20 åtgärder för att stärka studenternas rättssäkerhet

20 åtgärder för att stärka studenternas rättssäkerhet Högskoleverkets redovisning av ett regeringsuppdrag Högskoleverkets rapportserie 2001:27 R

20 åtgärder för att stärka studenternas rättssäkerhet Högskoleverkets redovisning av ett regeringsuppdrag Högskoleverket 2001

Högskoleverket Birger Jarlsgatan 43 Box 7851, 103 99 Stockholm tfn 08-563 085 00 fax 08-563 085 50 e-post hsv@hsv.se www.hsv.se 20 åtgärder för att stärka studenternas rättssäkerhet Högskoleverkets redovisning av ett regeringsuppdrag Producerad av Högskoleverket i november 2001 Högskoleverkets rapportserie 2001:27 R ISSN 1400-948X ISRN HSV-R--01/27--SE Innehåll: Juridiska avdelningen, Christian Sjöstrand Grafisk form: Högskoleverkets informationsavdelning Tryck: Lenanders Tryckeri AB, Kalmar, november 2001

Innehåll Sammanfattning av Högskoleverkets förslag 7 1. Inledning 9 2. Utgångspunkter och avgränsningar 11 2.1 Begreppet rättssäkerhet 11 2.2 Högskoleverkets utgångspunkter 12 2.3 Avgränsningar av uppdraget 13 3. 1993 års universitets- och högskolereform 15 3.1 Betänkandet Frihet Ansvar Kompetens 15 3.2 Promemorian Fria universitet och högskolor 16 3.3 Remissyttranden 17 3.4 Propositionen Frihet för kvalitet 17 3.5 Riksdagsbehandlingen 19 3.6 RUT-93:s uppföljning 20 3.7 Regeringens åtgärder efter 1993 års reform 22 3.8 Högskoleverkets slutsatser 22 4. Granskningen av högskolorna 25 4.1 Högskoleverkets tillsyn 25 4.2 Sveriges Förenade Studentkårers synpunkter 26 4.3 Synpunkter från Överklagandenämnden för högskolan 29 5. Högskoleverkets övergripande bedömningar och förslag 31 5.1 Högskolornas rättstillämpning 31 5.2 Högskolornas ansvar 32 5.3 Juridiskt stöd 33 5.4 Högskoleverkets tillsyn 34 6. Högskolornas regler 37 6.1 Uppdraget 37 6.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 37 6.3 Högskoleverkets rapport Högskolornas regler och delegeringssystem 38 6.4 Sveriges Förenade Studentkårers synpunkter 39 6.5 UHÄ:s remissynpunkter 41 6.6 Propositionen Frihet för kvalitet 44 6.7 Föreskrifter, allmänna råd och kungörande 44 6.8 Handböcker 47 6.9 Några universitets regelsamlingar 48 6.10 Högskoleverkets bedömningar och förslag 49

7. Kursvärderingar 52 7.1 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 52 7.2 Tillämpliga regler 52 7.3 Förarbetsuttalanden 52 7.4 Högskoleverkets bedömningar och förslag 53 8. 40 timmars studievecka 57 8.1 Inledning 57 8.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 57 8.3 1977 års högskoleförordning 57 8.4 Högskoleverkets bedömningar och förslag 57 9. Övergångsbestämmelser till utbildningsplaner 59 9.1 Inledning 59 9.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 59 9.3 Regler 59 9.4 Tidigare ordning 60 9.5 Högskoleverkets bedömningar och förslag 60 10. Tillgodoräknande och byte av studieort 61 10.1 Inledning 61 10.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 61 10.3 Regler 61 10.4 Högskoleverkets bedömningar och förslag 62 11. Handläggningstid för examensbevis 65 11.1 Inledning 65 11.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 65 11.3 Tillämpliga regler 65 11.4 Justitieombudsmannens kritik 65 11.5 Högskoleverkets bedömningar och förslag 66 12. Tillträdesregler 67 12.1 Inledning 67 12.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 67 12.3 Tillämpliga regler 67 12.4 Högskoleverkets bedömningar och förslag 68 13. Anstånd och studieuppehåll 73 13.1 Inledning 73 13.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 73 13.3 Tillämpliga regler 73 13.4 Uppsala studentkårs synpunkter 74 13.5 Högskoleverkets bedömningar och förslag 75

