Kommittédirektiv Översyn och revidering av fiskelagstiftningen Dir. 2006:91 Beslut vid regeringssammanträde den 7 september 2006 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall lämna förslag till en förändrad fiskelagstiftning. Förslagen skall syfta till att värna den biologiska mångfalden. Förslagen skall också syfta till att skapa livskraftiga bestånd, goda livsmiljöer för fiskbestånden och ge förutsättningar för ett hållbart nyttjande av fiskresurserna. Den framtida huvudsakliga regleringen av fisket skall utformas som en fiskevårdslag. I uppdraget ingår även att i vissa avseenden se över lagstiftningens straff- och rättsverkansbestämmelser samt lämna förslag om effektivare utredning och lagföring av brott. Utredaren skall utarbeta fullständiga förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder. Bakgrund Regelverket för fisket består av såväl nationell lagstiftning, med utgångspunkt i fiskelagen (1993:787), som av de EGförordningar, som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. EU:s fiskeripolitik, som reformerades 2002, omfattar bevarande, förvaltning och utnyttjande av akvatiska levande resurser, vattenbruket samt beredning och marknadsföring av produkter från fiske och vattenbruk. Den gemensamma fiskeripolitiken inriktas mot i huvudsak näringsverksamhet inom tre områden: resurser, marknad och struktur. Politiken, som utgår från fiske och vattenbruk i havet, syftar till ett hållbart nyttjande av fiskresursen med tillämpning av försiktighetsprincipen samt ett gradvis införande av
2 ekosystemhänsyn. Fiskeverksamheten skall bedrivas effektivt och en ökad konsumenthänsyn skall tas. Fiskelagen reglerar rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen. Enligt fiskelagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter som förbjuder eller begränsar fiske i vissa avseenden samt om vilken hänsyn fisket skall ta till naturvårdens intressen. Regeringen har i huvudsak lämnat föreskriftsrätten vidare till Fiskeriverket. Nästan samtliga nationella detaljföreskrifter om fiske finns därför samlade i Fiskeriverkets författningssamling, FIFS. Även miljöbalken ger i vissa fall möjlighet att reglera fisket. I första hand bör dock fiskerilagstiftningen användas vid förvaltning av fiske och fiskebestånd. Fiskelagen har som en följd av medlemskapet i EU ändrats ett antal gånger. Fiskeriverket har vidare lämnat ytterligare förslag till modernisering av fiskelagstiftningen. Utredningsbehov Fiskelagen tar sin utgångspunkt i och reglerar i första hand rätten till fiske men är mindre utvecklad i frågor om fiskevård och miljöeffekter. I denna del innehåller lagen i huvudsak bemyndiganden att vidta åtgärder. Den svenska fiskeripolitiken är dock numera tydligt inriktad mot bevarandefrågor samt ett hållbart nyttjande av fiskeresursen. I skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor m.m. (skr. 2005/06:171, bet. 2005/06:MJU27, rskr. 2005/06:391) har regeringen påtalat behovet av en översyn av fiskelagen, som i större utsträckning bör bygga på miljöhänsyn och hållbart nyttjande. Eftersom fiskelagen tar sin utgångspunkt i fiskerätten och inte i fiskevård eller resursvård, bör grunderna i den nationella fiskelagstiftningen ses över och revideras. Översynen bör som övergripande syfte ha ett bevarande av fiskresursen och ett hållbart nyttjande av resursen och av de bestånd och processer som nyttjandet kan påverka. Fiskelagen behöver anpassas efter
vad de nationella behoven och gemenskapsrätten kräver. Som jämförelse kan nämnas att målet för den reviderade gemensamma fiskeripolitiken, som började gälla under 2003, innebär att levande akvatiska resurser skall utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. Nationellt kan jämförelser göras med både miljöbalken och skogsvårdslagen (1979:429). I skogsvårdslagen anges t.ex. inledningsvis att skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Även miljöbalken har en portalparagraf som uttrycker att målsättningen är hållbar utveckling. En sådan paragraf saknas däremot i fiskelagen. Det är av vikt att miljö- och fiskelagstiftningen verkar i samma riktning. Miljölagstiftningens mål är att skydda och bevara ekosystemens struktur och funktion. Fiskevårdslagen skall reglera verksamheter inom fiske och vattenbruk som direkt eller indirekt påverkar fiskbestånd och den akvatiska miljön. Lagen bör ha som uppgift att inom ramen för bibehållna eller restaurerade ekosystem reglera dessa verksamheter så att de ger bästa möjliga långsiktiga avkastning ur ett biologiskt, ekonomiskt och socialt perspektiv. Eftersom ett ekologiskt hållbart bedrivet fiske bl.a. ökar systemets produktionsförmåga utan att förändra systemets struktur och principiella funktion bör det inte finnas några motsättningar mellan miljölagstiftningen och fiskevårdslagstiftningen. Den gemensamma fiskeripolitiken, som alltså syftar till ett uthålligt fiske, ställer vidare allt större krav på en effektivare fiskeriförvaltning. Under senare år har de inom EU kommersiellt nyttjade fiskbestånden minskat samtidigt som allt effektivare fångstmetoder tillämpas. Mot den bakgrunden bedrivs inom EU:s fiskeriförvaltning ett aktivt arbete med inriktning mot ökad miljöhänsyn och ett hållbart nyttjande. Detta har medfört förändringar av den övergripande gemenskapslagstiftningen, särskilt genom nya och alltmer omfattande system för t.ex. tillståndsgivning, fiskeansträngningsreglering, fördelningen av fiskemöjligheter samt kontrollverksamhet för medlemsstaterna. Dessutom kan medlemsstaterna i en ökande utsträckning förutses behöva 3
