En samlad syn på finansieringssystemets tillgångsoch skuldsida

RAPPORT Datum: 2011-06-15 Vår referens: SSM2011-153- 37 Författare: Anders Palmér, Göran Schubert, Olle Stångberg och Peter Stoltz En samlad syn på finansieringssystemets tillgångsoch skuldsida Denna rapport har tagits fram på uppdrag av Strålsäkerhetsmyndigheten. De slutsatser och synpunkter som presenteras i rapporten är författarens/ författarnas och överensstämmer inte nödvändigtvis med myndighetens.

En samlad syn på finansieringssystemets tillgångsoch skuldsida Författare Anders Palmér Göran Schubert Olle Stångberg Peter Stoltz 2011-06-15

1(47) Innehåll 1 Inledning... 2 2 Sammanfattande bedömningar och förslag... 3 2.1 Allmänna utgångspunkter... 3 2.2 Betrakta och beskriv finansieringssystemet som en balansräkning... 3 2.3 Förslag till ändringar på kort sikt... 4 2.4 Förslag till fortsatt utvecklingsarbete... 5 3 Kärnavfallssystemets åtaganden och riskavsättningar vad kan man lära av andra?... 6 3.1 Bakgrund... 6 3.2 Allmänt om system för finansiering av långsiktiga utfästelser... 6 3.3 Jämförelse mellan kärnavfallssystemet och försäkringsföretag... 10 3.4 Översikt av kärnavfallssystemets värdering av åtaganden och beräkning av riskavsättningar... 13 3.5 Översikt av försäkringsföretagens värdering av åtaganden och beräkning av riskkapitalkrav enligt solvens 2... 16 3.6 Vad kan kärnavfallssystemet lära av försäkringsföretagens solvensberäkningar?... 20 3.7 Sammanfattning... 23 4 Systemets tillgångssida... 25 4.1 Den tidigare förvaltningen av avgiftsmedlen... 25 4.2 Kärnavfallsfondens nuvarande förvaltningsmodell... 26 4.3 Kärnavfallsfondens aktuella storlek och avkastning... 30 4.4 Koppling mellan fondens avkastning och diskonteringsräntan vid avgiftsberäkningen 33 5 Riskanalys, några principiella utgångspunkter... 37 5.1 Avkastningsrisker... 37 5.2 Avkastningsriskernas koppling till skuldsidan... 38 5.3 Scenarioanalyser och stresstester... 39 5.4 Inflationsrisker... 41 5.5 Durationen för skulder respektive tillgångar... 41 5.6 Samlad finansiell riskhantering i systemet... 42 6 Ett makroekonomiskt perspektiv på långsiktiga räntenivåer... 43 6.1 Några utgångspunkter... 43 6.2 Historik... 43 6.3 Ekonomisk tillväxt... 43 6.4 Realräntans utveckling... 44 6.5 Några kvantitativa slutsatser... 46

1 Inledning 2(47) Valet av diskonteringsränta får ett mycket stort genomslag på vilken fonduppbyggnad som krävs för att finansiera de långsiktiga åtaganden som är förknippade med omhändertagandet av kärntekniska restprodukter och därmed för storleken på avgifter och säkerhetsbelopp. I Strålsäkerhetsmyndighetens förra förslag till avgifter och säkerhetsbelopp diskuterades problematiken. Myndigheten konstaterade då att den historiska volatiliteten i reala obligationsräntor varit hög (medelvärde för en femårig obligation på 2,5 % under perioden 1960-2009, men med en standardavvikelse på också 2,5 %). En genomgång av extern konsult visade att ekonomisk teori för närvarande är inkonklusiv vad gäller nivån på en långsiktig real jämviktsränta. I det förra avgiftsförslaget användes den genomsnittliga reala obligationsräntan justerad med en riskpremie på 0,5 % för att ta åtminstone viss höjd för de avkastningsrisker som är relaterade till historisk volatilitet. Strålsäkerhetsmyndigheten poängterade att frågans komplexitet och stora betydelse krävde ytterligare utredningsarbete. I sitt remissvar på SSM:s avgiftsförslag uppmärksammade Kärnavfallsfonden att det sedan länge finns etablerade metoder på de finansiella marknaderna för att värdera långsiktiga åtaganden, inte olika de som finns i finansieringssystemet. Kärnavfallsfonden pekade speciellt på ramverket för tjänstepensionsföretag, både det i dag existerande som bygger på EU:s tjänstepensionsdirektiv och de förändringar son avses genomföras inom ramen för EU:s solvensdirektiv, Solvency II (Solvens 2). I maj 2009 beslutade EU:s finansministrar om nya solvensregler för försäkringsbolag, det så kallade Solvens II-direktivet. Det ger en ram för de regler som alla EU:s medlemsländer ska ha infört i sin lagstiftning i oktober 2012. Solvens II är bland annat tänkt att stärka sambandet mellan solvenskrav och risker för försäkringsbolag. Det ska också ge ett bättre konsumentskydd. Direktivet är dessutom ett led i ett större arbete för att skapa en gemensam europeisk finansmarknad. Solvensregelverket bygger på tre pelare: kvantitativa krav för beräkning av kapital kvalitativa krav på riskhantering och intern kontroll krav på publik information till marknaden För närvarande pågår arbete med att utforma regler på en mer detaljerad nivå, utifrån Solvens II-direktivets ramar. Arbetet leds till stor del av Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (EIOPA). Frågan om hur Solvens II-direktivet ska genomföras i svensk rätt utreds för närvarande och ett betänkande väntas före den 31 augusti 2011. I slutet av 2012 ska de nödvändiga förändringarna av lagstiftningen vara genomförda. Mot denna bakgrund har SSM genom en arbetsgrupp låtit undersöka om metoderna för att beräkna avgifter och bedöma risker inom finansieringssystemet för kärntekniska