14. Disciplinära åtgärder 77 14.1 Inledning 77 14.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 77 14.3 Tillämpliga regler 78 14.4 Förarbeten m.m. 79 14.5 Professor Nils Jareborgs utredning 80 14.6 Synpunkter på disciplinreglerna 82 14.7 Rättspraxis 86 14.8 Högskoleverkets utgångspunkter 89 14.9 Högskoleverkets bedömningar och förslag 90 15. Avskiljande från högskoleutbildning 97 15.1 Inledning 97 15.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 97 15.3 Tillämpliga regler 97 15.4 Synpunkter från Högskolans avskiljandenämnd 98 15.5 Rättspraxis 99 15.6 Högskoleverkets bedömningar och förslag 100 16. Studenternas rätt att överklaga högskolors beslut 103 16.1 Uppdraget 103 16.2 Sammanfattning av Högskoleverket ställningstaganden 104 16.3 Allmänna principer för överklagande 104 16.4 Högskoleverkets utgångspunkter 106 16.5 Högskoleverkets bedömningar och förslag 108 17. Överklagande av betyg 115 17.1 Uppdraget 115 17.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 115 17.3 Bakgrunden till överklagandeförbudet 116 17.4 Krav på införande av överklaganderätt 116 17.5 Ändring av förvaltningsbeslut enligt svensk rätt 117 17.6 Klagomål på betyg i Danmark, Finland och Norge 118 17.7 Sveriges internationella åtaganden 120 17.8 Argument för en rätt att överklaga betyg 121 17.9 Argument mot en rätt att överklaga betyg 121 17.10 Högskoleverkets bedömning 122 18. Omprövning av betyg 125 18.1 Inledning 125 18.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 125 18.3 Nuvarande regler för omprövning av betyg 126 18.4 Särskilda omprövningsregler på andra områden 127 18.5 Ett departementsförslag om obligatorisk omprövning 128

18.6 Uppsala universitets betygsombudsmän 128 18.7 Utredning om särskilda omprövningsregler 129 18.8 Högskoleverkets bedömningar och förslag 131 19. Delegation inom högskolan 139 19.1 Uppdraget 139 19.2 Sammanfattning av Högskoleverkets ställningstaganden 140 19.3 Bertil Wennergren om delegation 140 19.4 Tillämpliga regler 142 19.5 Tillsynsrapporten Högskolornas regler och delegeringssystem 144 19.6 Sveriges Förenade Studentkårers synpunkter 145 19.7 Synpunkter från Överklagandenämnden för högskolan 145 19.8 Högskoleverkets avgränsning av uppdraget 146 19.9 Högskoleverkets bedömningar och förslag 146 Bilagor: Bilaga 1 149 Bilaga 2 154 Bilaga 3 157 Bilaga 4 166 Bilaga 5 185 Förkortningar CSN Centrala studiestödsnämnden Dir. Direktiv Ds Departementsserien FL Förvaltningslagen HAN Högskolans avskiljandenämnd HF Högskoleförordningen HL Högskolelagen HSVFS Högskoleverkets författningssamling Prop. Proposition RUT-93 Utredningen om uppföljning av 1993 års universitetsoch högskolereform SFS Sveriges Förenade Studentkårer SOU Sveriges offentliga utredningar SUHF Sveriges universitets- och högskoleförbund UHÄ Universitets- och högskoleämbetet VHS Verket för högskoleservice ÖNH Överklagandenämnden för högskolan 6

