mkg Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning 2016-10-03 Till: Dansk Dekommissionering Postbox 320 DK-4000 Roskilde Synpunkter på rapporten Sikkerhed, økonomi og drift for en dansk mellanlagersløsning for radiaktivt affald, Författare: Tekn. Dr. Johan Swahn, kanslichef, Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning, MKG (johan.swahn@mkg.se, +46 70 4673731) Sammanfattning Rapporten ger en god beskrivning av förutsättningarna för att bygga en dansk anläggning för mellanlagring av radioaktivt avfall. Den innehåller även en god beskrivning av olika säkerhetsfrågor. Att i dagsläget bygga ett säkert mellanlager som fungerar under en längre tidsperiod verkar vara en relativt enkel uppgift jämfört med att i dagsläget bygga ett väl fungerande och långsiktigt säkert slutförvar. Om ett mellanlager byggs så är det centralt att det ingår en bra anläggning för karakterisering, konditionering och ompaketering av radioaktivt avfall. Det är viktigt att både veta vad som placeras i ett slutförvar för radioaktivt avfall och att det som placeras där är väl förpackat. Detta är särskilt viktigt om en internationell lösning blir möjlig i framtiden. Även om ett beslut tas att inte mellanlagra det danska radioaktiva avfallet finns det ett behov av att bygga en särskild anläggning för karakterisering, konditionering och ompaketering av avfallet till en kostnad av 100-200 miljoner kronor. Om det inte görs kommer framtida generationer inte i tillräcklig utsträckning få veta vad som är placerat i slutförvaret och att det deponerats i det bästa möjliga skick. I rapporten saknas det ett helhetsperspektiv i den ekonomiska redovisningen av olika alternativ. Den extra kostnaden för att först bygga ett mellanlager och sedan bygga ett slutförvar blir sannolikt i storleksordningen 100-300 miljoner kronor, inte 1 500 miljoner kronor. Den höga siffran för mellanlagret fås genom att anta en Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG) Första Långgatan 18, SE-413 28 Göteborg Tel: +46 31 7110092 www.mkg.se Org nr: 802420-8384 Bankgiro: 738-0793
driftskostnad på 12-13 miljoner kronor per år och sedan multiplicera med 100 år. En betydande del av personaldelen av denna årliga driftskostnad kommer att finnas även inför att ett slutförvar byggs och under tiden det drivs. Sannolikheten att en slutförvarslösning tar så mycket som 100 år att finna är inte stor. En årlig driftsbudget på drygt 10 miljoner kronor är ändå inget som bör ha en stor betydelse vid valet av att bygga ett mellanlager eller inte. Dessutom finns det, som sagts ovan, ändå ett behov av att bygga en anläggning för karakterisering, konditionering och ompaketering om beslutet blir att gå direkt på slutförvaring. En mellanlagerlösning med ett bra system för karakterisering, konditionering och ompaketering kan underlätta en långsiktig internationell lösning eftersom möjligheten att ta emot ett sådant avfall är högre. Eftersom kostnaden för att bygga ett eget danskt slutförvar är långt skattat i rapporten innebär det att den totala kostnaden för hantering och slutförvaring av det danska radioaktiva avfallet kan blir lägre med mellanlagerlösningen och en internationell lösning. Inledning I detta dokument ges synpunkter på rapporten Sikkerhed, økonomi og drift for en dansk mellanlagersløsning for radiaktivt affald, författad av COWI på uppdrag av Dansk Dekommissionering och publicerad i augusti 2016. Författaren tiull dennar apport har följt de danska diskussionerna om slutförvaring av det radioaktiva avfallet från Risø sedan våren 2011. Förutom synpunkter på rapporten i sig ges därför först mer generella synpunkter på den danska situationen. Synpunkter som i allra högsta grad är relevanta inför framtida ställningstaganden i framtagandet av en långsiktig strategi för hantering och slutförvaring av det danska radioaktiva avfallet. Generella kommentarer När slutförvaringsprojektet inleddes på allvar för ungefär tio år sedan hade Danmark en mycket begränsad erfarenhet av slutförvaring av radioaktivt avfall. Detta märks i brister i de beslutsunderlag som togs fram om möjliga danska slutförvarslösningar. Trots att sammansättningen av det danska