Regeringen, Miljö- och energidepartementet 103 33 STOCKHOLM Datum: 2016-10-19 Er referens: M2012/3436/Ke Diarienr: SSM2016-3675 Prognos över användningen av medel ur kärnavfallsfonden 2016 Sammanfattning Enligt regeringens beslut i december 2012 ska 70 700 tkr per år utbetalas ur kärnavfallsfonden till Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) från och med 2013 1. Medlen ska användas för myndighetens granskning av ansökningar enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och miljöbalken inom ramen för kärnbränsleprogrammet. Medlen ska även användas för granskningsverksamhet inom området finansiell kontroll. Medel som inte används ska återbetalas till fonden. SSM redovisar sedan 2013 årliga prognoser för medelsanvändningen 2. I föreliggande prognos redovisas hur tillgängliga fondmedel används 2016, fördelat per verksamhetsområde. Prognos för 2016 är 57 800 tkr, vilket är något högre än utfallet föregående år, se tabellen. Bidrag från Kärnavfallsfonden (tkr) Utfall Prognos 2011 45 970 2012 63 566 2013 52 455 2014 56 224 2015 54 690 2016 57 800 Viktigare förändringar i verksamheten relativt tidigare år är att inom prövningen av ansökan om slutförvar för använt kärnbränsle minskar konsultkostnaderna samtidigt som kostnaderna ökar för den forskning som syftar till att utveckla kunskap myndigheten behöver i kommande granskningssteg. Kostnaderna för granskning av ansökan om utbyggnad av SFR ökar liksom för tillsynen inom avveckling av kärntekniska anläggningar efter reaktorbolagens beslutade avställning av ytterligare fyra reaktorer i Ringhals och Oskarshamn. Mot bakgrund av de pågående tillståndsprövningarna inom slutförvar, arbetet med granskning av kostnadsberäkningar och beräkningar av kärnavfallsavgifter samt avvecklingen av ytterligare fyra reaktorer, bedömer SSM att regeringens beslut om bidrag till SSM ur kärnavfallsfonden för närvarande inte behöver ändras. SSM återkommer i budgetunderlaget för 2018 2020 med en ny bedömning avseende medelsbehovet. 1 M2012/3436/Ke 2 SSM2013-4776, SSM2014-4520 och SSM2015-3845 Strålsäkerhetsmyndigheten Swedish Radiation Safety Authority SE-171 16 Stockholm Solna strandväg 96 Tel:+46 8 799 40 00 Fax:+46 8 799 40 10 E-post: registrator@ssm.se Webb: stralsakerhetsmyndigheten.se
Sida 2 (6) Bakgrund Sedan 2011 finansieras myndighetens verksamhet med prövning av ansökningar om slutförvar av radioaktivt avfall samt finansiell kontroll av hanteringen av radioaktivt avfall och avveckling av kärntekniska anläggningar i sin helhet med medel ur kärnavfallsfonden. Dessutom har tillsynen av Barsebäck finansierats med fondmedel och sedan 2015 även avvecklingen av de fyra reaktorerna i Oskarshamn och Ringhals från att dessa påbörjat förberedelserna för avveckling genom att ansöka om miljötillstånd för detta. De närmare bestämmelserna om vilken statlig verksamhet som får finansieras med medel från kärnavfallsfonden framgår av 4 lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Verksamheten bedrivs i huvudsak inom myndighetens verksamhetsområde Strålsäkra kärntekniska anläggningar och strålsäker hantering av radioaktivt avfall. Vidare bedrivs internationellt samarbete och forskning med finansiering ur kärnavfallsfonden inom verksamhetsområdena Strålsäkerhet internationellt respektive Nationell strålsäkerhetskompetens. Genom regeringsbeslut har SSM beviljats bidrag ur kärnavfallsfonden med 70 000 tkr för 2011 och 70 700 tkr för 2012 samt 70 700 tkr per år från och med 2013 3. I myndighetens budgetunderlag daterat 2016-02-28 4 bedömde SSM behovet av medel ur kärnavfallsfonden för att täcka myndighetens merkostnader inom slutförvarsprövning, avveckling och finansiell kontroll till högst 70 700 tkr per år för perioden 2017-2019. Strålsäkra kärntekniska anläggningar och strålsäker hantering av radioaktivt avfall Granskning av ansökan om slutförvar av använt kärnbränsle Den 16 mars 2011 lämnade Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) in ansökningar enligt kärntekniklagen om att få uppföra ett slutförvar för använt kärnbränsle i Östhammars kommun och en kombinerad mellanlagrings- och inkapslingsanläggning (Clink) i Oskarshamns kommun. SSM:s granskning har resulterat i relativt omfattande begäran av kompletteringar och förtydliganden från sökanden. Samtliga begärda