BILAGA 1 Sida: 1/7 Generella iakttagelser och kommentarer 1. Anpassade krav En viktig aspekt av den föreslagna lagstiftningen är att den ska vara utformad på ett sådant sätt att den möjliggör att kraven kan anpassas beroende på verksamhetens farlighet (graded approach). Inom strålsäkerhetsområdet, som omfattar allt från kärnkraftverk till solarier, blir detta behov särskilt påtagligt. SSM anser att utredningens förslag till utformning av 12 kap. miljöbalken (MB) inte tillräckligt tydligt har beaktat det perspektivet. I bilaga 3 till detta yttrande lämnar SSM därför ett förslag på en annan disposition av 12 kap. som enligt myndighetens uppfattning på ett bättre sätt synliggör sådana anpassade krav. 1.1. Förslag på ny kategori av verksamhet Enligt SSM:s uppfattning bör ytterligare en typ av verksamhet föras in under begreppet verksamhet med strålning. I utredningens förslag delas verksamhet med strålning in i a) kärnteknisk verksamhet och b) övrig verksamhet med strålning. Till den kärntekniska verksamheten har utredningen även haft för avsikt att foga vissa verksamheter som enligt nuvarande lagstiftning prövas enligt strålskyddslagen, t.ex. den planerade acceleratoranläggningen i Lund (ESS). Syftet med detta har varit att även anläggningar som har en potentiell risk för stor omgivningspåverkan ska underkastas lika hårda regler som gäller för kärnteknisk verksamhet. SSM anser att en bättre lösning för att kunna tillämpa hårdare regler på sådana verksamheter med strålning som inte är kärntekniska men som har en potentiell risk för betydande miljöpåverkan är att dessa får utgöra en egen kategori under samlingsbegreppet verksamhet med strålning. Det innebär att verksamhet med strålning får tre undergrupper enligt följande: kärnteknisk verksamhet (A), komplex icke-kärnteknisk verksamhet med strålning med potentiell risk för betydande omgivningspåverkan (B) och övrig verksamhet med strålning (C). Tanken med B-verksamheten är att till denna kan relevanta bestämmelser som gäller för kärnteknisk verksamhet kopplas. Närmare vilka kärntekniska regler som bör gälla för sådan verksamhet bör övervägas ytterligare. Det bör även övervägas ytterligare vilka kriterier som ska användas för att definiera B-verksamhet. Det bör också övervägas att välja en annan beteckning av verksamheterna än med A, B och C eftersom dessa kan komma att sammanblandas med motsvande beteckningar som gäller för miljöfarlig verksamhet.
Sida: 2/7 1.2. Undantagsbestämmelser En annan fråga som rör anpassade krav beroende på verksamhetens farlighet är att det i utredningens förslag saknas några av de undantagsbestämmelser som i dag finns i 4 12 förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet. I dessa anges att innehav och hantering etc. av vissa mängder kärnämnen, för bl.a. universitet, statliga tillsynsmyndigheter och näringsidkare som utför servicearbete åt någon som har tillstånd för kärnteknisk verksamhet, inte ska anses utgöra kärnteknisk verksamhet, detta eftersom kärntekniklagens rigorösa reglering av sådan verksamhet inte har ansetts nödvändig eller rimlig i dessa situationer. I de fallen ska verksamheten istället anses utgöra övrig verksamhet med strålning. Strålsäkerhetskraven anpassas sålunda till verksamhetens farlighet. Alla de undantag som anges i 4 12 förordningen om kärnteknisk verksamhet bör således finnas med i den slutliga utformningen av 12 kap. MB eller i förordningen om verksamhet med strålning. 