radioaktiva avfallet kräver ett djupt förvar på 400-500 m djup eller mer (beroende på geologi och hydrologi) har en bredd av förvarslösningar på mycket lägre djup ingått i underlaget. Det har dessutom varit en tydlig brist i platsvalsprocessen där det inte tagits hänsyn till internationell erfarenhet av vikten av frivillighet. Därmed har platsvalet hamnat i ett låst läge med lokalt motstånd på alla de platser som utpekats som möjliga lokaliseringsområden för ett slutförvar. Danmarks erfarenhet av högkvalitativ mellanlagring av radioaktivt avfall är också begränsad men denna kunskap är i dagsläget betydligt lättare att införskaffa från internationell erfarenhet, något som också visas i kvaliteten på den aktuella rapporten. Denna skillnad i det aktuelle danska kunskapsläget mellan möjligheterna att bygga ett bra mellanlager och ett bra slutförvar har relevans för Danmarks strategiska planering för hantering och slutförvaring av omhändertagandet av det radioaktiva avfallet från forskningsanläggningen i Risø. 2
Det är inte självklart att Danmark ska ha ett program för att utveckla ett eget slutförvar för radioaktivt avfall. Detta gäller särskilt det högaktiva och långlivade avfallet i form av bitar av bestrålat/använt kärnbränsle som måste ingå i en internationell lösning om inte det danska slutförvaret ska bli orimligt avancerat och dyrt. Men även slutförvaringen av det övriga avfallet, som innehåller betydande delar medelaktivt långlivade komponenter behöver inte nödvändigtvis placeras i ett eget danskt slutförvar. Det är visserligen internationellt vedertaget att den etiska princip som ska styra slutförvaring av radioaktivt avfall är att varje land ska ta hand om sitt eget avfall. Samtidigt är det också etablerad en pragmatisk verklighet som innebär att mindre mängder radioaktivt avfall som inte passar in i ett nationellt program för hantering av avfallet kan exporteras till ett annat land för ett bättre omhändertagande. Vad som är mindre mängder kan diskuteras, men det finns många länder i världen som är i en liknande situation som Danmark, d.v.s. som har eller har haft en kärnteknisk forskningsanläggning men aldrig fortsatt med ett nationellt kärnkraftsprogram. I Norden är Norge i en liknande situation som Danmark situationen där är förmodligen mycket värre 1. De flesta länder har i sin kärntekniska lagstiftning begränsningar på import och export av radioaktivt avfall. Samtidigt finns oftast möjligheter till undantag. Så är det exempelvis i den svenska lagstiftningen. I och med tillkomsten av EU-direktivet om radioaktivt avfall från 2011 är det etablerat i europeisk lagstiftning att import och export av avfall är möjligt 2. I dagsläget är slutförvarsprojekten i Sverige och Finland industridrivna nationella intressen. Med tiden kommer det statliga engagemanget i dessa slutförvarsprogram att öka i och med att det blir svårare och svårare för industrin att fullt finansiera och driva verksamheten. På tio till tjugo års sikt kommer därför möjligheten att komma överens om ett nordiskt samarbete öka. Detta gäller särskilt Sverige som i Studsvik har en liknande forskningsanläggning som den i Risø och med många liknande problem vad gäller karakterisering, konditionering och ompaketering av historiskt radioaktivt avfall 3. Författaren har förstått att det funnits en tendens att i Danmark definiera det högaktiva långlivade avfallet i form av bitar av bestrålat/använt kärnbränsle som medelaktivt långlivat radioaktivt avfall. Detta går emot internationell praxis. Det är naturligtvis möjligt att ompaketera bränslestavarna i kollin så att 1 http://www.tu.no/artikler/det-norske-atombrenselet-ma-kappes-for-100-200-millioner-fordet-kan-sendes-til-frankrike/350636 2 Se punkt 4 i artikel 4 i direktivet 2011/70/EURATOM http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2011:199:0048:0056:en:pdf 3 I Tyskland sker redan ett statligt övertagande av hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall, men där är den beräknande kapaciteten i det planerade slutförvaret för kortlivat och medelaktivt långlivat avfall i Schakt Konrad begränsat vilket kan begränsa internationellt samarbete. Däremot skulle situationen i Storbritannien och Frankrike med långvarigt statligt ansvar för radioaktivt avfall kunna vara mer öppen för internationella lösningar. Tyvärr har bägge länderna pågående interna konflikter i olika slutförvarsfrågor vilket sannolikt gör det omöjligt att i dagsläget komma vidare den vägen. 3