kompletteringar var vid halvårsskiftet 2015 levererade av SKB för granskning. SSM har i stor omfattning använt extern kompetens i granskningen. Inom den del av ansökan som berör miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) och slutförvarets långsiktiga säkerhet har ett 40-tal leverantörer bidragit med underlag. Sedan 2012 har ett 90-tal konsultuppdrag avrapporterats i form av en serie tekniska rapporter. Större expertmöten har också genomförts inom frågor som rör bl.a. jordskalv, biosfären och kopparkorrosion. Sedan 2014 har ett omfattande arbete bedrivits inom myndigheten med att sammanställa underlag och göra bedömningar mot krav. Granskningsrapporter har successivt gjorts publikt tillgängliga på SSM:s hemsida under 2015 och 2016. I januari 2016 kungjorde SSM att ansökningarna är tillräckligt kompletta för att granskas i sak, med möjlighet för allmänheten att lämna synpunkter. I juni fastslog myndigheten i sitt yttrande till mark- och miljödomstolen att SKB har förutsättningar att uppfylla myndighetens säkerhetskrav på ett slutförvar för använt kärnbränsle och tillstyrkte därmed att domstolen i sin kommande prövning bedömer slutförvarssystemet som en tillåtlig 3 M2012/3436/Ke 4 SSM2016-974
Sida 3 (6) verksamhet. Både SSM och domstolen kommer under våren 2017 att lämna slutliga yttranden över ansökningarna till regeringen. I ett längre perspektiv behöver SSM både upprätthålla och bygga upp kompetens inför den stegvisa prövning med godkännanden av konstruktion och uppförande som blir aktuell vid ett beslut av regeringen att ge SKB tillstånd att uppföra och driva anläggningarna. Ett mer omfattande arbete med att utveckla kravbilden och förbereda för myndighetens granskning i efterföljande prövningssteg pågår. Myndighetens prognos avseende kostnader för granskning av ansökan om slutförvar för använt kärnbränsle för 2016 är 19 900 tkr. Granskning av ansökan om SFR-utbyggnad I december 2014 lämnade SKB in sin ansökan om att bygga ut slutförvaret för låg- och medelaktivt driftavfall i Forsmark (SFR) med ytterligare ett antal bergssalar för att kunna ta emot rivningsavfall från avvecklingen av Barsebäck m.fl. reaktoranläggningar. SSM:s granskning av ansökan bedrivs delvis parallellt med slutförandet av granskningen av ett slutförvar för använt kärnbränsle. SSM har upphandlat konsultstöd för granskningen, beställt tekniska utredningar och genomfört en remisshantering. Granskningsarbetet har påbörjats, men mer omfattande granskningsinsatser med egen personal genomförs först under senare delen av 2016 samt 2017 mot bakgrund av att granskningen av ansökan om slutförvar för använt kärnbränsle är prioriterad. Myndighetens prognos avseende kostnader för förberedelser inför prövningen av ansökan om SFR-utbyggnad för 2016 är 8 300 tkr. Fud-program Av kärntekniklagen följer att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor ska svara för att det bedrivs en allsidig forsknings- och utvecklingsverksamhet om slutförvaring av kärnavfall och rivning av anläggningar. Reaktorinnehavarna är skyldiga att gemensamt upprätta ett program för forskning, utveckling och demonstration (Fudprogram) som granskas och utvärderas vart tredje år. Senast under september 2016 ska industrin, genom SKB, lämna in sin elfte Fud-rapport till myndigheten för granskning. Efter granskning och inhämtande av berörda remissinstansers synpunkter ska SSM senast under mars 2017 lämna yttrande till regeringen. Mot bakgrund av pågående tillståndsprövningar och inför 2016 års uppdatering av programmet, gjorde SSM under 2015 en översyn av Fud-processen och de krav som ställs på SKB och övriga tillståndshavare. Översynen har lett till en anpassning av omfattningen och den förväntade detaljeringsgraden av både programmet och myndighetens granskning. Myndighetens prognos avseende kostnader för Fud-processen för 2016 är 400 tkr. Tillsyn av avvecklingsverksamhet Vid Barsebäcksverket följer SSM genom tillsyn avvecklingsdriften av anläggningen och Barsebäck Kraft AB:s (BKAB) förberedelser för avveckling, i syfte att säkerställa efterlevnaden av krav och att strålsäkerheten vägs in i planeringen av avvecklingen. Ett mellanlager har uppförts på platsen, vilket innebär att segmentering och lagring av interndelar efter godkännande av SSM har påbörjats under hösten 2016.