1.3. Vad en ansökan ska innehålla Ytterligare en aspekt som anknyter till frågan om anpassade krav är vilka krav som ska ställas på en ansökan. Enligt utredningens förslag ska 22 kap. 1 MB tillämpas för all verksamhet med strålning. Denna bestämmelse har tämligen omfattande krav på vad en ansökan ska innehålla. För kärnteknisk verksamhet (A) och för den nya kategori av verksamhet som SSM föreslår (B) kan detta anses vara rimligt och relevant. För övrig verksamhet med strålning (C) t.ex. en ansökan om tillstånd till röntgenutrustning och liknande är dessa krav på ansökans innehåll däremot orimligt höga. De utan jämförelse flesta tillståndsärenden som SSM handlägger utgör C-verksamhet. Det måste därför vara möjligt att kunna anpassa kraven beroende på vad en ansökan avser. SSM föreslår därför att reglerna om vad en ansökan ska innehålla i huvudsak läggs till förordningen om verksamhet med strålning och att myndigheten ges mandat att föreskriva närmare om vad en ansökan ska innehålla (se 10 kap. förordningen om verksamhet med strålning). 2. Prövningsinstanser Med förebild i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd föreslår SSM att alla bestämmelser om prövningsinstanser läggs i förordningen om verksamhet med strålning. Enligt utredningens förslag delas dessa nu upp i 12 kap. MB (13 ) och i förordningen om verksamhet med strålning (2 kap. 1 ). SSM anser att det är bättre att samla alla bestämmelser om prövningsinstanserna i förordningen om verksamhet med strålning. 3. SSM:s roll som beredande myndighet Det är bra att SSM:s roll som beredande myndighet i ärenden som rör strålsäkerhet tydliggörs på det sätt som föreslås av utredningen och som återspeglas i 19 kap. 1 a MB. Det står alltså helt klart att SSM, i ärenden som ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. MB, ska inhämta behövliga yttranden och med eget yttrande överlämna frågan till regeringen. SSM:s yttrande ska även lämnas till mark- och miljödomstolen och till kommunfullmäktige i den berörda kommunen.
Sida: 3/7 SSM vill emellertid ta upp två oklarheter angående SSM:s roll i prövningsförfarandet. För det första anser SSM att det vore önskvärt att mark- och miljödomstolen, i sin beredning av tillåtlighetsärendet enligt 17 kap. MB, höll huvudförhandling innan SSM lämnar sitt slutliga yttrande enligt förslaget i 19 a MB. Frågor som kommer upp vid huvudförhandlingen kan vara av en sådan art att SSM får anledning att på vissa punkter förtydliga eller på annat sätt göra klarlägganden i sitt yttrande. SSM är medveten om att domstolen enligt 22 kap. 16 MB själv avgör vid vilken tidpunkt huvudförhandling ska hållas, men vill trots detta uppmärksamma frågan, som skulle kunna behandlas i en författningskommentar till denna bestämmelse. För det andra kan SSM konstatera att när det gäller övriga verksamheter som ska prövas av miljödomstolen, utan att också en tillåtlighetsprövning är för handen, har myndigheten inte någon beredande eller på annat sätt definierad roll i förhållande till mark- och miljödomstolen. Enligt SSM:s uppfattning bör myndigheten även i dessa fall ha ett beredningsansvar som motsvarar det som föreslås i 19 a MB. Detta bör framgå av de bestämmelserna i förslagets 12 kap. 13 MB (Dessa bestämmelser anser dock SSM ska föras till förordningen om strålsäkerhet). 4. Länsstyrelsens roll i tillståndsärenden som prövas av SSM När det gäller tillstånd till verksamhet med strålning som prövas av markoch miljödomstolen så kommer den i sin granskning av ärendet även att beakta övriga störningar och olägenheter (utöver skadlig verkan av strålning) som omfattas av balken. Av utredningen framgår att länsstyrelsens miljöprövningsdelegation förväntas att på motsvarande sätt beakta de övriga störningar (andra än skadlig verkan av strålning) som omfattas av MB när det är fråga om tillstånd som ska prövas av SSM. Det är dock oklart för SSM var i en sådan tillståndsprocess länsstyrelsen kommer in. För att tydliggöra länsstyrelsens roll när det gäller tillstånd som prövas av SSM bör det övervägas att införa ett formaliserat förfarande där SSM i beredningen av ärendet ska vara skyldig att höra länsstyrelsen. 