3(47) restprodukter kan utvecklas genom en mer samlad syn på systemets tillgångs- och skuldsida. I uppdraget har också legat att pröva om metoder som utvecklats inom regelverket för Solvens 2 kan användas även inom finansieringssystemet. Arbetsgruppen har bestått av Peter Stoltz, SSM, samt konsulterna Anders Palmér, Göran Schubert och Olle Stångberg. 2 Sammanfattande bedömningar och förslag 2.1 Allmänna utgångspunkter Den nuvarande modellen för beräkning av avgifter och säkerhetsbelopp inom finansieringssystemet har i sina huvuddrag varit oförändrad under lång tid. Samtidigt har det skett stora förändringar och omfattande metodutveckling inom försäkringsområdet, inte minst inom ramen för EU-samarbetet. Det finns därför anledning att pröva om sådana metoder och regelverk som nu är allmänt genomförda, eller är på väg att bli det, även kan utnyttjas för att förbättra finansieringssystemet. En första fråga att ställa är om likheterna mellan finansieringssystemet och försäkringsområdet är så stora att man kan dra paralleller mellan systemen. Som närmare framgår av det följande (avsnitt 3) anser vi att så är fallet. En betydande skillnad mellan systemen är dock att finansieringssystemet innehåller en möjlighet att vid varje avgiftsberäkningstillfälle kalibrera om avgiften och på så sätt ta hänsyn till nya förhållanden, t.ex. kostnadsfördyringar. Denna skillnad anser vi dock inte är sådan att den motiverar att man inte i använder sig av de metoder som utvecklats inom försäkringsområdet. Att kalibrera om avgiften innebär avsteg från principen att varje generation användare av kärnkraft ska bära sina kostnader. Dessutom blir perioden fram till de stora utbetalningarna från systemet allt kortare, vilket också talar emot att man ska behöva använda mekanismen med omkalibrering av avgiften. Sammanfattningsvis anser vi att det finns goda skäl att använda flera av de metoder som utvecklats på försäkringsområdet. Det finns ett värde i att t.ex. använda samma modell för diskontering av framtida betalningsflöden och därmed utnyttja det betydande utvecklingsarbete som skett på nationell och internationell nivå. 2.2 Betrakta och beskriv finansieringssystemet som en balansräkning Hittills har finansieringssystemet oftast liknats vid ett stort investeringsprojekt med en speciell finansieringslösning. Vi anser att det i samband med beräkning av avgifter och risker finns inte minst stora pedagogiska vinster med att i stället se systemet som ett finansiellt system med en tänkt balansräkning. Skulderna i systemet ( ) blir då de förväntade utbetalningarna diskonterade till nuvärde ( ) vid tidpunkten. Tillgångarna i systemet ( ) utgörs av saldot i Kärnavfallsfonden värderat till marknadsvärde. För att systemet ska balanseras ses också nuvärdet av framtida inbetalningar ( ) som en tillgång. Inbetalningarna är produkten av avgiften och elproduktion för tillståndshavare med reaktorer i drift, för tillståndshavare med avställda reaktorer är det ett fast belopp. Följande figur illustrerar den tänkta balansräkningen

4(47) Tillgångar (A ) Skulder (L ) S i NPV i (UT t ) NPV i (IN t ) Genom en balansräkning av denna typ för varje avgiftsskyldig/reaktorinnehavare blir komponenterna i avgiftsberäkningen tydligare än i tidigare beräkningsunderlag. 2.3 Förslag till ändringar på kort sikt Inför den nu aktuella avgiftsberäkningen föreslår vi följande ändringar jämfört med föregående avgiftsberäkning. Förslagen kan genomföras inom ramen för nuvarande regelverk (lag och förordning). 2.3.1 Sannolikhetsvägda medelvärdet (väntevärdet) De förväntade framtida kostnaderna ska beräknas som det sannolikhetsvägda medelvärdet (väntevärdet) av alla simulerade/tänkbara utfall, och inte som tidigare medianvärdet. Det är en anpassning till Solvens 2 och ligger i linje med finansieringsförordningens krav på förväntade kostnader. 2.3.2 Förväntade framtida inbetalningar ska diskonteras till nuvärde Avgifterna (uttryckta i öre/kwh) beräknas så att nuvärdet av alla framtida avgiftsinbetalningar(avgiften multiplicerad med beräknad framtida kärnkraftselproduktion) blir så stort att balansräkningen balanserar. 2.3.3 Samtliga framtida kassaflöden ska redovisas som nominella belopp Framtida kassaflöden redovisas i nominella belopp och nuvärdesberäknas genom diskontering med en nominell räntekurva (se avsnitt 2.3.4). Det innebär att antaganden om inflation och kostnadsutveckling görs synliga och inte nettas bort genom diskontering med en real räntesats. Modellen innebär också att det för framtiden blir lättare och tydligare att använda olika prisökningsantaganden för olika kostnadsfaktorer. 2.3.4 Diskonteringskurva Beräkningen av nuvärdet av finansieringssystemets framtida in- och utbetalningar bör ske enligt en räntekurva som återspeglar marknadsräntan för de löptider där det finns en