värmeutvecklingen per volymsenhet blir lägre än den för själva bränslestavarna och att det då enligt en definition baserat endast på värmeutveckling konverteras till medelaktivt långlivat avfall. Men det är inte en riktigt agerande. Annars skulle ju all det använda kärnbränslet i världen på ett enkelt sätt kunna omdefinieras från högaktivt till medelaktivt bara genom att stoppa det i stora behållare. Synpunkter på själva rapportens innehåll I avsnitt 2, Principper for beskyttelse af mennesker og miljø, är det i första hand en fokus på doser från radioaktiv strålning till människa. Detta är en internationell tradition men det är minst lika viktigt att förstå andra effekter på miljön och på livsstil. Denna fråga är inte så viktig för en anläggning för mellanlagring eftersom sannolikheten för utsläpp från en sådan är låg 4. Men när det handlar om utsläppen från ett slutförvar för radioaktivt avfall leder en fokus på bara dos till människa fel. Eftersom radioaktivitet är så lätt att mäta och radioaktiva ämnen hamnar i växter, fiskar och djur blir påverkan både på miljön och på aktiviteter kopplade till miljön såsom fiske, jakt, friluftsliv och turism påverkade även om dosen till enskilda människor inte blir så stor. I avsnitt 3, Affaldstyper, -mængder og aktivitet, är det lätt att göra en intressant observation. De totala mängderna med avfall är betydande räknat som volym. Men det är bara några delar som ger det mesta av den långlivade aktiviteten. De bestrålade bränslet (typ 12 och 13) innehåller 61% av det kortlivade radioaktiva ämnena och 87% av de långlivade alfastrålande långlivade radioaktiva ämnena. Detta visar hur viktigt det är att finna en internationell lösning för bitarna av bestrålat/använt bränsle. I tabell 3.4 i samma avsnitt finns det en uppskattning av den mängd externe radioaktive kilder som kan komma att tillföras under de närmaste 100 åren. Det verkar som denna uppskattning utgår ifrån mängden externa källor som tillförts fram till idag. Om det är så att detta avfall har kommit från medicinskt och industriell användning så har det historisk varit fråga om mycket mer långlivat material än det som tillförs idag och i framtiden kommer detta material att ytterligare minska både i mängder och hur långlivat det är. Skälet är att dagens medicinska bruk av radioaktiva källor använder mer kortlivade radioaktiva ämnen. Dessutom ersätts användningen av radioaktiva källor med annan teknik. I avsnitt 3.1 diskuteras konditionering av avfallet i en mellanlagringsanläggning. Ompaketering, konditionering och mer noggrann klassificering av avfallet alltid nödvändigt innan slutförvaring. Det måste vara tydligt att så exakt som möjligt kartlägga vad som stoppas i ett slutförvar. Kanske ändå viktigare om en internationell lösning eftersöks. Detta betyder att om avfallet placeras i ett mellanlager så bör allt avfall gås igenom och utvärderas. Utfallet av en sådan utvärdering kommer sannolikt att innebära att det är en fördel att ompaketera, konditionera och mer noggrant klassificera det mesta av avfallet. 4 Däremot är det viktigt med dos till personer som arbetar på ett mellanlager, särskilt vid konditionering, ompaketering och klassificering av avfall. 4
Avfallet ska inte behöva ständigt ompaketeras i mellanlagret. Om materialet till behållare väljs väl och behållarnas ytor underhålls kan dessa vara beständiga i hundra år i ett väl konstruerat och skött mellanlager med en miljö motverkar korrosion. I avsnitt 4, Grundlag for estimering af økonomi og drift, ges en god beskrivning av förutsättningarna för att bygga och driva en anläggning för mellanlagring av det danska radioaktiva avfallet under en längre tid. Möjligen skulle förutsättningarna för ompaketering, konditionering och mer noggrann klassificering av avfallet utredas ytterligare. Trots det verkar det mycket trovärdigt att det är