5. Förhållandet mellan miljöfarlig verksamhet och verksamhet med strålning SSM anser att förhållandet mellan begreppet miljöfarlig verksamhet och verksamhet med strålning bör förtydligas. I bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges bl.a. vilka miljöfarliga verksamheter som kräver tillstånd enligt 9 kap. MB. Enligt utredningens förslag flyttas, från den förordningen, alla verksamheter som avser kärnteknisk verksamhet eller verksamhet med strålning till 12 kap. MB. Emellertid kvarstår att definitionen av begreppet miljöfarlig verksamhet inkluderar olägenhet av joniserande och icke-joniserande strålning (9 kap. 1 ). Detta torde kunna innebära att den miljöprövning som länsstyrelsen eller någon annan balkmyndighet gör av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. MB även ska omfatta strålsäkerhetsfrågor. Denna, i alla fal teoretiska, risk för dubbelprövning kan behöva ses över. En möjlig lösning skulle kunna vara att från 9 kap. 1 MB ta bort begreppet olägenhet från strålning från begreppet miljöfarlig verksamhet och istället hänvisa till att i 12 kap MB
Sida: 4/7 prövas frågor om strålsäkerhet. Därmed skulle det inte råda något tvivel om att dessa frågor regleras exklusivt i sistnämnda kapitel. 6. Definitioner och terminologi Utifrån principen att en definition ska syfta till att skapa en term som kan användas för att förenkla och förkorta den aktuella författningen, anser SSM att ett antal definitioner i utredningens förslag kan strykas. I vissa fall återkommer inte heller de definierade begreppen i den fortsatta författningstexten. Om det ändå skulle finnas ett behov att göra vissa bestämningar kring termer kan det ske i författningskommentaren. Visa andra definitioner som t.ex. fysiskt skydd bör också, vilket SSM föreslår, ges en mer utvecklad beskrivning med hjälp av författningskommentaren. 6.1. Begreppet slutförvaring Det saknas en definition av slutförvaring. Det kan enligt SSM:s mening övervägas om begreppet ska ges en definition. En sådan bör i så fall beskriva syftet med slutförvaring, exempelvis om ett slutförvar ska lämnas åt sig själv efter förslutningen eller om det är tänkt att övervakas. Detta bör kopplas ihop med frågor kring återtagbarhet, reversibilitet och informationsbevarande. Utformningen av 12 kap. 23 lämnar öppet för att det radioaktiva avfallet kan omhändertas på ett lämpligt sätt eller placeras i ett slutförvar. SSM anser mot den bakgrunden att det vore önskvärt att det i författningskommentaren till 12 kap. 25 om FoU tydliggörs att det är genom FoU-processen det svenska kärnavfallsprogrammets inriktning i huvudsak ska styras. Det innebär att principiellt viktiga frågor som t.ex. avvägningar mellan slutförvaring, upparbetning/återanvändning och mellanlagring av olika typer av radioaktivt avfall övervägs i processen. Efter SSM:s beredning (efter en bred remissomgång) av reaktorinnehavarnas inlämnade FoU-program kan regeringen välja att godta dessa och/eller lämna villkor för det fortsatta FoU-arbetet. På detta vis ges de inriktningsbeslut som behöver fattas i en stegvis process med successiva uppdateringar av och samråd om FoU-programmen. Tillståndshavarnas roll blir då att inom ramarna för besluten över FoU-programmen föreslå de lösningar som prövas i enlighet den process som beskrivs i författningsförslaget. Detta ger en tydlighet i samhällets möjlighet att påverka de strategiskt viktiga frågorna kring t.ex. metod- och platsval för hantering av använt kärnbränsle. 6.2. Enhetlig terminologi Vissa begrepp som t.ex. tillståndshavare och verksamhetsutövare kan behöva ses över för att skapa en enhetlig terminologi. Detta gäller även begrepp som utrustningar, anordningar och apparater. Nomenklaturen bör vara mera homogen och konsistent. 7. Bemyndiganden Utformningen av SSM:s bemyndiganden att meddela föreskrifter bör ses över. Dels framgår av 12 kap. 31 MB generella bemyndiganden som pekar på ett antal bestämmelser, dels lämnas vissa särskilda bemyndiganden i olika paragrafer. I vissa fall kan en och samma bestämmelse dels innehålla ett