5(47) marknad för obligationer. Kopplingen till marknadsräntan ligger i linje med förarbeten till finansieringslagen (se avsnitt 4.4.1). För längre löptider bör diskonteringsräntan härledas på något annat vedertaget sätt. Vi föreslår att den nominella räntekurva som fastställs enligt Solvens 2 används så snart Solvens 2 är infört i svensk lagstiftning. I avvaktan på att så sker bör avgiftsberäkningen under 2011 grundas på den nominella räntekurva per den 31 december 2010 som följer av Finansinspektionens föreskrift FFFS 2008:23. Denna räntekurva används för närvarande för att diskontera framtida kassaflöden hos tjänstepensionsinstitut. Det kan i sammanhanget noteras att den räntekurvan beräknas som ett genomsnitt av räntan på nominella statsobligationer och säkerställda obligationer. Eftersom diskonteringsräntan enligt FFFS 2008:23 ligger högre än vad en diskonteringsränta enligt de föreslagna principerna för Solvens 2 skulle göra, och därmed innebära lägre nuvärde av framtida utbetalningar, kan det finnas skäl att överväga ett särskilt risktillägg vid avgiftsberäkningen 2011. 2.4 Förslag till fortsatt utvecklingsarbete Vi föreslår att en samlad analys av tillgångar och åtaganden en så kallad ALM-analys (Asset Liability Management/Modelling) genomförs i god tid inför nästa avgiftsbeslut (se avsnitt 3.6.2). En sådan analys skulle ge ett bättre underlag för att beräkna behov av riskavsättningar baserade på riskerna i hela finansieringssystemet. Analysen skulle också förbättra underlaget för Kärnavfallsfondens beslut om placeringspolicy, värderingen av tillgångsposten framtida kärnavfallsavgifter, förslaget till framtida kärnavfallsavgifter samt visa om det finns behov av att aktualisera ändringar i regelverket (lag och förordning).

6(47) 3 Kärnavfallssystemets åtaganden och riskavsättningar vad kan man lära av andra? 3.1 Bakgrund De företag som enligt kärntekniklagen har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet har som ett villkor för tillståndet utfäst sig att ta hand om alla restprodukter från verksamheten. Utfästelserna är också lagreglerade som skyldigheter i 10-14 kärntekniklagen. Bland annat eftersom utfästelserna är mycket långsiktiga de beräknas ha fullgjorts först i slutet av 2060-talet och avser betydande belopp regleras även finansieringen i finansieringslagen och finansieringsförordningen. Ett uttalat syfte med regleringen är att så långt möjligt begränsa statens, dvs skattebetalarnas, risk att tvingas skjuta till medel. Finansieringslagen är av ramkaraktär. I propositionen (Prop. 2005/06:183) anges att den närmare regleringen av hur avgifterna skall bestämmas kan hänskjutas till förordningar och föreskrifter, vilket gör systemet mer flexibelt. Bakgrunden är att frågan hur finansieringen av långsiktiga åtaganden ska säkerställas är tekniskt komplicerad. Det gäller exempelvis hur åtagandena ska värderas, inklusive valet av diskonteringsräntor, och hur hänsyn ska tas till de risker systemet är exponerat för. Även i finansieringsförordningen regleras dessa frågor dock i huvudsak på en övergripande nivå och för närvarande finns inte heller några detaljföreskrifter. Strålsäkerhetsmyndigheten har i sitt förslag till kärnavfallsavgifter och säkerhetsbelopp för 2010-2011 (SSM 2009/123) uppmärksammat att det behövs ytterligare utredningsarbete beträffande flera av dessa frågor. Ett steg i det arbetet är att undersöka om det finns metoder och regler i andra, liknande, system för finansiering av långsiktiga utfästelser som med fördel kan appliceras på finansieringen av kärnavfallshanteringen. En sådan undersökning redovisas i avsnitt 3.2 3.7 3.2 Allmänt om system för finansiering av långsiktiga utfästelser Långsiktiga utfästelser kan ses som en del av samhällets trygghets- och välfärdssystem. De kan finnas inom den privata sektorn exempelvis privat pensionssparande eller inom den offentliga sektorn exempelvis allmän inkomstpension och allmän sjukförsäkring. De kan vidare vara utformade primärt som sparandesystem pensioner eller försäkringssystem sjukförsäkringar. En tredje dimension är om systemen hela tiden ska vara fullt fonderade dvs att värdet av systemets tillgångar är minst lika stort som värdet av utfästelserna, inklusive nödvändiga riskavsättningar eller om redan gjorda utfästelser måste finansieras av framtida avgifter. För det fjärde finns för vissa system ett uttalat eller förväntat ansvar för skattebetalarna att träda in om systemet inte kan infria gjorda åtaganden. Slutligen finns i de flesta fall lagstiftning och andra statliga regelverk för att skydda systemens olika intressenter.

