Polismyndighetens avlivningsbeslut av hund enligt tillsynslagen

Juridiska institutionen Vårterminen 2015 Examensarbete i förvaltningsrätt 15 högskolepoäng Polismyndighetens avlivningsbeslut av hund enligt tillsynslagen Särskilt om förutsättningarna för avlivningsbeslutets verkställbarhet. Författare: Olle Nyström Handledare: Jur. dr. Gustaf Wall

2

Innehåll FÖRORD FÖRKORTNINGAR 5 6 1 INLEDNING 7 1.1 BAKGRUND 7 1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING 8 1.3 METOD OCH MATERIAL 9 1.4 BEGREPP OCH TERMINOLOGI 9 1.5 DISPOSITION 10 2 KRITIKEN MOT POLISMYNDIGHETERNA 11 2.1 JO 2011/12 S 161, HUNDEN JACK 11 2.1.1 BAKGRUND 11 2.1.2 POLISMYNDIGHETENS BEDÖMNING 11 2.1.3 JO:S BEDÖMNING 11 2.2 JO 5965-2013, HUNDEN KATZY 13 2.2.1 BAKGRUND 13 2.2.2 POLISMYNDIGHETENS BEDÖMNING 14 2.2.3 JO:S BEDÖMNING 14 3 LAG (2007:1150) OM TILLSYN ÖVER HUNDAR OCH KATTER 16 3.1 BAKGRUND 16 3.2 INLEDANDE BESTÄMMELSE 16 3.3 MÄRKNING OCH REGISTRERING AV HUNDAR 17 3.4 FÖRELÄGGANDEN OCH FÖRBUD 17 3.5 OMHÄNDERTAGANDE AV HUND 18 3.6 EFTER OMHÄNDERTAGANDET 19 3.7 KOSTNADER FÖR OMHÄNDERTAGNA HUNDAR 20 3.8 ÖVERKLAGANDE TILL ALLMÄN FÖRVALTNINGSDOMSTOL 21 3.9 BESLUT GÄLLER OMEDELBART 21 4 RÄTTSSÄKER OCH EFFEKTIV ÄRENDEHANDLÄGGNING 23 4.1 PRINCIPER FÖR MYNDIGHETERS BESLUTSFATTANDE 23 4.1.1 LEGALITETSPRINCIPEN 24 4.1.2 OBJEKTIVITETS- OCH LIKHETSPRINCIPEN 24 4.1.3 PROPORTIONALITETS- OCH BEHOVSPRINCIPEN 25 4.1.4 OFFICIALPRINCIPEN 26 4.2 NÅGRA VIKTIGA RÄTTSSÄKERHETSGARANTIER I FÖRVALTNINGSLAGEN 27 4.2.1 ENKEL, SNABB OCH BILLIG HANDLÄGGNING 27 4.2.2 OPARTISKHET 28 4.2.3 MYNDIGHETENS KOMMUNIKATIONSPLIKT 28 4.2.4 BESLUTSMOTIVERING 29 4.2.5 UNDERRÄTTELSE OM BESLUT OCH ÖVERKLAGANDEHÄNVISNING 30 4.2.6 ÖVERKLAGANDE OCH OMPRÖVNING AV BESLUT 30 4.3 INHIBITION 31 3

5 POLISMYNDIGHETENS VALMÖJLIGHET GÄLLANDE BESLUTETS IKRAFTTRÄDANDE 34 5.1 HUNDLAGSTIFTNINGENS FÖRARBETEN 34 5.2 LITTERATUR 35 6 ANALYS OCH DISKUSSION 39 6.1 INTRESSEAVVÄGNINGEN OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPEN 39 6.2 PROPORTIONALITETSPRINCIPEN SKA TILLÄMPAS REDAN I ANSLUTNING TILL ATT AVLIVNINGSBESLUTET FATTAS 40 6.3 PROPORTIONALITETSPRINCIPEN SKA OCKSÅ TILLÄMPAS DÅ ETT AVLIVNINGSBESLUT SKA VERKSTÄLLAS 43 6.4 POLISMYNDIGHETENS PRAXIS 46 6.5 INITIATIV TILL NY LAGSTIFTNING 48 6.6 SLUTSATS OCH SVAR PÅ UPPSATSENS FRÅGESTÄLLNINGAR 49 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING RÄTTSFALLSFÖRTECKNING 51 53 4

Förord Jag vill inledningsvis tacka min handledare Gustaf Wall för råd och handledning under uppsatsarbetet. Jag vill också tacka Peter Granquist vid Stockholmspolisen som kom med ämnesförslaget. Till sist tackar jag Pernilla Markström, Lena Jacobsson, Catarina Eriksson-Sandberg och Ingela Kjelsson vid djurskyddspolisen i Stockholm för att de tagit sig tid att svara på mina frågor. Värmdö, juni 2015 Olle Nyström 5