Sida: 5/7 bemyndigande direkt uttryckt i den bestämmelsen, dels ett bemyndigande genom 12 kap. 31 MB. Detta sammantaget gör det svårt att överblicka vilka mandat myndigheten har och SSM önskar därför att detta ses över och att en mer enhetlig och överblickbar ordning skapas. Detsamma gäller för de bemyndiganden som SSM ges i förordningen om verksamhet med strålning. 8. Insynsnämnder I utredningen föreslås lokala insynnämnder vid Ringhals, Oskarshamns och Forsmarks kärnkraftverk samt vid Studsvik och bränslefabriken i Västerås. Enligt SSM:s uppfattning bör tydliggöras att även anläggningarna SFR och Clab ska omfattas av de lokala nämndernas insyn. Detta bör dels förtydligas i författningskommentarerna, dels genom att rätt hänvisningar görs i 1 i den föreslagna lagen om offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet. Det kan även övervägas att Barsebäck ska ha en insynsnämnd eftersom det även vid denna anläggning kan finnas behov av att inhämta information och informera om strålsäkerhetsarbetet. Av 4 utredningens förslag till instruktion för de lokala säkerhetsnämnderna framgår att representanter för SSM och länsstyrelsen förväntas delta vid deras möten. Antalet möten anges inte i förordningen, utan det avgör nämnderna själva. SSM uppskattar att de nuvarande lokala säkerhetsnämnderna åtminstone har 4 möten per år. Om SSM förväntas delta på alla dessa blir det en avsevärd insats som myndigheten måste göra, sammantaget med förberedelsetid och restid. Myndighetens medverkan bör således begränsas till det behov som uppkommer vid de olika nämnderna. Idag är praxis att myndigheten deltar vid två tillfällen per år och säkerhetsnämnd, vilket även fortsättningsvis kan vara en lämplig omfattning i normalläget. Uppkommer behov därutöver så ska givetvis SSM delta vid dessa möten. SSM förslår därför att 4 förordningen med instruktion för lokala insynsnämnder förtydligas enligt förslaget i bilaga 2. 9. FoU för innehav och drift av kärnreaktorer SSM föreslår en ny paragraf som, med utgångspunkt i de FoU-krav som enligt 12 kap. 25 MB gäller för avveckling och slutförvaring, även ska omfatta konstruktion och drift av en kärnkraftsreaktor. Motivet är att göra det tydligare för tillståndshavare att detta är en del av de åtgärder som krävs för att upprätthålla strålsäkerheten (12 kap. 21 MB) i en kärnkraftreaktor och för att ge SSM bättre stöd för tillsynen inom detta område. 10. Sanktionsavgifter I utredningen föreslås vissa sanktionsavgifter, både inom ramen för MB och för den nya lagen och förordningen om kärnämneskontroll. SSM har inte tagit ställning till nivåerna på de avgifter som föreslås. Rent allmänt kan dock sägas att de som kan komma att beröras av strålsäkerhetsbestämmelserna är en mycket heterogen grupp; alltifrån stora kärnkraftsbolag till sola-
Sida: 6/7 rieinnehavare. Det gör det extra svårt att finna lämpliga nivåer på sanktionsavgifterna. 