7(47) I tabell 3.1 visas några exempel på långsiktiga utfästelser. För varje utfästelse anges om det främst rör sig om ett sparande eller en försäkring, i vilken utsträckning det finns tillgångar som motsvarar utfästelserna, vilken roll skattebetalarna och staten spelar och det finansiella syftet med de regelverk som styr de olika verksamheterna. Tabell 3.1: Exempel på finansiella system avseende långfristiga utfästelser Utfästelse Spar/ försäkring Fondering Skattebetalarna/staten Finansiellt syfte med regleringen Allmän inkomstpension Spar 1 Tillgångar = buffertfond + avgiftstillgång ( värde av framtida avgifter) Administreras av staten, men skattebetalarnas åtaganden är tydligt avgränsade. Systemets åtaganden får inte överstiga tillgångarna. Vid underskott reduceras utfästa pensioner genom sk automatisk balansering. Finansiell stabilitet vid fast pensionsavgift (skyddar skattebetalarna mot ökade kostnader) Tjänstepension Privat pension Sakförsäkring (brand, bil, hem mm) Spar 2 Spar 2 Försäkring Full fondering, inkl riskavsättning Reglering i EU -direktiv som implementerats i Försäkringsrörelselagen (FRL), Tillsyn av Finansinspektionen (FI) som utfärdar föreskrifter. Inget uttalat eller underförstått finansieringsansvar för skattebetalarna. Konsumentskydd (säkerställa att försäkringsföretaget har tillräckliga medel för att infria gjorda utfästelser) Insättningsgaranti för bankkonton Försäkring Fondering av avgifter. Staten garanterar utfästelser. Administreras av staten. Skattebetalarna garanterar kontobehållningar upp till 100 000 euro per kund och institut. Insättarskydd samt begränsa statens finansiella åtagande Omhändertagande av kärnavfall Spar 3 Fondering som tillsammans med värdet av framtida betalningar under kärnkraftens livslängd ska täcka utfästelser 3 Administreras av staten. Betalningsansvar: 1) Kärnavfallsfonden 2) Utställda säkerheter 3) Reaktor-/tillståndsinnehavarna 4) Skattebetalarna Säkerställa att Kärnavfallsfonden och säkerheter räcker för att infria skyldigheter enligt kärntekniklagen. Minimera risken att skattebetalarna ska tvingas bidra. 1) Den allmänna inkomstpensionen är utformad som ett sparande för individen, med personlig kontobehållning, insättningar, uttag (efter pensionering) och ränta. Systemet är dock i huvudsak virtuellt och i praktiken betalas pensionerna ett visst år främst av influtna

8(47) pensionsavgifter samma år ( pay as you go-system ). Systemet innehåller också en försäkring som garanterar pension oavsett hur länge man lever. 2) I huvudsak sparande, men innehåller även en försäkring som garanterar pension oavsett hur länge man lever. 3) Sparade medel ska, tillsammans med lämnade säkerheter, täcka kostnaderna för att omhänderta kärnavfallet, men staten har det yttersta ansvaret att avfallet kommer att hanteras på ett säkert sätt även om fondmedel och säkerheter inte räcker och tillståndsinnehavarna inte heller kan bidra med ytterligare finansiering. Finansiärer av överskjutande kostnader blir då skattebetalarna. Även om systemen avser olika typer av utfästelser och graden av fondering varierar finns det många likheter. Den kanske viktigaste är att det alltid finns en osäkerhet förknippad med långsiktiga utfästelser. Kommer den som gjort utfästelsen att kunna/vilja infria den när tiden är inne? I de flesta privaträttsliga överenskommelser försöker man säkerställa detta genom avtal, som kan innehålla skadeståndsklausuler och säkerheter eller garantier. Om avtalen inte infrias får fordringsägaren gå till domstol för att få sin rätt. Vissa utfästelser har av samhället ansetts så viktiga att man lagstiftat eller på annat sätt reglerat deras finansiering. Ett exempel är att det allmänna pensionssystemet styrs av regler som ska säkerställa finansiell stabilitet, givet en fast pensionsavgift i procent av lönen. Regleringen syftar bland annat till att skydda skattebetalarna mot krav på att skjuta till ytterligare medel. Andra exempel är EU-direktiv, lagstiftning och Finansinspektionens föreskrifter som reglerar försäkringsföretag. Syftet är att säkerställa att det finns tillräckliga medel för att infria gjorda utfästelser, dvs konsumentskydd. Finansieringslagen och finansieringsförordningen syftar på motsvarande sätt till att säkerställa att reaktor-/tillståndsinnehavarna har tillräckliga medel för att infria sina skyldigheter enligt kärntekniklagen. Reglerna ska minimera risken att skattebetalarna behöver skjuta till medel för att uppnå en säker hantering av kärnavfallet. Denna risk uppkommer därför att staten har det övergripande ansvaret för det radioaktiva avfallet (prop 2005/06:183 sid 25). En skillnad mellan systemen är att metoderna för att beräkna värdet av gjorda utfästelser, tillgängliga medel, erforderliga riskavsättningar mm är olika väl utvecklade. Reglerna om hur hanteringen av kärnavfall ska finansieras går, som nämnts, inte in i detalj på hur utfästelserna ska värderas eller metoder för beräkning av riskavsättningar. I 3 finansieringsförordningen står bara att tillståndsinnehavarna ska ange vilka kostnader som är förknippade med drift och uppkommet kärnavfall; både förväntade kostnader för att ta hand om redan uppkomna restprodukter och kostnaderna för att ta hand om samtliga restprodukter. Vidare ska reaktorinnehavarna som underlag för en form av riskavsättning redovisa beräknade ökade grundkostnader pga oplanerade händelser (det sk kompletteringsbeloppet). Enligt 6 finansieringsförordningen ska SSM sedan med utgångspunkt från reaktorinnehavarnas kostnadsberäkningar utforma ett förslag till kärnavfallsavgifter för de närmaste tre åren så att samtliga förväntade kostnader, sedan hänsyn tagits till vad som tidigare har betalats, kan förväntas bli täckta av de avgifter som