Sammanfattning av Högskoleverkets förslag Universitet och högskolor har ansvaret för att studenterna tillförsäkras en rättssäker handläggning. För att lärosätena skall kunna fullgöra denna uppgift på ett godtagbart sätt krävs att en rad förutsättningar är upp fyllda. De viktigaste förutsättningarna är att de föreskrifter som reglerar verksamheten är klara och tillämpas korrekt. Högskoleverket har till uppgift att granska att universitet och högskolor följer tillämpliga regler och att vid behov föreslå ändringar i dessa regler. I denna redovisning av regeringens upp drag att utreda studenternas rättssäkerhet inom högskolan lägger Hög skole verket fram 20 förslag till åtgärder i syfte att stärka studenternas rätts säkerhet. Sammanfattningsvis föreslår Högskoleverket 1. att regeringen ger Verket för högskoleservice sådana instruktioner att verkets juridiska service till universitet och högskolor återupptas och att regeringen samtidigt säkerställer att servicen även används i syfte att förbättra den förvaltningsrättsliga standarden vid lärosätena, 2. att regeringen genom förtydliganden i högskoleförordningen klargör på vilka områden universitet och högskolor har rätt att utfärda föreskrifter i regeringsformens mening, 3. att en regel om att varje högskola skall kungöra sina föreskrifter i en författningssamling införs i högskoleförordningen, 4. att högskolorna ger ut handböcker som redogör för såväl nationella regler och rättspraxis som lokala föreskrifter, riktlinjer och praxis, 5. att frågan om anonymitet vid kursvärdering löses genom diskussioner mellan studenter och högskoleföreträdare vid respektive högskola, 6. att frågan om 40 timmars studievecka för studenter utreds ytterligare, 7. att högskoleförordningen ändras så att det i kursplaner och utbildningsplaner skall anges när planen träder i kraft och de övergångsbestämmelser som behövs, 8. att högskoleförordningen ändras så att det blir möjligt att anta studenter till del av program, 9. att en regel införs i högskoleförordningen om att ärenden om examensbevis skall handläggas skyndsamt och att beslut skall fattas inom två månader, 7

10. att högskoleförordningens regel om urval vid i övrigt likvärdiga meriter ändras så att det anges att urval skall göras, i stället för den nuvarande lydelsen: urval får göras. Samtidigt bör klargöras vilken procentuell andel som skall gälla för att ett kön skall anses vara underrepresenterat, 11. att regeringen genom ändringar i högskoleförordningen klargör hur platser skall fördelas på grundval av högskoleprovet i kombination med arbetslivserfarenhet, 12. att ett avslag på en begäran om anstånd med att påbörja studier skall kunna överklagas till Överklagandenämnden för högskolan, 13. att ett avslag på en begäran om studieuppehåll skall kunna överklagas till Överklagandenämnden för högskolan, 14. att en ny disciplinpåföljd införs: avstängning från prov, 15. att högskoleförordningen ändras så att en student skall ha rätt att närvara vid disciplinnämndens sammanträden i de delar nämnden inhämtar uppgifter från andra, om inte synnerliga skäl talar emot det, 16. att avskiljandeförordningen ändras så att den nuvarande karenstiden på två år innan en student får begära omprövning av ett beslut om avskiljande tas bort, 17. att en högskola som begränsat det antal prov- eller praktiktillfällen på en kurs som en student får genomgå, skall om studenten underkänts på det antal prov som högst medges vara skyldig att fatta ett särskilt beslut om att en student inte medges fler tillfällen. Högskolans beslut skall kunna överklagas till Överklagandenämnden för högskolan, 18. att särskilda regler för omprövning av betyg införs. Reglerna bör införas i två steg. I ett första steg införs en skyldighet för examinator att göra en fullständig omprövning av ett betygsbeslut på begäran av en student. Samtidigt införs en möjlighet för studenterna att få en omprövning av betygsbeslut av en särskild nämnd inom respektive högskola, examinationsnämnden. I det första steget bör nämnden endast kunna ändra uppenbart oriktiga beslut. Efter utvärdering av detta första steg bör övervägas att som ett andra steg införa en möjlighet att få en fullständig omprövning av betygsbeslut av examinationsnämnden, 19. att som huvudregel skall gälla att ärenden vid universitet och högskolor skall föredras, men att undantag får anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut och 20. att regeringen föreskriver att samtliga statliga universitet och högskolor skall omfattas av förordningen om intern revision vid statliga myndigheter. 8

