U 22/2009 rd Statsrådets skrivelse till Riksdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om bestämmande av vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd (förordningen staten) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska gemenskapernas kommissions förslag av den 3 december 2008 till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 26 mars 2009 Migrations- och Europaminister Astrid Thors Lagstiftningsråd Tiina Sinkkanen 294515
2 U 22/2009 rd INRIKESMINISTERIET PROMEMORIA EU/2008/1690 KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM KRITERIER OCH MEKANISMER FÖR ATT AVGÖRA VIL- KEN MEDLEMSSTAT SOM HAR ANSVARET FÖR ATT PRÖVA EN ANSÖKAN OM INTERNATIONELLT SKYDD SOM EN TREDJELANDSMEDBORGARE EL- LER EN STATSLÖS PERSON HAR GETT IN I NÅGON MEDLEMSSTAT (FÖR- ORDNINGEN OM BESTÄMMANDET AV DEN ANSVARIGA STATEN) 1 Allmänt Kommissionen har lagt fram ett förslag KOM(2008) 820 slutlig till revidering av staten (EG) Nr 343/2003. Förordningen staten (EG) Nr 343/2003 gavs den 18 februari 2003. Genom förordningen skapades en metod för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan. Förordningen ersatte Dublinkonventionen, som för Finlands del trädde i kraft den 1 januari 1998. I anslutning till genomförandet av förordningen gavs den 2 september 2003 kommissionens förordning (EG) Nr 1560/2003 om tillämpningsföreskrifter till staten. Förutom förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten och kommissionens förordning om dess tillämpning omfattar det s.k. Dublinsystemet för bestämmandet av den ansvariga staten rådets Eurodac-förordning (EG) nr 2725/2000 av den 11 december 2000 om ett fingeravtryckssystem och rådets förordning (EG) nr 407/2002 av den 28 februari 2002 om dess tillämpning. Riksdagen har behandlat förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten (EG) Nr 343/2003 under dokumentnummer U 72/2001 rd. Genom Haagprogrammet för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom EU som antogs 2004 uppmanades Europeiska kommissionen att lägga fram förslag till rättsakter och åtgärder för den andra etappen av det gemensamma europeiska asylsystemet, så att rådet och Europaparlamentet kan anta dem före utgången av 2010. I enlighet med den handlingsplan för EU:s asylpolitik som kommissionen gav i juni 2008 utgör förslaget till en ändring av förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten en del av helheten för att genomföra det gemensamma europeiska asylsystemet. Enligt kommissionen är det förslag som nu lagts fram helt förenligt med Europeiska rådets slutsatser i Tammerfors 1999, Haagprogrammet från 2004 och Europeiska unionen stadga om de grundläggande rättigheterna i synnerhet när det gäller asylrätt och skydd av personuppgifter. Kommissionen offentliggjorde i juni 2007 en rapport om utvärderingen av Dublinsystemet KOM(2007) 299 slutlig och sin grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet KOM(2007) 301. Såväl medlemsstaterna som även andra intressentgrupper, t.ex. FN:s flyktingkommissariat och olika organisationer i medborgarsamhället, deltog i beredningen och den senare behandlingen av dessa. Enligt rapporten har Dublinsystemet under de tre första åren i allmänhet fungerat på ett tillfredsställande sätt, men i vissa bestämmelsers effektivitet önskades en förbättring. Med hänsyn till alla intressentgruppers ställningstaganden har kommissionen i detta förslag strävat efter att både effektivisera bestämmandet av den ansvariga staten och att ännu bättre möta skyddsbehoven bland personer som ansöker om internationellt skydd. Samtidigt med förslaget som gäller bestämmandet av den ansvariga staten lade kommissionen fram två andra förslag: förslaget KOM(2008) 825 slutlig till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordningen om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att
U 22/2009 rd 3 pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat (Eurodacförordningen) och förslaget KOM(2008) 815 slutlig till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (mottagningsdirektivet). Dessutom lade kommissionen den 18 februari 2009 fram ett förslag KOM(2009) 66 slutlig till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en europeisk byrå för samarbete i asylfrågor. Avsikten är att alla fyra förslag till förordning ska antas samtidigt. 