än ett sinne vid kommunikation och orientering. I bilagans engelska version anges provide for communication and orientation via more than one sensory channel, och i det fallet kan kravet uppfattas gälla all interaktion med produkten (dess användargränssnitt). MFD rekommenderar att avsikten förtydligas gäller det dubbelriktad kommunikation eller enbart när produkten förmedlar information till användaren? Artikel 5 om tillverkarnas skyldigheter I artikel 5 finns krav kring märkning av produkter så att de är spårbara. MFD ser inte att det finns krav på att märkningen är universellt utformad eller tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Artikel 25 Efterlevnadsåtgärder och 26 Påföljder MFD anser att det kan behövas förtydliganden kring innebörden av lämpliga och effektiva medel samt påföljderna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna i direktivet. Medlemsstaters bedömning av innebörden behöver göras i en europeisk kontext, eftersom ekonomiska aktörer kan välja var i Europa det introducerar produkter eller tjänster på marknaden, beroende på hur stränga påföljderna är i landet, vilket inte borde vara i medlemsstaternas intresse eller i linjer med direktivets syfte. Det är därför också viktigt att det i uppföljningen av direktivets implementering också ingår jämförelser av påföljder och efterlevnadsåtgärder i de olika medlemsstaterna. Samma sak gäller de åtgärder medlemsstaterna ska vidta för överträdelser av den nationella lag/regler som innebär nationell tillämpning av direktivet. Planen för åtgärder behöver följas upp och innebörden av effektiva, proportionerliga och avskräckande kan behöva förtydligas. Uppföljning och uppdatering av direktivet MFD anser att det är angeläget att kommissionen regelbundet följer upp och inventerar behovet av reglering av produkter och tjänster och att listan med produkter och tjänster som omfattas av direktivet kan kompletteras utifrån de behov som Sid 7

identifierats. Ett område som är under stark utveckling kunskapsmässigt är kognition, med kunskap om förutsättningar för att ta till sig information och använda till exempel it på bästa möjliga sätt utifrån kognitiva förutsättningar. Detta kunskapsområde borde kunna leda till nya relevanta krav för att undanröja funktionshinder. Det är viktigt att direktivet utformas så att nya krav på ett relativt enkelt sätt kan införas i det. Ärendets handläggning I den slutliga handläggningen av ärendet har vikarierande generaldirektören Malin Ekman-Aldén (beslutande), avdelningschefen Jenny Rehnman och utredaren Andreas Richter (föredragande) deltagit. Myndigheten för delaktighet Malin Ekman Aldén Andreas Richter Sid 8