9(47) reaktorinnehavaren kommer att betala under reaktorernas återstående driftstid. Det saknas dock mer detaljerade regler för hur beräkningarna ska utformas. Av tabell 3.1 framgår att det finns väsentliga likheter mellan omhändertagandet av kärnavfall och pensionsförsäkringar beträffande utfästelsernas långsiktighet, behoven av skydd för viktiga intressenter, metoder för att säkerställa finansieringen, mm. Reglerna för pensionsförsäkringar är särskilt intressanta för att de behandlar många av de frågor om värdering av åtaganden och tillgångar inklusive val av diskonteringsfaktorer och riskavsättningar som nämndes i avsnitt 3.1. Efter ett mångårigt arbete inom EU, tillsynsmyndigheter och finansiella företag har också metoderna och reglerna nyligen moderniserats. Det finns därför goda skäl att närmare undersöka i vilken utsträckning de kan utnyttjas inom kärnavfallssystemet. De övergripande reglerna om pensionsförsäkringar återfinns i ett EU-direktiv avseende försäkringsföretag från den 25 september 2009 som går under beteckningen Solvens 2. Direktivet har det centrala syftet att ge försäkringstagare och förmånstagare ett tillräckligt skydd, dvs motivet är konsumentskydd. Motsvarande regler för tjänstepensionsföretag återfinns i EUs tjänstepensionsdirektiv, som också kommeratt moderniseras. Mer konkret syftar reglerna till att säkerställa att försäkringsföretagen har tillräckliga medel för att kunna infria gjorda utfästelser. EU-direktiven implementeras i Sverige genom lagstiftning och föreskrifter från Finansinspektionen, som också är tillsynsmyndighet. För närvarande arbetar en utredning (Fi 2010:01) med förslag till hur direktivet ska inlemmas i svensk lagstiftning. Utredningen ska vara färdig den 31 augusti 2011 och lagändringarna ska träda i kraft från och med den 1 januari 2013. I nästa avsnitt jämförs reglerna för finansiering av kärnavfallshanteringen med reglerna för försäkringsföretag. Syftet är att undersöka på vilka punkter kärnavfallssystemet kan dra nytta av det omfattande arbete som lagts ned på att utveckla metoder för värdering av försäkringsföretagens tillgångar och skulder samt kvantifiering av deras risker. 1 1 Med försäkringsföretag avses i det följande företag som säljer pensionsförsäkringar. Med kärnavfallssystemet menas systemet för att finansiera omhändertagandet av kärnavfall

10(47) 3.3 Jämförelse mellan kärnavfallssystemet och försäkringsföretag I företag och många av de övriga system som visas i tabell 3.1 sammanställs tillgångar och skulder i en balansräkning. Kärnavfallssystemet har inte någon formell balansräkning, men finansieringslagen och finansieringsförordningen definierar systemets tillgångs- och skuldsidor och ett krav på att tillgångarna måste vara minst lika stora som skulderna. 2 Systemet har därmed de beståndsdelar och balanskrav som kännetecknar en balansräkning. För att underlätta jämförelser med försäkringsföretag visas därför kärnavfallssystemets utfästelser och tillgångar i form av en balansräkning. Skuldsidan utgörs av de framtida kostnaderna för att hantera kärnavfallet. Tillgångarna består av Kärnavfallsfonden samt värdet av framtida kärnavfallsavgifter. Av figur 3.1 framgår de övergripande likheterna och skillnaderna mellan kärnavfallssystemets åtaganden och tillgångar och balansräkningen för försäkringsföretag enligt reglerna i solvens 2. Figur 3.1 Jämförelse mellan kärnavfallssystemets och försäkringsföretagens balansräkningar Kärnavfallssystemets balansräkning Försäkringsföretags balansräkning enligt Solvens 2 Kapitalbas Primärkapital Avseende redan uppkomna restprodukter Tilläggskapital Avseende framtida restprodukter 2 6 finansieringsförordningen: Strålsäkerhetsmyndigheten ska upprätta ett förslag till den kärnavfallsavgift så att samtliga förväntade kostnader, sedan hänsyn tagits till vad som tidigare har betalats, kan förväntas bli täckta av de avgifter som reaktorinnehavaren kommer att betala under reaktorernas återstående driftstid.

