Yttrande 1(5) Domstolsverket 551 81 Jönköping En fjärde migrationsdomstol Länsstyrelsen uppskattar den möjlighet som givits att lämna synpunkter på Domstolverkets rapport om inrättande och geografisk placering av en fjärde migrationsdomstol. Sammanfattning och slutsatser Länsstyrelsen delar regeringens bedömning att domstolsorganisationen för hantering av migrationsmål måste effektiviseras. Närmare en tredjedel av migrationsmålen i landet rör enskilda bosatta norr om Stockholm. Det framstår därför som naturligt att den idag överbelastade Migrationsdomstolen i Stockholm avlastas genom att en fjärde migrationsdomstol inrättas i norra Sverige. Länsstyrelsen ser det dock som mycket angeläget att analysen i Domstolsverkets rapport utvecklas på två centrala punkter. För det första, anser länsstyrelsen att analysen av lokaliseringsfaktorer inte är komplett och att viktningen av olika faktorer är delvis ologisk. Det är länsstyrelsens uppfattning att Härnösand utgör ett bättre lokaliseringsalternativ än Umeå, om även andra vedertagna lokaliseringsfaktorer än kompetensförsörjning skulle tillmätas sedvanlig betydelse i värderingen av de olika lokaliseringsalternativen. För det andra, anser länsstyrelsen att den förordade domkretsen för den nya domstolen inte är det alternativ som bäst uppfyller målsättningarna i regeringens beslut om att inrätta en fjärde migrationsdomstol, det vill säga att korta handläggningstiderna och stärka rättssäkerheten genom att avlasta den överbelastade Migrationsdomstolen i Stockholm, samt utjämna fördelningen av mål mellan migrationsdomstolarna. Länsstyrelsen menar att de sex nordligaste länen (Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland, Jämtland, Gävleborg och Dalarna) utgör en mer fördelaktigt lösning än den förordade fyralänslösningen. Med en större domkrets blir avlastningen större och fördelningen mindre ojämn. Den sexlänslösning som länsstyrelsen förordar representerar också en mer naturlig anpassning till olika närliggande statliga myndigheters regionala indelning.
Yttrande 2(5) Förbättringsbehov av analys och viktning av lokaliseringsfaktorer Länsstyrelsen har granskat de olika lokaliseringsfaktorerna, och deras viktning i värderingen av de olika lokaliseringsalternativen. I Tabell 1 presenteras en översikt av faktorerna, varefter mått och viktning kommenteras. Tabell 1 Lokaliseringsfaktorer för en fjärde migrationsdomstol Härnösand Umeå Luleå Storlek Domkrets, invånare 370 000 259 000 249 000 Anställda, antal 37 23 28 Ärenden, antal 3 800 2 600 2 700 Kompetensförsörjning Konkurrens vid rekrytering av domare, senaste 2 åren Produktivitet God Mycket god Svag Måluppfyllelse Nej Nej Ja Kostnad, kronor per mål 6 171 6 219 6 751 Lokalförsörjning Ombyggnad av befintliga lokaler eller tillbyggnad Tillgänglighet Ombyggnad Tillbyggnad Ombyggnad Kommunikationer Goda Goda Goda Möjlighet för samverkan Se kompletteringar i särskilt avsnitt Not: Samtliga uppgifter i tabellen är hämtade från Domstolsverkets rapport Domstolens storlek I förarbeten till migrationsdomstolsreformen (prop. 2004/05:170) anfördes som ett tungt vägande skäl för att migrationsmålen endast skulle hanteras av de tre största länsrätterna att domstolarna var av sådan storlek att migrationsmålen inte skulle ta överhanden och att de därmed inte skulle få karaktären av specialdomstolar. Det framfördes även att risken för att domstolen skulle få en sådan karaktär skulle minska om förvaltningsrätterna blev färre och större. Dessutom konstaterades att större domstolar har bättre möjligheter att effektivt möta förändringar i måltillströmning genom interna omprioriteringar av resurser. I Domstolsverkets rapport mäts förvaltningsrätternas storlek i termer av antalet invånare i domkretsen, antal anställda och antalet ärenden. Av de tre nordligaste förvaltningsrätterna har Härnösand flest invånare i domkretsen, flest anställda och störst antal mål. Förvaltningsrätterna i Umeå och Luleå är markant mindre enligt samtliga använda mått. Umeå är minst.