Sida 4 (6) Under hösten 2015 beslutade Ringhals AB (RAB) att ställa av reaktorerna Ringhals 1 och 2 under perioden 2019 till 2020. Samtidigt beslutade Oskarshamns Kraftgrupp (OKG) om avställning av Oskarshamn 1, vilket våren 2016 bestämdes till halvårsskiftet 2017, och att Oskarshamn 2 inte kommer att återstartas. Under 2015 inledde OKG en miljöprövning inför framtida avställning av Oskarshamn 1 och innevarande år inleddes motsvarande process för Oskarshamn 2. Genom att dessa processer har påbörjats har SSM:s tillsyn och granskning av OKG:s förberedelsearbete, inklusive samråd som remissinstans till länsstyrelsen, också hanterats som fondfinansierad verksamhet med förberedelser inför avveckling. Under våren 2016 meddelade Vattenfall AB att nedmontering och rivning av Ågesta ska påbörjas 2019. Avställningen av reaktorerna i Oskarshamn och Ringhals innebär en tidigareläggning av planerad avveckling som medför ett successivt ökat behov av tillsyn och granskning av förberedelser för avveckling under kommande år. Sammantaget är nu sju reaktorer, inklusive Barsebäck och Ågesta, under eller på väg in i avveckling. Myndighetens prognos avseende kostnader för fondfinansierad tillsyn av avvecklingsverksamheter för 2016 är 4 800 tkr. Finansiell kontroll enligt Finansieringslagen Av lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen) framgår att tillräckligt med ekonomiska resurser ska finnas avsatta av den kärntekniska industrin för att täcka kostnaderna för hanteringen av det radioaktiva avfallet och avvecklingen av de kärntekniska anläggningarna. SSM har till uppgift att granska tillståndshavarnas kostnadsberäkningar, föreslå säkerheter som ska ställas och avgifter som ska betalas till kärnavfallsfonden samt att hantera utbetalningar och följa upp användningen av medel från fonden. I januari 2017 ska industrin, genom SKB, lämna in den kostnadsberäkning (Plan 2016) som SSM granskar och som ligger till grund för de förslag till avgifter och säkerheter som myndigheten ska ställa till regeringen senast oktober 2017, avseende åren 2018 till 2020. Sedan föregående avgiftsförslag har SSM fortsatt arbetet med att utveckla metoder för beräkning av avgifter och säkerhetsbelopp i enlighet med förslagen i den översyn av finansieringslagstiftningen som SSM, i samråd med Kärnavfallsfonden och Riksgäldskontoret, lämnade till regeringen i juni 2013. SSM har också, i dialog med industrin, verkat för ett förbättrat kostnadsunderlag inför 2017 års avgiftsberäkning. Myndighetens prognos avseende kostnader för fondfinansierat arbete med kärnavfallsfinansiering för 2016 är 10 000 tkr. Strålsäkerhet internationellt Strålsäkerhetsmyndigheten bidrar till den internationella utvecklingen av metoder och regelverk inom slutförvar av använt kärnbränsle och avvecklingen av kärntekniska anläggningar. De stora internationella aktörerna är IAEA och OECD:s kärnenergibyrå, NEA. Även samarbetet inom EU är allt viktigare. Det stora intresset för det svenska kärnbränsleprogrammet och den pågående prövningen av slutförvarsansökan medför att myndigheten i allt större grad förväntas delta i internationella möten samt ta emot internationella besök.