1. Inledning I mars 1999 fastställde Högskoleverkets styrelse en plattform för verket 1999 2004. I plattformen anges att Högskoleverket under dessa fyra år särskilt skall sträva efter att integrera och lyfta fram bl.a. rättssäkerheten. Därvid skall verket sträva efter att stärka den enskildes rättssäkerhet inom högskolan och markera att verket har som sin uppgift att kontrollera och påverka regeltillämpningen. Studenternas rättssäkerhet är således ett centralt område i Högskoleverkets verksamhet. Högskoleverket välkomnar därför regeringens uppdrag att utreda studenternas rättssäkerhet inom högskolan. I denna rapport redovisar verket uppdraget och lägger fram en rad förslag till åtgärder för att stärka rättssäkerheten för studenterna. Redovisningen till regeringen har fastställts av Högskoleverkets styrelse vid dess sammanträde den 12 november 2001. I beslutet har deltagit ordföranden Lars-Eric Petersson, Sigbrit Franke, Mona Hillman Pinheiro, Gustaf Lindencrona, Björn Båtshake och Helena Söderlind. Föredragande har varit verksjuristen Christian Sjöstrand. Högskoleverkets juridiska avdelning har ansvarat för uppdragets genomförande. Arbetet har utförts av Christian Sjöstrand (projektledare) och Marie Stern Wärn med medverkan av Anna Arnell och Lars Bertil Jonberger. En referensgrupp har varit knuten till projektet i vilken chefsjuristen vid Lunds universitet Annelie Sylvén Troedsson, chefen för studerandebyrån vid Uppsala universitet Einar Lauritzen, tidigare vice ordföranden i Sveriges Förenade Studentkårer Sara Stavås och ordföranden i Stockholms Universitets Studentkår Ulf Walther har ingått. 9

10

2. Utgångspunkter och avgränsningar Regeringens uppdrag innebär att Högskoleverket skall utreda studenternas rättssäkerhet inom högskolan (se bilaga 1). Regeringens beslut innehåller tre delar: studenternas rättssäkerhet, rätt att överklaga samt delegationen inom högskolan. Under rubriken Studenternas rättssäkerhet anför regeringen att verket ur ett rättssäkerhetsperspektiv skall utreda om de författningsbestämmelser, i främst högskoleförordningen, som påverkar studenternas situation behöver kompletteras eller förtydligas. Utifrån detta direktiv är det nödvändigt att dels klargöra vad som skall förstås med rättssäkerhet, dels ange Hög skoleverkets utgångspunkter för sin redovisning och de avgränsningar av uppdraget som måste göras. 2.1 Begreppet rättssäkerhet Begreppet rättssäkerhet diskuteras främst i ämnet allmän rättslära och Åke Frändberg, professor i detta ämne vid Uppsala universitet, har i Juridisk Tidskrift (2000-01, nr 2, s. 269 280) redogjort för sin uppfattning. Han anser att betydelsen skall vara förutsebarhet i rättsliga angelägenheter och anför följande: Kränkande för den enskilda individen är att utsättas för överhetens godtycke med avseende på rätten. Sådant godtycke skapas av rättsbrist, dvs. brist på rättslig reglering. En grov form av godtycke är rättspervertering regler finns, men överheten bryr sig inte om dem. En annan form av godtycke tar sig uttryck i rättsmanipulering nyckfulla och överrumplande rättsändringar. På detta sätt hålls allmänheten i rättsovisshet. Rättsstatsideologin vänder udden häremot och uppställer rättssäkerhet stricto sensu i betydelsen förutsebarhet i rättsliga angelägenheter som ett grundvärde. Med rättssäkerhet i denna mening avses, grovt uttryckt, att rättssystemet skall tillhandahålla klara, tydliga och pålitliga svar på frågor av rättslig karaktär. Jag befinner mig i en viss situation: Vad gäller rättsligt för mig i denna? Jag önskar utföra en viss handling: Är denna tillåten, förbjuden eller rent av påbjuden? I ju högre grad rättssystemet ger klara svar på dylika frågor, desto högre grad av rättssäkerhet har man i samhället i fråga. 11