Yttrande 3(5) I rapporten ges inte domstolens storlek någon som helst vikt vid värderingen av de olika lokaliseringsalternativen. Trots att regeringen i migrationsdomstolsreformen lyft fram domstolarnas storlek som en viktig faktor vid bedömningen av hur den dömande verksamheten på migrationsområdet ska organiseras. Migrationsmål skulle visserligen utgöra en stor andel av verksamheten vid samtliga förvaltningsrätter. Men likväl kan konstateras att förvaltningsrätten i Härnösand personalmässigt är drygt 60 procent större än den i Umeå, samt att antalet mål är 46 procent och antalet invånare i domkretsen är 42 procent större i Härnösand än i Umeå. Genom att förorda den idag minsta förvaltningsrätten motverkas regeringens syfte att så långt möjligt inte ge domstolen karaktären av specialdomstol. Vidare begränsas möjligheten för domstolen att effektivt möta förväntade förändringar i måltillströmningen genom interna omprioriteringar av resurser. Kompetensförsörjning Domstolsverket har i olika sammanhang framhållit att det generellt sett är svårt att rekrytera domare. För att bedöma rekryteringsmöjligheterna vid de förvaltningsdomstolar som är aktuella som bas för en ny migrationsdomstol har Domstolsverket låtit Domarnämnden att uttala sig om rekryteringsmöjligheterna. Det material som ligger till grund för bedömningen är begränsat till rekryteringen av domare till de aktuella förvaltningsrätterna de två senaste åren. Samtliga förvaltningsrätter har genomfört två rekryteringar. Domarnämnden beskriver konkurrensen som mycket god i Umeå (och Uppsala), god i Härnösand (och Falun), och svag i Luleå. Nämnden betonar att materialet är begränsat och att uppdelningen är grov. Jämförbarheten försvåras ytterligare av att det under perioden i Umeå (och Uppsala) har genomförts rekryteringar av lagmän, som normalt attraherar fler sökanden. Mot denna bakgrund anser länsstyrelsen att antalet sökande är ett mycket osäkert mått på kompetensförsörjning. Utifrån kontakter med domstolarna i länet har länsstyrelsen också förstått att rekrytering av domare till förvaltningsrätt i första hand sker från kammarrätt och centrala statliga myndigheter. I Domstolsverkets rapport är kompetensförsörjning den lokaliseringsfaktor som tillmäts överlägset störst vikt vid värderingen av de olika lokaliseringsalternativen, och i princip den enda faktor som lägg still grund för förordandet av Umeå som lokaliseringsort. Det är länsstyrelsens uppfattning att kompetensförsörjning tillmäts oproportionerligt stor vikt som lokaliseringsfaktor. Till detta kommer den osäkerhet som Domarnämndens uttalande är förenat med mot bakgrund av mätproblemen. Produktivitet I lokaliseringsanalysen används två mått på produktivitet. Måluppfyllelse avser om domstolen uppfyller regeringens verksamhetsmål om att 75 procent av målen ska avgöras inom sex månader. Det redovisas endast om domstolarna uppfyller målet eller inte, med undantag för Luleå, där det påpekas att målet uppnås med minsta möjliga marginal. Att det inte redovisas hur nära de olika domstolarna är att nå regeringens mål gör det svårt att använda lokaliseringsfaktorn i analysen.