11(47) De viktigaste likheterna är: - Huvuddelen av skuldsidan beräknas som nuvärdet av framtida utgifter för att infria gjorda åtaganden (diskonterade grund- och merkostnader för kärnavfallet respektive FTA för försäkringsföretag). - Tillgångssidan utgörs till stor del av finansiella och andra tillgångar (exempelvis fastigheter) som tas upp till marknadsvärde. - Tillgångarna ska vara minst lika stora som skulderna. De viktigaste skillnaderna är: - I kärnavfallssystemet finansieras redan gjorda utfästelser (kostnader för redan uppkommet avfall) delvis av nuvärdet av framtida kärnavfallsavgifter. Försäkringsföretagen får inte ta upp framtida premier som en tillgång för att finansiera redan gjorda utfästelser. 3 - I kärnavfallssystemet beräknas skulderna som medianvärdet av möjliga kostnadsutfall, medan försäkringsföretagen ska värdera FTA till verkligt värde. - Reglerna för att beräkna åtagandenas nuvärde och riskavsättningarnas storlek är mer utvecklade för försäkringsföretagen. - Reglerna för försäkringsföretagens kapitalbas saknar motsvarighet inom kärnavfallssystemet. Försäkringsföretagen får exempelvis i viss utsträckning finansiera sina riskavsättningar med efterställda lån, Det är framför allt inom två områden som det, mot bakgrund av finansieringslagens syfte att säkra kärnavfallshanteringens finansiering, finns anledning att undersöka möjligheterna att använda samma metoder och synsätt som för försäkringsföretag: För värderingen av åtaganden, inklusive valet av diskonteringsräntor. Olika aspekter av denna fråga behandlas också i Strålsäkerhetsmyndighetens förslag till kärnavfallsavgifter och säkerhetsbelopp för 2010-2011 (SSM 2009/123). En viktig avgränsning är dock att de framtida beräknade kassaflöden som beskriver kostnaderna för omhändertagande av kärnavfall kommer att betraktas som givna och inte granskas närmare. I avsnitt 3.6.1 redovisas några förslag till hur kärnavfallssystemets åtaganden skulle kunna värderas i enlighet med reglerna i solvens 2.2. Kan sk ALM-analys användas för att förbättra underlaget för kärnavfallsavgifter? Styrning och riskhantering av system för finansiering av långsiktiga utfästelser kräver en samlad analys av skulder och tillgångar, vilken brukar kallas ALM-analys (ALM = Asset Liability 3 Ett undantag är att FTA enligt solvens 2 får inkludera nettot mellan framtida premier och nya åtaganden (= försäkringsföretagets vinstmarginal) för existerande kunder. Det sistnämnda gäller dock nästan enbart traditionell livförsäkring med avtalad premie och förmånsbestämda tjänstepensioner.

Management). Den har en viktig roll inom försäkringsföretag och pensionsfonder, men används även av banker och andra finansiella företag 12(47) Ett huvudsyfte med ALM-analysen är att anpassa tillgångarna till utfästelserna. Exempelvis kan en pensionsfond välja att placera i räntebärande tillgångar som förfaller till betalning vid samma tidpunkter som pensionerna ska betalas ut, sk matchning vilken kraftigt reducerar fondens risker. Ett annat syfte är att beräkna de samlade riskerna som företaget eller fonden är utsatta för. ALM-analysen bygger på insikten att verksamhetens risker inte bara kommer från att utfästelserna kan bli större än förväntat, utan också från att tillgångarna kan bli mindre än förväntat samt från samvariationen mellan dessa risker. Analyserna ligger sedan till grund för bedömningar av vilken riskbuffert företaget eller fonden behöver ha, dvs tillgångar utöver vad som krävs för att täcka utfästelsernas förväntade värde. För försäkringsföretag utgör solvenskapitalet en sådan buffert och i solvens 2-direktivet finns regler som reglerar hur solvenskapitalkravet ska beräknas. Inom ramen för denna studie diskuteras om ALM-analys skulle kunna användas inom kärnavfallssystemet för att: - Beräkna underlag för riskavsättningar baserat på riskerna i hela systemet (åtaganden, kärnavfallsfonden, framtida kärnavfallsavgifter mm). - Förbättra underlaget för värderingen av tillgångsposten framtida kärnavfallsavgifter och för förslaget till framtida kärnavfallsavgifter. Dessutom kan ALM-synsättet generellt bidra till att säkerställa en konsistent hantering av kärnavfallssystemets åtagande- och tillgångssidor, i enlighet med reglerna för försäkringsföretag. En ALM-analys av kärnavfallssystemet är relativt omfattande och ligger inte inom ramen för denna delstudie. I avsnitt 3.6.2 föreslås att SSM tillsammans med Kärnavfallsfonden, SKB och eventuellt andra intressenter initierar ett arbete med att utveckla en sådan ALM-analys.. Bland andra frågor som regleras i solvens 2 och som skulle kunna vara aktuella att undersöka men som inte behandlas här kan särskilt nämnas placeringsregler för tillgångar, regler för värdering av säkerheter samt regler för redovisning och annat informationslämnande.

13(47) 3.4 Översikt av kärnavfallssystemets värdering av åtaganden och beräkning av riskavsättningar 3.4.1 Värdering av åtaganden I kärnavfallssystemet värderas sammanfattningsvis åtagandena i följande steg: Figur 3.2: Värdering av kärnavfallssystemets åtaganden Beräkning av åtagandenas nuvärde 1. Beräkning av framtida kassaflöden SKB:s beräkningar Beräknade kostnader i referensscenario (50/60 års drift) Kostnader i referensscenario transformerat till finansieringslagens krav (40/6 års drift) Tillägg för osäkerhet genom "successiv kalkyl" och Monte Carlosimulering. Fördelning av kostnaderna på tillståndsinnehavarna ger: Medianvärdet av totala beräknade grundkostnader per tillståndsinnehavare och år i fasta priser SSM:s beräkningar Merkostnader "Probalistisk skattning av framtida myndighetskostnader" Osäkerheten motsvarar skillnaden mellan referenskalkylen och simuleringarnas medianvärde. SKB redovisar klumpsumma för hela perioden som fördelas per år av SSM, baserat på referensscenariot Fördelning av kostnaderna på tillståndsinneh. (prop. mot grundkostn.) ger: Totala beräknade merkostnader per tillståndsinnehavare och år i fasta priser inklusive "osäkerheter" 2. Omräkning av framtida kassaflöden till nuvärde Diskontering med real ränta efter avdrag av säkerhetsmarginal på 0,5 procentenheter (diskonteringsfaktor 2% för alla löptider) Nuvärde av totala beräknade mediangrundkostnader per tillståndsinnehavare Nuvärde av totala beräknade merkostnader per tillståndsinnehavare, inklusive osäkerheter = Skuldsidan i kärnavfallssystemets balansräkning Kommentarer till figur 3.2: Beräkning av förväntade grundkostnader: Enligt finansieringsförordningen 2, 3 och 9 ska reaktorinnehavare och andra tillståndsinnehavare lämna in uppgifter till SSM om grundkostnaden, vilken definieras som de förväntade kostnaderna för åtgärder och verksamhet som avses i 4 1-3 finansieringslagen. Förväntade kostnader beräknas som det sannolikhetsvägda medelvärdet av alla kalkylalternativ. SKB:s