2 Förslagets huvudsakliga innehåll Det förslag som kommissionen nu lägger fram har samma rättsliga grund som gällande förordning staten: Artikel 63.1 a i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. De viktigaste målen med förslaget är att göra Dublinsystemet effektivare och förbättra nivån på skyddet för personer som omfattas av systemet. Avsikten är att förkorta behandlingstiderna och spara nödvändiga resurser i medlemsstaterna samt sträva efter en bättre hantering av situationer där mottagningssystemet och/eller asylsystemet i en medlemsstat är utsatt för särskilt hårt tryck. Genom förslaget bearbetas dessutom förordningen staten så att den motsvarar utvecklingen i EU:s asyllagstiftning. Genom förslaget utvidgas tillämpningsområdet för förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten så att den förutom asylsökande också omfattar personer som ansöker om subsidiärt skydd. Genom ändringen säkerställs att förordningen överensstämmer med EU:s asylbestämmelser och i synnerhet med det s.k. definitionsdirektivet, genom vilket begreppet subsidiärt skydd infördes. Målet är att förbättra systemets effektivitet genom kortare tidsfrister för kontakten mellan medlemsstaterna i anslutning till bestämmandet av den ansvariga staten. Genom förslaget ställs tidsfrister för framställningar om återtagande och för att besvara framställningar på humanitära skäl och förkortas tidsfristen för att besvara framställningar om information. I syfte att effektivisera systemet förtydligas också klausulerna som gäller ansvarets upphörande, underlättas de praktiska arrangemangen kring överföringar av sökande genom bestämmelser om utbyte av information och kostnaderna för felaktiga överföringar samt utvidgas tillämpningsområdet för tvistlösningsmekanismen som baserar sig på staten så att den omfattar hela förordningen. I förslaget förpliktas medlemsstaterna att ordna en personlig intervju för varje sökande. Målet för detta är att både säkerställa myndighetens möjlighet att få all information som behövs för att fastställa ansvarig medlemsstat och för att trygga sökandens rättigheter. Rättssäkerhetsgarantierna för personer som omfattas av Dublinförfarandet befästs genom en precisering av när personer som ansöker om internationellt skydd ska ges upplysningar och vilken form sådana ska ha. Dessutom ska sökanden enligt förslaget kunna överklaga ett beslut om överföring till en annan medlemsstat. Sökanden har också rätt att ansöka om att verkställigheten av ett sådant överföringsbeslut avbryts och rätt att stanna kvar på medlemsstatens territorium i väntan på ett sådant beslut. Genom förslaget förbättras också delgivningen av överföringsbeslutet för att säkerställa effektiva rättssäkerhetsmedel. Kommissionen föreslår att till förordningen staten ska fogas bestämmelser om tagande i förvar. Enligt förslaget ska ingen tas i förvar av det enda skälet att han eller hon söker internationellt skydd. I förslaget räknas upp skäl enligt vilka tagande i förvar ändå kan tillåtas. För att stärka bevarandet av familjens enhet utvidgas i förslaget rätten till familjeåterförening till att omfatta förutom familjemedlemmar som fått flyktingstatus även familjemedlemmar som åtnjuter subsidiärt skydd och vistas i en annan medlemsstat. Dessutom föreslås att familjeåterföreningar även med andra släktingar än familjemedlemmar bör godkännas då det är fråga om personer i en inbördes beroendeställning. När det gäller minderåriga utvidgas definitionen av familjemedlemmar för att garantera barnets bästa. För att det ska bli möjligt att ta större hänsyn till behoven för minderåriga utan medföl-
4 U 22/2009 rd jande vårdnadshavare under Dublinförfarandet, förtydligas och utvidgas i förslaget tilllämpningsområdet för gällande bestämmelser om minderåriga och föreslås bestämmelser om ytterligare rättssäkerhetsgarantier för minderåriga. I förslaget räknas bl.a. upp vilka kriterier medlemsstaterna ska ta hänsyn till när de bedömer vad som är bäst för barnet. Dessutom nämns särskilt minderårigas rätt att företrädas av ett ombud. Vidare klargörs att om en minderårig inte har någon familjemedlem eller annan släktingar är det den medlemsstat där den sökande gav in sin senaste ansökan som ska ansvara för behandlingen av ansökan. I fråga om minderåriga utan medföljande vårdnadshavare och andra sårbara specialgrupper strävar man efter att inom ramen för Dublinförfarandet säkerställa ett kontinuerligt skydd för sökande som omfattas av beslut om överföring till den medlemsstat som ansvarar för behandlingen av ansökan. Tillämpningen av den s.k. suveränitetsklausulen och den humanitära klausulen förtydligas. Suveränitetsklausulen, med stöd av vilken en medlemsstat i strid med andra kriterier för fastställandet av den ansvariga staten får behandla alla asylansökningar som gjorts på dess territorium, föreslås bli tillämpad främst på fall som är förknippade med individuella humanitära skäl. Det föreslås att den humanitära klausulen ska bli tillämpad som en allmän klausul som medlemsstaterna kan åberopa då en strikt tolkning av de bindande kriterierna leder till att familjemedlemmar eller andra släktingar separeras. Kommissionen föreslår att det till förordningen staten fogas en möjlighet att tillfälligt avbryta överföringar till en ansvarig medlemsstat vars asyl- och mottagningssystem utsätts för ovanligt stort tryck eller där skyddsnivån riskerar bli otillräcklig. Beslut om avbrytande fattas av kommissionen, men medlemsstaterna kan om de så önskar föra ärendet till rådet för nytt beslut. Ett tillfälligt avbrott varar sex månader och kan förlängas med ytterligare sex månader. 