11. Övervägda alternativ att samordna reglerna i kärntekniklagen och strålskyddslagen Ett av huvudsyftena med utredningen har varit att studera möjligheten att samordna lagstiftningen inom strålsäkerhetsområdet. Av de fyra alternativa lösningar som utredningen identifierat har alternativet med en sammanläggning med miljöbalken utretts fullt ut och föreslagits som en lösning. SSM har inga principiella invändningar mot den lösningen, men även en lösning med en egen strålsäkerhetslag ser SSM som en framkomlig väg att skapa den samordnade lagstiftning som eftersträvas. Allmänt kan sägas att förslaget med en inordning av strålsäkerhetsbestämmelserna i miljöbalken är en stor lagreformering vars alla konsekvenser inte helt lätt låter sig analyseras. SSM vill understryka att en viktig förutsättning för att tillstyrka förslaget med en miljöbalkslösning är att arbetsmiljö- och patientstrålskydd också omfattas av denna. SSM anser också att vid en miljöbalkslösning ska frågor om kärnämneskontroll m.m. regleras genom en separat lagstiftning, så som utredningen föreslår. 12. Förarbetstexten I avsnitt 4.3.3 betänkandet tycks man inte ha utgått från kärntekniklagen i sin nuvarande lydelse som underlag för beskrivningen av begreppet drift av en kärnteknisk anläggning eftersom begreppet sabotage inte finns med (första punktsatsen på sidan 269). Rätt utformning av punktsatsen ska alltså vara att förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, sabotage eller annat som kan leda till radiologisk olycka (kärnsäkerhet). 13. Övergångsbestämmelser Utredningen föreslår att de nya reglerna ska träda ikraft den 1 januari 2013, utan att hänsyn tas till större ansökningsärenden, t.ex. slutförvar för använt kärnbränsle (ansökan lämnades i mars 2011) och den planerade acceleratoranläggningar i Lund (ESS). Bägge dessa granskningar kan komma att pågå i flera år och SSM anser inte att det skulle vara rimligt att mitt under den granskningsprocessen ändra förutsättningarna, bl.a. genom de nya krav på att en ansökan ska innehålla en preliminär säkerhetsredovisning samt en bedömning av hur annan närliggande verksamhet påverkar den sökta anläggningen (se 22 kap. 1 MB). Å andra sidan är det inte lämpligt att tillståndsprövningsärenden ligger kvar hos en instans (regeringen) som enligt den nya lagstiftningen inte längre ska pröva dessa frågor. Inför ikraftträdandet av den nya lagstiftningen bör det därför noga övervägas hur övergångsbestämmelserna ska utformas.
Sida: 7/7 14. Ultraljud SSM noterar att ultraljud inte omfattas av utredningens förslag till ny lagstiftning, vilket skiljer sig från den nuvarande strålskyddslagen som även inkluderar detta (2 tredje stycket). Ultraljud används inom bl.a. medicin och industri för diagnostik, bearbetning och rengöring. SSM har tidigare i år gjort ett ställningstagande där myndigheten avråder gravida att utsatta fostret för ultraljud utan att det finns medicinska syften. Fel använt kan nämligen ultraljud orsaka skador på såväl foster som andra inreskador. Inom sjukvården regleras användningen av ultraljud av patientsäkerhetslagen (2010:659). Användning av ultraljud utanför sjukvården som t.ex. skönhetsbehandlingar eller bildtagning av foster utan medicinskt syfte, kommer, som en konsekvens av utredningens förslag, inte att omfattas av någon reglering. Eftersom det finns ett behov av att kunna reglera användningen av ultraljud även utanför det medicinska området, anser myndigheten att det även fortsättningsvis ska omfattas av någon myndighets tillsyn. Denna fråga bör övervägas ytterligare av regeringen. 15. Övrigt SSM vill erinra om att inom kort kommer förhandlingar om Euratoms grundläggande strålskyddsdirektiv om joniserande strålning (BSS)att påbörjas. Det är oklart hur länge dessa förhandlingar kan komma att pågå. I samband med arbetet med att ta fram en lagrådsremiss bör, i fall direktivet har fastställts, detta arbetas in i de nya bestämmelserna. Sedan utredningen lämnat sina förslag har avfallsförordningen (2011:927) reviderats. Den ändring som föreslås i 8 den förordningen ska i stället avse 11. Vissa följdändringar behöver också ske i förordningen (2001:512) om deponering av avfall, där det i 4 hänvisas till kärntekniklagen och strålskyddslagen. Detta framgår inte av utredningen.