14(47) redovisade grundkostnader baseras däremot på medianvärden. Vidare redovisas endast en klumpsumma för hela kalkylperioden avseende hur mycket mediankostnaden i fasta priser överstiger referensalternativets kostnader (= tillägg för osäkerhet i fig 3.2). För att kunna beräkna nuvärdet av grundkostnaderna gör SSM en schablonmässig fördelning av osäkerhetstillägget på de år som ingår i kalkylperioden. Samtliga kostnader redovisas i fasta priser och diskontering till nuvärde görs med en real räntesats. Kostnader i fasta priser kan delas upp i en volymkomponent (antal arbetade timmar, ton koppar etc) och en priskomponent. Den prognostiserade volymkomponenten beaktar förväntad produktivitetsutveckling (exempelvis antalet timmar som går åt för att spränga en kubikmeter berg). Prognosen över priskomponenten beaktar reala prisförändringar, dvs prisförändringar utöver den allmänna inflationen i samhället uttryckt genom konsumentprisindex, KPI (exempelvis löneökningar som överstiger inflationen). 5 Även den reala räntesatsen baseras på inflationen uttryckt som KPI. Det beräknade nuvärdet av grund- respektive merkostnaderna innehåller inte någon egentlig riskavsättning, utan är ett estimat av väntevärdet av de framtida kostnaderna (som dock beräknas som medianen och inte det sannolikhetsvägda medelvärdet). Nuvärdet av kostnaderna täcks dels av kärnavfallsfondens tillgångar, dels av värdet av framtida kärnavfallsavgifter. Eftersom de framtida avgifterna är förknippade med särskild osäkerhet har tillståndsinnehavarna eller deras ägare ställt garantier motsvarande värdet av de framtida avgifter som ska finansiera hanteringen av redan uppkomna restprodukter. 5 En analys av de prognoser för löne- och produktivitetsutvecklingen som ligger till grund för kostnadsberäkningarna redovisas i avsnitt x.x

15(47) 3.4.2 Beräkning av riskavsättningar Kärnavfallssystemets riskavsättningar sammanfattas i figur 3.3. Figur 3.3: Beräkning av kärnavfallssystemets riskavsättningar Beräkning av kompletteringsbelopp Samma beräkning av osäkerhet genom "successiv kalkyl" och Monte Carlo-simulering som i fig 3.2 men med tillägg av 5 variationer. Skillnad i kostnader mellan konfidensgrad 90% och median i kalkylen i fig 3.2. Diskonterad med 2% real ränta och fördelat per tillståndsinne havare Den riskavsättning som finns i systemet är kompletteringsbeloppet som ska motsvara beräknade ökade grundkostnader pga oplanerade händelser. Kompletteringsbeloppet beräknas med utgångspunkt från liknande successiva kalkyler och Monte Carlo-simuleringar som används vid beräkning av medianvärdet för grundkostnaderna, men med tillägg av 5 ytterligare variationer. Kompletteringsbeloppet utgörs av de i simuleringarna beräknade kostnaderna vid konfidensgrad 90 % minus de beräknade mediankostnaderna enligt fig 3.2. Kompletteringsbeloppet motsvaras inte av någon fondering eller av framtida kärnavfallsavgifter utan täcks av garantier från tillståndsinnehavarna eller deras ägare.

16(47) 3.5 Översikt av försäkringsföretagens värdering av åtaganden och beräkning av riskkapitalkrav enligt solvens 2 Tillgångar och skulder ska värderas till det belopp till vilket de skulle kunna utväxlas mellan oberoende kunniga parter som har ett intresse av att transaktionen genomförs. Värderingen ska alltså baseras på ett ekonomiskt synsätt och vara marknadskonsistent. Försäkringsföretagen ska vidare uppfylla ett riskkapitalkrav, som kallas solvenskapitalkrav. Som täckning för solvenskapitalkravet måste försäkringsföretagen ha en kapitalbas, vilken utgör skillnaden mellan tillgångar och skulder med tillägg av vissa garantier mm. Solvenskapitalkravet beräknas med utgångspunkt från alla kvantifierbara risker som försäkringsföretaget exponeras för, dvs inte bara risken att åtagandena blir större än förväntat utan också risker på tillgångssidan, operativa risker mm. Figur 3.4 Försäkringsföretags balansräkning enligt solvens 2 Försäkringsföretags balansräkning enligt Solvens 2 Kapitalbas Primärkapital Tilläggskapital Värdering av tillgångar och skulder