För att rättssäkerhet skall råda, måste tre nödvändiga villkor vara uppfyllda. För det första krävs att rättssystemet har ett klart och adekvat svar på den ställda frågan, dvs. att det finns klara och adekvata regler. Men detta villkor är inte tillräckligt. Reglerna kan vara hur klara som helst, men det råder ingen rättssäkerhet, om man inte också har tillgång till dessa regler, dvs. att de är publicerade. Så det andra nödvändiga villkoret är att svaret är lätt tillgängligt för den frågande. Men inte heller dessa båda villkor är tillsammans tillräckliga för att rättssäkerhet skall råda. Hur klara och hur lättillgängliga reglerna än är, är de otjänliga som grund för förutsägelser, om det sedan inte blir så som reglerna utsäger. För om de rättstillämpande organen inte lojalt och korrekt tillämpar reglerna, kan man ju inte förlita sig på dessa regler. Det tredje nödvändiga villkoret avser just detta att man kan lita på innehållet i reglerna. Frändberg konstaterar att omsorgen om rättssäkerheten vilar såväl på lagstiftaren som på rättstillämparen. Tre villkor kan alltså ställas upp för att rättssäkerhet skall anses råda. Reglerna skall: 1. vara klara och adekvata, 2. vara publicerade och 3. tillämpas lojalt och korrekt av de rättstillämpande organen. 2.2 Högskoleverkets utgångspunkter Med utgångspunkt i regeringens uppdrag och definitionen av begreppet rättssäkerhet, utgår Högskoleverket från att de frågor som verket skall utreda skall gälla situationer där en student kan komma att söka svaret på vad som gäller rättsligt för honom eller henne i kontakterna med högskolan, dvs. vilka regler som gäller. Utredningen koncentreras på att undersöka om de nationella regler som finns behöver förtydligas eller om ytterligare regler behöver införas. Högskoleverket har försökt att kartlägga samtliga områden där problem av rättssäkerhetskaraktär finns. Detta arbete har huvudsakligen utförts med utgångspunkt i verkets erfarenheter från sin tillsynsverksamhet, studentorganisationers synpunkter och en genomgång av de regler som gällde innan nuvarande regler trädde i kraft. Verket redovisar endast de frågor som föranleder förslag till förändrade regler eller där behov finns av ett klargörande av rättsläget. Redovisningen görs i kapitel 7 15. En fråga av stor betydelse för studenternas rättssäkerhet är utformningen 12

av högskolornas regler och hur dessa regler görs tillgängliga för studenterna. Högskoleverkets bedömningar redovisas i kapitel 6. Till grund för dagens regler ligger 1993 års universitets- och högskolereform. Reformen innebar en omfattande avreglering och det finns anledning att undersöka hur studenternas rättssäkerhet beaktades vid reformens genomförande och vilka åtgärder regeringen vidtagit därefter (se kapitel 3). Utifrån bl.a. denna undersökning redovisar Högskoleverket sina övergripande bedömningar och förslag (se kapitel 5). Vad som i fortsättningen sägs om högskolor avser både universitet och högskolor. 2.3 Avgränsningar av uppdraget Enligt uppdraget skall Högskoleverket utreda studenternas rättssäkerhet inom högskolan. Högskoleverket avgränsar uppdraget så att endast frågor som är av betydelse för studenter i grundläggande högskoleutbildning utreds och således inte forskarstuderandes situation. Enligt Högskoleverkets planering skall verket utreda doktorandernas rättsliga ställning. Detta arbete har påbörjats och kommer att avslutas under 2002. Regeringen kommer att underrättas om resultatet av utredningen. Vad gäller direktivet att uppdraget gäller rättssäkerheten inom högskolan gör Högskoleverket den avgränsningen att utredningen avser statliga universitet och högskolor. Förhållandena vid Sveriges lantbruksuniversitet har dock inte utretts särskilt. Högskoleverket arbetar kontinuerligt med frågor som är av betydelse för studenternas rättssäkerhet. I verksamhetsplanen för 2001 har verket angivit att det skall utreda bl.a. högskolornas avgiftsuttag av studenterna och studenternas rättssäkerhet i samband med utbytesstudier. Detta är områden som därför inte tas upp i uppdraget. Även andra områden är av sådan karaktär att de kräver större utredningar än vad som är möjligt att genomföra inom ramen för detta uppdrag. Det gäller t.ex. uppdragsutbildning och andra frågor om examination än de som tagits upp i verkets tillsynsrapport Rättssäker examination (1998:39 R). 13