möjligt att bygga ett väl fungerande mellanlager. I avsnitt 6, Indledende sikkerhetsevaluering, ges ett gott underlag för att bedöma säkerheten för ett mellanlager och det bör inte vara några större problem att bygga ett säkert mellanlager. Med de erfarenheter internationellt av god mellanlagring som redan finns är det osannolikt att en mellanlagringsanläggning ska medföra betydande säkerhetsrisker för miljön. Det enda hotet som är svårt att värdera är avsiktliga intrång i syfte att skada mellanlagret och stjäla eller sprida radioaktiva ämnen. Det allra största hotet i det avseendet är det högaktiva avfallet (kärnbränslebitarna). Dessa kräver dessutom att den internationell safeguardsregimen följs, vilket kostar pengar. Det skulle vara en stor fördel om detta avfall kunde mellanlagras på en annan plats i utlandet i avvaktan på slutförvaring utomlands. I tabell 6.2 sammanfattas säkerhetsanalysen för ett danskt slutförvar där flera alternativ innebär en deponering som inte är djup. Ett slutförvar för det kortlivade avfallet kan inte ha en sämre säkerhet än den nu planerade utbyggnationen av det svenska slutförvaret för kortlivat radioaktivt avfall, SFR, i Sverige. Det befintliga slutförvaret ligger på 75 m djup under havsbotten utanför Forsmarks kärnkraftverk i Östhammars kommun och det finns problem med att åstadkomma en säkerhetsanalys som klarar moderna miljökrav. Det nya slutförvaret som planeras för byggnation i direkt anslutning till det gamla är tänkt att vara på ett djup av 220 m. Om detta slutförvar även skulle innehålla långlivat avfall skulle djupet behöva vara 400-500 m eller mer. Detta är även kravet för ett danskt slutförvar som ska innehålla långlivat radioaktivt avfall. I avsnitt 5, Økonomioverslag, och avsnitt 7.2, Økonomi behandlar ekonomiska frågeställningar. De ekonomiska beräkningarna för att bygga själva mellanlagret verkar rimliga. Det är dock viktigt att förstå att de kostnader som anges för personal och drift, drygt 10 miljoner per år, knappast skiljer sig från de kostnader per år som finns idag eller för de kostnader per år som skulle finnas för ett slutförvar under drift eller till och med efter förslutning. En rättvis jämförelse av den extra kostnaden för alternativet mellanlagring och senare slutförvaring relativt bara slutförvaring är bara själva anläggningen. D.v.s. det är då ca 300 miljoner dyrare att välja alternativet med mellanlagring före slutförvaring. Genom att räkna på 100 års driftskostnader för ett mellanlager framstår alternativet i stället som orimligt dyrt. 5
Konditionering, ompaketering och mer noggrann klassificering ingår inte i kostnaden för slutförvarsalternativet. Om det ska byggas en särskild anläggning för detta, något som är sannolikt om det ska gå att säga vad som stoppas i slutförvaret, så kommer kostnaden för en sådan anläggning gå på mer än 100-200 miljoner, d.v.s. den totala extra kostnaden för ett mellanlagringsalternativ är i storleksordningen 100-200 miljoner. Samtidigt är det helt osannolikt att kostnaden för ett slutförvar kommer att kunna hållas till under 800 miljoner kr. Den internationella erfarenheten för kostnader för ett slutförvar som ska innehålla långlivat medelaktivt avfall är liten men det handlar om ett slutförvar som ska ligga på 400-500 m djup eller mer, inte som de slutförvarslösningar som den danska kostnadsanalysen i huvudsak utgått ifrån när det gäller det längre kostnadsintervallen för ett slutförvar. Det är dessutom viktigt att förstå att mellanlagringsalternativet ökar möjligheten att med tiden finna internationella lösningar på det danska slutförvarsproblemet. Något som skulle kunna bli betydligt billigare än att bygga ett eget slutförvar. Sammanfattningsvis så ger tabellen med den ekonomiska jämförelsen på sidan 56 en helt felaktig bild av den ekonomiska kostnaden av att välja mellanlagringslösning innan slutförvaring. Även om det är väldigt svårt att uppskatta kostnader för kärnteknisk aktivitet skulle en mellanlagringslösning inte bli väldigt mycket dyrare än slutförvaring direkt och förmodligen mycket billigare om den kan leda fram till en internationell lösning av det danska slutförvarsproblemet. 6