Sida 5 (6) Inom IAEA har SSM deltagit i projekten GEOSAF II och MODARIA, vilka har som mål att utveckla gemensamma internationella synsätt inom demonstration av säkerheten för geologisk slutförvaring respektive biosfärsmodellering. SSM planerar fortsatt deltagande i de efterföljande projekten. SSM deltar också i IAEA:s Waste Safety Standards Committee (WASSC). Inom NEA deltar myndigheten främst inom olika arbetsgrupper under RWMC (Radioactive Waste Management Committee) inom slutförvar och avveckling. Vidare bidrar SSM till det internationella arbetet med att utveckla kärnämneskontrollkrav inför inkapsling och slutförvaring av bestrålat kärnbränsle, t.ex. genom deltagande i expertgruppen ASTOR (Application of Safeguards to Geological Repositories) och genom att delta i utvecklingen av mätinstrument för IAEA. Myndighetens prognos avseende kostnader för fondfinansierat internationellt samarbete för 2016 är 3 200 tkr. Nationell strålsäkerhetskompetens Den forskning och utveckling som behövs för att myndigheten ska kunna pröva hantering och slutförvar av restprodukter samt avveckling av kärntekniska anläggningar, finansieras med medel från kärnavfallsfonden. Syftet med den forskning som bedrivits är att ge stöd till såväl pågående (bränsleförvaret och utbyggnaden av SFR) som kommande granskningar (förvar för långlivat avfall), inklusive kommande prövningssteg i den stegvisa prövningsprocess som svenska slutförvarsanläggningar omfattas av. Stöd har bl.a. tilldelats forskningsprojekt inom kapselkorrosion, biosfärsprocesser, geosfärsprocesser och konsekvensanalys. I syfte att mer långsiktigt upprätthålla kunskap, kompetens och kontinuitet som myndigheten behöver inom slutförvar ges även stöd till forskare vid universitet och högskolor. Under året finansieras med medel ur kärnavfallsfonden en post-doktorstjänst vid Uppsala universitet med inriktning mot studier av glesa kanalnätverk i sprickigt berg och tillämpning på platsspecifik hydrogeologisk modellering, en doktorand vid Chalmers Tekniska Högskola med inriktning mot experimentella och teoretiska studier av kemiska egenskaper hos radioaktiva ämnen som bedöms kunna utgöra en särskild risk i samband med slutförvaring av använt kärnbränsle och en doktorand vid Kungliga Tekniska Högskolan med inriktning mot studier av hydrologiskt styrda transportprocesser i övergångszonen mellan geosfär och biosfär. Myndighetens prognos avseende kostnader för fondfinansierad forskning uppgår för 2016 till 11 200 tkr. Gemensam verksamhet Gemensamma aktiviteter som genomförts inom ramen för den verksamhet som finansieras med medel ur kärnavfallsfonden inbegriper ledning och planering av verksamheten (utöver den direkta projektledningen av slutförvarsgranskningen) samt kompetensutveckling. Dessa och övriga gemensamma kostnader för SSM:s stödverksamheter och lokalkostnader m.m. ingår som overhead i ovan angivna kostnader.
Sida 6 (6) Prognos 2016 Prognosticerat utfall för 2016 är 57 800 tkr, att jämföra med utfallen 2011, 2012, 2013, 2014 och 2015 om 45 970 tkr, 63 566 tkr, 52 455 tkr, 56 224 tkr respektive 54 690 tkr. Av tabellen nedan framgår prognos över användningen av medel ur kärnavfallsfonden för 2016, nedbrutet på SSM:s verksamhetsområden och uppgifter inom dessa enligt ovan. Bidrag från Kärnavfallsfonden (tkr) Utfall 2014 Utfall 2015 Prognos 2016 - Slutförvarsprövning kärnbränsle 31 978 29 250 19 900 - SFR-utbyggnad 659 4 899 8 300 - Fud-program 1 169 339 400 - Avvecklingsverksamhet 1 989 3 328 4 800 - Finansiell kontroll enligt Finansieringslagen 12 519 8 595 10 000 Vo Strålsäkra kärntekniska anläggningar och strålsäker hantering av radioaktivt avfall 48 314 46 410 43 400 Vo Strålsäkerhet internationellt 2 577 3 424 3 200 Vo Nationell strålsäkerhetskompetens 5 333 4 856 11 200 Summa 56 224 54 690 57 800 Årets prognos innebär en mindre ökning relativt utfallet 2014 och 2015. Inom prövningen av ansökan om slutförvar för använt kärnbränsle minskar konsultkostnaderna, vilket är naturligt sett till att granskningen i detta steg är i sitt slutskede. Samtidigt ökar kostnaderna för den forskning som syftar till att utveckla kunskap som myndigheten behöver för kommande steg i processen. Andra förändringar är ökade kostnader för granskning av ansökan om utbyggnad av SFR samt för en utökad tillsyn inom avvecklingen av kärntekniska anläggningar mot bakgrund av reaktorbolagens beslutade tidigareläggning av avställning och avveckling av fyra reaktorer i Ringhals och Oskarshamn. Verksamheten inom finansiell kontroll ökar i omfattning med förberedelser för kommande granskningar och beräkningar av avgifter och säkerheter i finansieringssystemet. Mot bakgrund av ovanstående, särskilt utvecklingen inom tillsyn av avveckling, gör SSM samma bedömning som i budgetunderlaget för 2017 2019, dvs. att regeringens beslut om bidrag till SSM ur kärnavfallsfonden inte behöver ändras för 2017. SSM återkommer i budgetunderlaget för 2018 2020 med en ny bedömning avseende medelsbehovet. I detta ärende har Generaldirektör Mats Persson beslutat. Avdelningschef Johan Anderberg har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också redovisningsansvarig Leo Eriksson och utredare Maria Nordén deltagit. STRÅLSÄKERHETSMYNDIGHETEN Mats Persson Johan Anderberg