14

3. 1993 års universitetsoch högskolereform Nu gällande högskolelag (1992:1434) och högskoleförordning (1993:100) trädde i kraft den 1 juli 1993 och innebar en omfattande avreglering jämfört med tidigare lag och förordning. Reformen föreslogs riksdagen genom propositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1), som föregicks av två utredningar: Högskoleutredningens betänkande Frihet Ansvar Kompetens (SOU 1992:1) och promemorian Fria universitet och högskolor (Ds 1992:1). I detta kapitel skall undersökas i vilken mån regleringen av frågor av betydelse för studenternas rättssäkerhet diskuterades i förarbetena och i yttranden från olika remissinstanser samt vilka åtgärder som vidtagits efter reformens genomförande. 3.1 Betänkandet Frihet Ansvar Kompetens Regeringen beslutade den 16 februari 1989 att tillkalla en kommitté för att utreda vissa undervisningsfrågor i högskolan. Kommittén, som antog namnet Högskoleutredningen, skulle analysera dåvarande förhållanden inom grundutbildningen i den svenska högskolan mot en internationell bakgrund och lämna förslag till åtgärder som skulle syfta till att bättre utnyttja resurserna för den högre utbildningen. Högskoleutredningen lade fram sitt betänkande Frihet Ansvar Kompetens den 15 januari 1992 (SOU 1992:1). Enligt utredningens direktiv (1989:7) var frågan om lärarstödet var rätt avvägt och bra utformat. Högskoleutredningens förslag avsåg huvudsakligen kompetensutveckling för lärare, utvecklingsarbete, undervisning och inlärning, examination samt kvalitet och utvärdering. Beträffande studenterna uppmärksammade utredningen behovet av gemensam information för hela högskolesystemet, introduktionsutbildning, studiemiljö samt studiemedelssystemet. Under rubriken Organisation och ledning tog utredningen bl.a. upp organisationsstrukturen och behovet av ett program för chefsutveckling. Utredningens förslag avsåg inte frågor som kan karakteriseras som rättssäkerhetsfrågor. Utredningen tog inte ställning till hur en författningsmässig reglering av förslagen skulle se ut. 15

3.2 Promemorian Fria universitet och högskolor I januari 1992 presenterades även promemorian Fria universitet och högskolor (Ds 1992:1) som hade utarbetats av tjänstemän inom Utbildningsdepartementet. I promemorian lades förslag till ny högskolelag och ny högskoleförordning fram. Inledningsvis anfördes följande (s. 7): Det svenska högskolesystemet styrs av detaljerade beslut av re gering och riksdag. Många skäl talar för att ett sådant system är mindre väl lämpat för att främja kvaliteten i utbildning och forsk ning. De resurser som statsmakterna anslår bör kunna utnyttjas bättre om universitet och högskolor ges större frihet när det gäller studieorganisation, utbildningsutbud, antagning av studenter, inrättande och tillsättning av professorer, institutionell organisation, disposition av resurser samt omfördelning mellan anslag. Den ökade friheten i dessa avseenden medför att universiteten och högskolorna får ett ökat ansvar för verksamhetens resultat och kvalitet, vilket ställer skärpta krav på uppföljning och utvärdering. Förslagen till högskolelag och högskoleförordning innebar en avsevärd minskning av antalet bestämmelser jämfört med tidigare författningar. Antalet kapitel i högskoleförordningen minskades från 25 till 13. Avregleringen tas upp på några ställen i promemorian. Under rubriken Utformningen av en examensordning anförs följande (s. 16): Genom avskaffandet av linjesystemet blir en avsevärd förenk ling av högskoleförordningens bestämmelser om grundutbildning en möjlig. I föreliggande förslag till förordning har tagits in be stämmelser om poängsystem och terminsindelning, studievägled ning och yrkesorientering samt om prov, betyg och examens- och utbildningsbevis. Dessutom har rambestämmelser om utformning en av lokala kurs- och utbildningsplaner införts. På nuvarande stadium har detta bedömts vara ett lämpligt minimum av centralt fastställd reglering. Även på några andra områden berörs vilken omfattning den nationella regleringen bör ha. Det gäller generella examina, examensrätt, tillträde samt forskarutbildning. 16