4 ingripa även mot verksamheter som har beröring med fisket utan att delta i den direkta fångstverksamheten. Genom detta ställs krav på en mer flexibelt utformad fiskelagstiftning. Därtill kommer att en effektiv lagföring vid överträdelser av fiskebestämmelser är en av EU prioriterad fråga. I regeringens skrivelse Vissa fiskeripolitiska frågor m.m. gör regeringen även bedömningen att man bör se över möjligheterna att låta Kustbevakningen bedriva förundersökning avseende vissa fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring. Idag har Kustbevakningen möjlighet att bedriva förundersökning vid utsläpp av olja och andra skadliga ämnen enligt 11 kap. 4 lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Kustbevakningen har inom detta område utvecklat ett väl fungerande samarbete med Åklagarmyndigheten, som skulle kunna utgöra en förebild också i fråga om utredning och lagföring av fiskebrott. Det kan också noteras att Kustbevakningen sedan den 1 april 2006 fått möjligheten att utfärda ordningsbot för vissa förseelser i sjötrafiken och från den 1 juli 2006 även i fråga om transport av farligt gods. Uppdraget Utredaren skall se över den svenska fiskelagstiftningen och utarbeta förslag till en ny fiskevårdslag, som skall syfta till att säkerställa den biologiska mångfalden, livskraftiga fiskbestånd och goda livsmiljöer för fiskbestånden. Detta förutsätter i sin tur också ett långsiktigt ekologiskt hållbart utnyttjande. Utredaren skall vidare undersöka vilka möjligheter det finns att förbättra regional hänsyn och fördelning av fiskemöjligheter i samband med stöd, tillstånd och licenser, att säkra det lokala inflytandet i fiskeriförvaltningen, att skapa skilda former av samförvaltning, samt att öppna för nya samarbetsformer för fiskeriförvaltning, fredningsområden, fiskeriövervakning och fiskerikontroll. Vidare bör utredaren beakta relevant EG-rätt, det miljöpolitiska arbetet (prop. 2004/05:150, bet.2005/06:mju3, rskr. 2005/06:48, 49) och den förda politiken för global utveckling (skr. 2004/05:4, 2004/05:161,
bet. 2005/06:UU5, rskr. 2005/06:24). Samtidigt skall även behovet av andra förändringar beaktas, t.ex. principen om användning av bästa tillgängliga teknik, att miljökonsekvensbedömningar tillämpas vid fiske, att utbildningskrav kan anges för fiskelicens samt att en ökad fisketurism möjliggörs. Utredaren skall vidare mot bakgrund av rättsfallet NJA 2005 s. 33 ägna särskild uppmärksamhet åt samspelet mellan fiskelagens bestämmelser om straff och särskild rättsverkan och fiskelagstiftningens olika normgivningsbemyndiganden i syfte att åstadkomma ett väl fungerande regelverk. I uppdraget ingår också att särskilt utreda möjligheten att ge Kustbevakningen förundersökningsrätt avseende vissa fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring. Därvid skall förslag lämnas om i vilket skede ansvaret för förundersökningen skall övergå till åklagare. Brottslighetens skiftande straffvärde medför att det kan finnas behov av en i vissa fall mer differentierad straffmätning. Utredaren skall därför se över den nedre delen av straffskalorna och överväga möjligheten att införa penningböter. Härigenom skulle även Kustbevakningen kunna ges möjlighet att beivra vissa överträdelser med ordningsbot. Utredaren skall överväga om förslagen till ny fiskelagstiftning föranleder några förändringar i systematiken även beträffande lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Vidare bör en översyn göras av lagen om fiskevårdsområden (1981:553), lagen om fiskearrenden (1957:390) samt förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården. Utredaren skall i dessa sammanhang studera utformningen av lagen om viltvårdsområden (2000:592). I uppdraget ligger också att beakta Fiskeriverkets förslag om modernisering av fiskelagen (dnr Jo2002/1494, Jo2005/2326). Utredaren skall utarbeta fullständiga förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder. Förslaget bör vara så utformat att dess konstruktion och verkan är lätt att förstå för verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och allmänhet. Vidare skall förslagen skall vara utformade på ett 5
6 sådant sätt att den administrativa hanteringen för verksamhetsutövarna förenklas utan att syftet med regleringen urholkas. Vid utformningen av förslagen skall utredaren ta hänsyn till regeringens mål att minska de administrativa kostnaderna för företag. En konsekvensbedömning skall göras för samtliga förslag. Utredaren skall för samtliga förslag analysera såväl de samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna som konsekvenserna för uppfyllelsen av miljömålen. Kostnader och intäkter för staten, kommuner eller andra berörda skall redovisas. Vad gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten och kommuner skall utredaren presentera förslag till finansiering enligt gällande finansieringsprinciper. Utredaren skall samråda med Fiskesanktionsutredningen (Jo 2006:02) och särskilt beakta utredningens förslag och slutsatser. Därutöver skall utredaren samråda med berörda organisationer och myndigheter, särskilt Fiskeriverket och Kustbevakningen. Om utredaren finner att vissa frågeställningar kräver en särskilt skyndsam behandling, kan delredovisning göras. Frågan om möjlighet för Kustbevakningen att bedriva förundersökning vid fiskebrott skall redovisas senast den 1 oktober 2007. Uppdraget skall slutligt redovisas senast den 1 april 2008. (Jordbruksdepartementet)