3 Konsekvenser för Finlands lagstiftning Förslaget kan påverka den nationella lagstiftningen främst när det gäller förfarandena för förbud mot verkställighet och tagande i förvar. 4 Ekonomiska konsekvenser Kommissionens förslag för att förbättra sökandenas rättssäkerhet och skyddsnivå kan utöka de administrativa kostnaderna men däremot kan försnabbandet och effektiviseringen av Dublinförfarandet åter minska dem. Sammantaget kan de ekonomiska konsekvenserna av ovan nämnda omständigheter bedömas vara obetydliga. Ett tillfälligt avbrott av Dublinöverföringar till en medlemsstat orsakar merkostnader för de medlemsstater som är ansvariga för behandlingen av ansökningarna. Omfattningen av de ekonomiska konsekvenserna för Finland beror på hur ofta kommissionen anser det vara nödvändigt att avbryta överföringarna, antalet personer som ansöker om internationellt skydd och varifrån och vilken väg de sökande kommer till Finland. Om det på basis av de föreslagna bestämmelserna beslutas att överföringar t.ex. till Malta och Grekland avbryts för sex månader, och om man som jämförelseobjekt använder Dublin-statistik för de senaste sex månaderna 2008, skulle Finland få behandla drygt hundra fler ansökningar än på basis av den nuvarande förordningen staten. 5 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet förhåller sig positivt till att Dublinsystemet utvecklas som en del av det gemensamma europeiska asylsystemet. Statsrådet anser att Dublinsystemets sätt att fungera bör förbättras så att större hänsyn tas till aspekterna i anslutning till både asylsökandes rättssäkerhet och en effektiv tillämpning av förordningen. Många av kommissionens förslag förutsätter dock ännu mer detaljerad granskning. Statsrådet understöder kommissionens förslag till att förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten utvidgas så att den
U 22/2009 rd 5 också gäller personer som ansöker om och beviljas subsidiärt skydd. Statsrådet anser likaså att de ändringar som kommissionen föreslår i anslutning till tidsfristerna i förordningen är nödvändiga. När det gäller tidsfristerna pågår beredningen av de detaljerade ståndpunkterna fortfarande. En mera detaljerad granskning krävs också av kommissionens förslag i anslutning till barnets bästa, bevarandet av familjens enhet samt suveränitetsklausulen och den humanitära klausulen, även om statsrådet i princip ställer sig positivt till dessa ändringsförslag. Statsrådet ställer sig positivt till förslaget enligt vilket den sökande har en saklig rätt att söka ändring i ett Dublinbeslut hos domstol och begära förbud mot att beslutet verkställs. När det gäller de förfaranden som kommissionen föreslår för förbud mot verkställighet bereds statsrådets detaljerade ståndpunkt fortfarande. Statsrådet understöder ett stärkande av rättssäkerheten också genom att den information som ges asylsökande om Dublinförfarandet förbättras. Statsrådet anser att kommissionens förslag att ingen ska tas i förvar endast av det skälet att han eller hon ansöker om internationellt skydd är bra. Till många delar förhåller sig statsrådet dock avvaktande till förslagen till ändringarna som gäller tagande i förvar. Målet bör vara att undvika risken att det i utlänningslagen uppstår parallella bestämmelser om tagande i förvar, varvid bestämmelserna i anslutning till Dublinförfarandet skulle avvika från bestämmelserna om tagande i förvar i andra situationer. Vid beslut om ändringar ska också tas hänsyn till att bestämmelser om tagande i förvar även ingår i återvändandeoch mottagningsdirektiven, och därför behövs samordning. Statsrådet förhåller sig avvaktande till den föreslagna möjligheten att avbryta Dublinöverföringar till en stat, vars asyl- och mottagningssystem utsätts för ovanligt stort tryck eller där skyddsnivån riskerar bli otillräcklig. Man måste på EU-nivå hitta lösningar för att dela på bördan, men Dublinsystemet är inte avsett att vara ett instrument för en bördefördelning utan för att bestämma vilken medlemsstat som är ansvarig för behandlingen av en asylansökan. Avbrott av överföringar kan göra det attraktivt att komma till EU just via den stat dit överföringar har avbrutits, vilket skulle strida mot den föreslagna tanken på bördefördelning. Dessutom ska alla medlemsstater i princip fullgöra sina förpliktelser enligt gemenskapslagstiftningen. Om skyddsnivån riskerar att bli otillräcklig i någon medlemsstat, ska denna stat stödjas för att uppnå den nivå som krävs och/eller stanna där. Eftersom beslut om avbrott av överföringar enligt förslaget fattas av kommissionen och rådet kan besluta något annat först som ett slags remissinstans, överför förslaget de befogenheter som nu hör till medlemsstaterna på kommissionen.