Något resonemang om hur avregleringen skulle hanteras av universitet och högskolor fördes dock inte i promemorian. 3.3 Remissyttranden De båda utredningarna remitterades och bland remissvaren kan följande framhållas. Riksdagens ombudsmän underströk att universitet och högskolor i betydande omfattning är anförtrodda myndighetsutövning och påpekade att det i ett friare system är angeläget att hög förvaltningsrättslig kvalitet upprätthålls och att studerandes, anställdas och sökandes rättssäkerhet tillgodoses. Universitets- och högskoleämbetet anförde bl.a. följande. Det kan konstateras att ett borttagande av en lång rad av högskoleförordningens mer eller mindre detaljerade regler innebär att högskolorna får en ökad frihet att i olika sammanhang handla på det sätt man finner ändamålsenligt, men att det också kommer att betyda att många befattningshavare kommer att efterlysa nya hanteringsrutiner. Detta aktualiserar frågan huruvida det i praktiken kommer att vara fråga om en verklig avreglering eller endast en decentralisering av regleringen. Frågan uppkommer om allt som inte är uttryckligen tillåtet skall vara förbjudet eller om allt som inte är uttryckligen förbjudet skall vara tillåtet. Det är viktigt att formulera bestämmelserna i högskoleförordningen så att det inte uppstår någon tvekan i denna fråga. Man måste noggrant analysera de totala konsekvenserna av att stora områden lämnas oreglerade. Det bör också beaktas att det finns viktiga områden där kraven på rättssäkerhet motiverar en tydligare reglering, inte minst för högskolornas trovärdighet utåt. Uppsala universitet varnade för den rättsosäkerhet som ett alltför grovmaskigt, oklart och ofullständigt regelsystem kan innebära. Stockholms universitet påpekade att de nackdelar avsaknaden av regler i högskoleförfattningarna medför t.ex. ökat behov av lokala riktlinjer för hanteringen av många frågor och minskad överblick över gällande regler i högskolan som helhet är effekter som måste uppmärksammas. 3.4 Propositionen Frihet för kvalitet Propositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) lades fram för riksdagen i juni 1992. I ett kapitel med rubriken Utgångsläget anförde departementschefen följande som sina sammanfattande slutsatser (s. 20): 17

De förändringar av villkoren för den högre utbildningen och forskning en som genomförts under de senaste decennierna har präglats av en tro på central planering med dålig förankring i den verklighet i vilken uni versiteten och högskolorna skall fullgöra sina uppgifter. I den förändring som nu måste till är det enligt min mening nödvändigt att ersätta tron på värdet av en detaljerad central planering med ett klart erkännande av att universitet och högskolor bäst utvecklas i ett sy stem som garanterar dem stor inre frihet. Samtidigt måste incitament skapas som främjar en hög effektivitet och kvalitet i såväl utbildning som forskning. Studenternas val måste bli vägledande för den högre ut bildningens inriktning. Den enskildes utbyte av högre utbildning kan inte tillåtas väsentligt avvika från vad som är normalt i omvärlden. Under rubriken Fria statliga universitet och högskolor anfördes följande (s. 22): För de statliga universiteten och högskolorna betyder den ökade auto nomin dels en betydande avreglering, dels en kraftigt minskad detalje ringsgrad i statsmakternas framtida budgetbeslut. Jag kommer således i denna proposition förorda att de statliga univer siteten och högskolorna ges större frihet vad gäller studieorganisation, utbildningsutbud, antagning av studenter, inrättande och tillsättning av professurer, skapande av karriärvägar för lärare, institutionell organisation, disposition av resurser till grundutbildning, och omfördelning mellan anslag till forskning. Staten anger i lag och förordning vissa reglerade gränser inom vilka denna frihet skall få utövas. Skälen för detta är nödvändigheten av grundläggande garantier för det kritiska tänkandet och den fria forskningen, rättssäkerheten för enskilda studenter och lärare, fungerande former för kvalitetssäkring, funktionella beslutsformer och ett tydligt ledningsansvar, undantag från annan lagstiftning för att medge ett smidigare och till verksamheten mer anpassat arbetssätt samt klara och grundläggande mål för verksamheten. Friheten är normen. Varje reglering kräver sin egen motivering. Det som 18