17(47) Solvens 2 gör skillnad mellan kassaflöden som kan replikeras på de finansiella marknaderna och sådana som inte kan replikeras. - Replikerbara kassaflöden värderas baserat på marknadsvärdet av relevanta finansiella instrument. Detta gäller vanligtvis försäkringsföretagets tillgångar. - Ej replikerbara kassaflöden värderas som bästa skattning + riskmarginal. Detta gäller vanligtvis försäkringsföretagets försäkringstekniska avsättningar (FTA). Observera att denna riskmarginal ingår i FTA:s beräknade marknadsvärde. Försäkringsföretagens solvenskapitalkrav avser ytterligare riskavsättningar utöver denna riskmarginal. Den bästa skattningen beräknas som det diskonterade nuvärdet av framtida förväntade kassaflöden. Den ska motsvara det sannolikhetsvägda genomsnittet för de framtida kassaflödena med beaktande av pengarnas tidsvärde (det förväntade nuvärdet av de framtida kassaflödena) med tillämpning av riskfria räntesatser för relevanta durationer. Vid beräkning av de framtida kassflödena ska alla kostnader för att uppfylla åtagandena beaktas, exempelvis kostnader orsakade av inflation och inbyggda optioner. Kassaflödena ska också inkludera nettot av framtida premier och nya åtaganden för existerande kunder. Det gäller dock nästan enbart traditionell livförsäkring med avtalad premie och förmånsbestämda tjänstepensioner. Vidare ska åtagandena fördelas på homogena riskgrupper som värderas var och en för sig. Beräkningen av bästa skattningen ska bygga på aktuell och trovärdig information samt realistiska antaganden och utföras med tillämpliga och relevanta försäkringsmatematiska och statistiska metoder. För pensionsförsäkringar baseras förväntade kapitalflöden på antaganden om bland annat ränta och avkastningsskatt, dödlighet, sjuklighet och driftskostnader. Antagandena grundas i sin tur på aktuariella analyser av faktisk dödlighet mm. Vid nuvärdesberäkningen av de beräknade kassaflödena måste försäkringsföretagen använda de riskfria nominella räntekurvor som kommer att publiceras av tillsynsorganet EIOPA (the European Insurance and Occupational Pension Authority). Enligt EUkommissionens förslag om implementering av solvens 2 ska de baseras på marknadsnoterade swapräntor med avdrag för kredit- och basisrisk, men under vissa förhållanden med ett illikviditetspåslag för åtaganden med en löptid som överstiger 1 år. För långa löptider där det saknas tillförlitliga marknadsnoteringar fastställs räntan genom extrapolering från de längsta använda noteringarna mot en långsiktig makroekonomiskt baserad jämviktsränta som beslutas av EIOPA. Den ränta som användes för kassaflöden i svenska kronor vid den senaste studien för att kalibrera solvenskapitalkraven (QIS 5, inlämnad till tillsynsmyndigheterna i oktober 2010) visas i figur 3.5. Motsvarande kurvor publicerades för alla EU-ländernas valutor, japanska yen, USA-dollar, schweizerfranc och turkiska lira. För svenska kronor utgörs diskonteringskurvan av marknadsnoterade räntor upp till löptider på 10 år och för längre löptider utgör kurvan en anpassning till en långsiktig jämviktsränta på 4,2% (2,0% inflation och 2,2% realränta).

1 8 15 22 29 36 43 50 57 64 71 78 85 92 99 106 113 120 127 134 18(47) Figur 3.5: Diskonteringsräntekurvor för värdering av FTA i QIS 5. Räntorna baseras på marknadsläget den sista december 2009 Ränta 4,50% 4,00% 3,50% 373,333333 3,00% 2,50% 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% Illikviditetspremium 0% Illikviditetspremium 100% Löptid (år) Enligt nu gällande föreskrifter (FFFS 2008:23) ska tjänstepensionsföretag diskontera framtida kassaflöden med genomsnittet av statsobligationsräntan och antingen swapräntan eller räntan på säkerställda obligationer. Vid beräkningen av diskonteringsräntan för långa löptider där det saknas statsobligationsräntor används i swapräntan eller räntan för säkerställda obligationer med avdrag för beräknad riskpremie. 6 För löptider som är längre än den längsta marknadsnoteringen är räntekurvan konstant och ska motsvara räntesatsen vid den längsta marknadsnoteringen. Genom fixeringen av räntekurvan för långa löptider till den makroekonomiskt fastställda jämviktsräntan på 4,2% kommer försäkringsföretagens skulder att fluktuera mindre än vid extrapolering av marknadsräntor enligt FFFS 2008:23. Fördelen med detta är att försäkringsföretagens skulder inte kommer att variera så kraftigt och att de därmed kommer att skyddas mot kraftigt höjda solvenskapitalkrav vid exempelvis den extremt lätta penningpolitik som kan komma i spåren av nya finanskriser. Nackdelen med att fixera den långa delen av räntekurvan är att det minskar försäkringsföretagens möjligheter att matcha ränteriskerna mellan skuld- och tillgångssidorna. Men eftersom den absoluta huvuddelen av de svenska försäkringsföretagens räntebärande placeringar avser löptider under 10 år och den delen av diskonteringskurvan baseras på marknadsnoteringar kommer inskränkningen i matchningsmöjligheter sannolikt att vara av måttlig betydelse. Beräkning av solvenskapitalkravet 6 Alternativt ska diskonteringsräntan för långa löptider där det saknas swapräntor och räntor på säkerställda obligationer baseras på statsobligationsräntan med tillägg av en riskpremie.