Yttrande 4(5) Förvaltningsrätternas effektivitet mäts i kronor per mål. Högst effektivitet uppvisar Härnösand, följt av Umeå (och Uppsala). Markant högre kostnader per mål uppvisar Luleå (och Falun). Länsstyrelsen finner det anmärkningsvärt att produktivitet inte förefaller tillmätas någon vikt vid värderingen av lokaliseringsalternativen. Lokalförsörjning Lokaler är en betydande kostnad för domstolarna, bland annat på grund av särskilda säkerhetskrav. Anpassning av befintliga lokaler är normalt ett mer kostnadseffektivt alternativ än tillbyggnation. Ombyggnation är normalt också ett snabbare alternativ, vilket inte är oviktigt när ambitionen är att på kort tid genomföra en organisationsförändring. I Härnösand och Luleå (och Uppsala) ska det vara möjligt att inhysa en migrationsdomstol genom anpassningar av befintliga lokaler. I Umeå (och Falun) finns det inte några möjligheter att inrymma en migrationsdomstol i befintliga lokaler, utan det förutsätter tillbyggnation. Länsstyrelsen finner det anmärkningsvärt att lokalförsörjning inte förefaller tillmätas någon vikt vid värderingen av lokaliseringsalternativen. Tillgänglighet och samverkansmöjligheter När det gäller tillgänglighet och samverkansmöjligheter ges i Domstolsverkets rapport översiktliga beskrivningar av kommunikationsmöjligheter och närhet till andra domstolar och relevanta myndigheter. Länsstyrelsen anser att beskrivningarna av de olika förvaltningsrätterna varierar påtagligt på denna punkt. Av denna anledning vill länsstyrelsen komplettera med några viktiga uppgifter som saknas i beskrivningen av Förvaltningsrätten i Härnösand. Sundsvall-Härnösand är ett rättscentrum i norra Sverige med fem domstolar, den nationella rättshjälpsmyndigheten, regionledning för Polisen, Kriminalvården och Kustbevakningen samt enheter för Tullverket och Migrationsverket. Kriminalvården har också säkerhetsanstalt i Härnösand. Därutöver finns stora statliga myndigheter med betydande juridisk kompetens, bland annat Bolagsverket, Centrala studiestödsnämnden och Statens pensionsverk. Detta borgar för såväl god tillgång på som goda utvecklingsmöjligheter för jurister. Sundsvall-Härnösand är en sammanhängande arbetsmarknadsregion. I stråket Sundsvall- Timrå-Härnösand är arbetspendlingen särskilt omfattande. Det pågår också en regionförstoringsprocess som omfattar ytterligare kommuner, bland annat Hudiksvall och Nordanstig i söder samt Kramfors, Sollefteå och Örnsköldsvik i norr. Totalt uppgår befolkningen i den framväxande arbetsmarknadsregionen till omkring 250 000 invånare. Det stora utbudet av arbetsplatser bidrar till att skapa goda rekryteringsmöjligheter, till exempel för medföljande vid domarrekrytering. Större domkrets ger större avlastning och jämnare fördelning Länsstyrelsen vill i detta sammanhang påminna om bakgrunden till regeringens beslut att inrätta en fjärde migrationsdomstol. För samtliga verksamhetsår sedan migrationsdomstolarna inrättades har Migrationsdomstolen i Stockholm fått ett större antal migrationsärenden än beräknat. Detta har lett till påfrestningar på domstolen, bland annat
Yttrande 5(5) överbalanser och svårigheter att uppfylla de av regeringen uppsatta målen. Ytterst drabbar detta den enskilde. Länsstyrelsen anser att den förordade fyralänslösningen inte är det bästa alternativet för att avlasta Migrationsdomstolen i Stockholm eller bidra till en mer jämn fördelning av mål mellan migrationsdomstolarna. Ungefär hälften av alla migrationsmål som inkom till Migrationsdomstolen i Stockholm under 2010 härrör från länen norr om Stockholm, närmare bestämt cirka 6 800 av 13 400 mål. Den föreslagna fyralänslösningen skulle innebära att Migrationsdomstolen i Stockholm avlastas med cirka 2 700 av totalt 13 400 mål. Med en sexlänslösning skulle avlastningen bli 3 950 mål. Av Tabell 2 framgår att även en sexlänslösning skulle innebära att klart flest mål hanteras i Stockholm, men att målfördelningen mellan migrationsdomstolarna skulle vara jämnare. Tabell 2 Antal mål per domstol vid fyra- respektive sexlänslösning Migrationsdomstol Fyra län Sex län Stockholm 10 700 9 500 Göteborg 5 400 5 400 Malmö 4 700 4 700 Ny domstol 2 700 3 900 Totalt 23 500 23 500 I rapporten anförs som huvudsakligt skäl för att begränsa domkretsen att ett större område skulle medföra personalneddragningar och vissa andra praktiska problem för Migrationsdomstolen i Stockholm. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang påminna om att det grundläggande syftet med att inrätta en ny domstol är att avlasta domstolen i Stockholm och att detta ska ske inom den befintliga resursramen. Utan resurstillskott måste detta rimligen innebära en viss minskning av resurserna i Stockholm. Mot bakgrund av att Migrationsdomstolen i Stockholm idag har många anställda och hög personalrörlighet bör en sådan omställning kunna hanteras på ett jämförelsevis smidigt sätt. Dessutom innebär en sexlänslösning bättre anpassning till övrig statlig förvaltning, bland annat Kriminalvården och Kammarrätten i Sundsvall. När det gäller Migrationsverket har myndigheten meddelat att den överväger att inrätta en ny enhet på den ort som den nya domstolen placeras. Beslut i detta ärende har fattats av landshövding Bo Källstrand efter föredragning av kommunikationschef Hans Wiklund. Bo Källstrand Hans Wiklund