inte uttryckligen är reglerat är följaktligen varje universitet och högskola fritt att inrätta och organisera efter eget beslut. Stora variatio ner, nya initiativ och omprövningar är både önskvärda och sannolika med tanke på skilda universitets och högskolors olikartade inriktning och förutsättningar. Frågan om nationell reglering togs upp senare i propositionen (s. 25): Ett högskoleväsende som har stat eller kom mun som huvudman kräver från strikt konstitutionell synpunkt inte någon reglering i lag. Med tanke på att de statliga universiteten och högskolorna är skattefinansierade samt deras betydelse för landet bör emellertid de grundläggande målen och villkoren för verksamheten fastläggas av riksdagen. Detta sker enklast och tydligast i form av en lag, högskolelagen. Vilka mål och framför allt vilka villkor som skall fastställas av riksdag och regering har varit föremål för livlig diskussion i samband med remissbehandlingen av departementspromemorian. Mot bakgrund av min grundinställning att universitet och högskolor skall ges så stor självständighet som möjligt bör regleringen i lag och förordning begränsas till dels de för utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete spe cifika målen, dels de organisatoriska bestämmelser som behövs för att garantera rättssäkerheten för enskilda och kvaliteten i verksamheten samt fastlägga principerna för ledningsansvaret. Därutöver finns också ett visst behov av att möjliggöra särlösningar för högskoleverksamhet i förhållande till andra statliga föreskrifter, t.ex. vad gäller tjänsteorganisationen. På andra ställen i propositionen berörs omfattningen av den nationella regleringen i fråga om examina, tillträde, betygssättning och forskarutbildning. I regeringens förslag till högskolelag angavs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om högskolan (nuvarande 5 kap. 6 ). I specialmotiveringen anges (s. 92) att högskolelagen endast upptar de centrala reglerna rörande universitet och högskolor och att bestämmelsen syftar till att göra klart att det får ankomma på regeringen att ge det regelverk som därutöver erfordras. 3.5 Riksdagsbehandlingen Propositionen behandlades i riksdagen (bet. 1992/93:UbU03) varvid en motion tog upp frågan om lokala regler. Utskottet anförde följande: Rättssäkerheten för enskilda studenter och lärare är enligt propositionen ett av skälen till att vissa frågor måste vara centralt reglerade. Friheten 19

skall vara normen. Det som inte uttryckligen är reglerat i högskolelagen eller högskoleförordningen skall vara fritt för högskolorna att inrätta och organisera efter eget beslut. I anknytning till detta uttalande i propositionen anförs i motion 1992/93:Ub12 (s) yrkande 2 att kraven på rättssäkerhet motiverar en tydlig reglering inom högskolan liksom på alla andra arbetsplatser. Motionärerna förväntar sig en omfattande lokal reglering som följd av att det centrala regelverket i högskolelagen och högskoleförordningen kraftigt minskas. Denna måste ha en hög förvaltningsrättslig kvalitet. Vidare framhålls att det av högskolelagen tydligt bör framgå att förvaltningslagen, arbetsrättslagstiftningen och medbestämmandelagen är vad som gäller för de fall särskilda bestämmelser saknas i högskolelagen och högskoleförordningen. Enligt utskottets mening är det självklart att gällande lag gäller. Att skriva in denna självklarhet i högskolelagen skulle kunna ge upphov till tvivelsmål om dess generella giltighet på andra områden. Utskottet utgår från att högskolornas ledning känner ansvar för att eventuella lokalt utfärdade regler är förvaltningsrättsligt riktiga. Detta är en av de kvalitetsfrågor som det enligt utskottets mening kan bli aktuellt att uppmärksamma i utvärderingen av högskolorna. I det nyinrättade Verket för högskoleservice finns en avdelning för juridisk service, som bör kunna vara högskolorna till hjälp när de utformar lokala bestämmelser som kompletterar den centrala regleringen. Utskottet anser inte att det finns behov av det tillkännagivande som föreslås i motion 1992/93:Ub12 yrkande 2, vilket därför bör avslås av riksdagen. Riksdagen biföll propositionen i huvudsak (rskr. 1992/93:103). 3.6 RUT-93:s uppföljning Den 22 december 1993 tillkallades en särskild utredare för att göra en uppföljning av 1993 års universitets- och högskolereform. I direktiven (dir. 1993:143) angavs att avsikten var att studera hur den nya friheten och det ökade ansvar som kännetecknar reformen utnyttjats av universiteten och högskolorna under treårsperioden 1993/94 1995/96. Utredaren skulle bl.a. studera hur den nya högskolelagen och den nya högskoleförordningen tillämpats. Utredningen, som tog namnet Utredningen om uppföljning av 1993 års universitets- och högskolereform (RUT-93), fick genom tilläggsdirektiv den 27 oktober 1994 (dir. 1994:126) i uppdrag att lägga fram förslag till förändringar i högskoleförordningens regler om tillträde till grundläggande 20