Förkortningar Dir. Kommittédirektiv Dnr Diarienummer Ds Departementsserien FAP Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet FL Förvaltningslag (1986:223) FLU Förvaltningslagsutredningen FPL Förvaltningsprocesslagen FT Förvaltningsrättslig tidskrift JO Justitieombudsmannen PMFS Polismyndighetens författningssamling Prop Proposition Red Redaktör RF Regeringsformen RPSFS Rikspolisstyrelsens författningssamling RÅ Regeringsrättens årsbok SOU Statens offentliga utredningar Tillsynslagen Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter 6

1 Inledning Jag har sedan år 2000 arbetat som polis i Stockholm. I slutet av 2014 kontaktade jag juristerna på City Polismästardistrikt i Stockholm för att höra om de hade något förslag till uppsatsämne. Ett av förslagen som återkom gällde tidpunkten för verkställighet av Polismyndighetens 1 beslut om avlivning av hund enligt lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter (tillsynslagen). Justitieombudsmannen (JO) hade i ett beslut från oktober 2014 kritiserat polismyndigheten i Stockholms län för brister i kommunikationen samt tidpunkten för verkställandet av avlivningsbeslutet. 2 Hundägarna fick i detta fall sin hund avlivad samma dag som beslutet meddelades vilket fick till följd att hundägarna inte kunde få polismyndighetens beslut överprövat medan hunden var vid liv. Förslaget till ämne fångade mitt intresse och jag valde därför att skriva denna uppsats. Arbetet med uppsatsen sker inte på uppdrag av Polismyndigheten och jag har inte haft någon lön under tiden för arbetet. Enda kopplingen är att jag själv arbetar som polis samt fick ett förslag till ämnesval från City Polismästardistrikts jurister. 1.1 Bakgrund Förvaltningslagen (FL) och förvaltningsprocesslagen (FPL) innehåller inte några regler om när ett förvaltningsbeslut får verkställas. Tillsynslagen har som huvudregel att besluten enligt lagen gäller omedelbart, de får alltså verkställas omgående. Samtidigt är alla beslut enligt tillsynslagen överklagbara till allmän förvaltningsdomstol och klagotiden är tre veckor. Detta innebär att ett beslut enligt tillsynslagen kan verkställas innan vunnit det laga kraft. 1 Polisen omorganiserades den 1 januari 2015. Den nya myndigheten heter Polismyndigheten och ersätter de tidigare 21 polismyndigheterna, Rikspolisstyrelsen och Statens kriminaltekniska laboratorium. 2 JO-beslut, 2014-10-08, dnr 5965-2013. 7

Ett verkställande av ett beslut om avlivning, försäljning eller bortskänkande av en hundägares hund är irreparabla verkställigheter som inte går att återställa för det fall att hundägaren skulle få rätt vid ett överklagande och det skulle för många hundägare göra överklagandet meningslöst. Förutom det JO-beslut som kom i oktober 2014 finns ett JO-beslut från februari 2011 där kritik riktades mot Polismyndigheten i Västerbottens län. 3 Det beslutet publicerades i JO:s ämbetsberättelse där principiellt intressanta avgöranden hamnar och det beslutet ligger till grund för bedömningen av JO-beslutet från oktober 2014. Båda dessa JO-beslut och Polisens hantering av tillsynslagen har på ett kritiskt sätt uppmärksammats i medierna. 4 I City Polismästardistrikt fattades under 2014 fyra avlivningsbeslut och en överlåtelse/försäljning av hund. Samtliga dessa beslut gällde omedelbart. I april 2010 lade Förvaltningslagsutredningen (FLU) fram sitt betänkande En ny förvaltningslag. 5 I lagförslaget som ännu inte blivit verklighet föreslås förstärkta rättssäkerhetsgarantier som t ex ett lagfästande av proportionalitetsprincipen samt en reglering av besluts verkställbarhet. 6 1.2 Syfte och frågeställning Mitt syfte med uppsatsen är att med de två JO-fallen som bakgrund undersöka förutsättningarna för att verkställa ett avlivningsbeslut av hund enligt 12 i tillsynslagen. Jag kommer att svara på dessa frågeställningar: 3 JO 2011/12 s 161, dnr 5195-2010. 4 Sydsvenskan, 18 juli 2011, http://www.sydsvenskan.se/sverige/hundar-avlivas-snabbt-med-nytillsynslag/, Metro, 1 juli 2011, http://www.metro.se/kolumner/polisens-avlivande-av-hunden-jack-ettmydighetsmissbruk/evhkga!koazqbnhwlcw/, Metro, 7 mars 2014, http://www.metro.se/stockholm/polisen-medger-hund-avlivades-forsnabbt/evhncg!svrkzs7uiw2pq/. 5 SOU 2010:29. 6 SOU 2010:29 s 185 och 546. 8

- Om Polismyndigheten har tagit beslut om att avliva en hund enligt 12 tillsynslagen och beslutet gäller omedelbart, när får hunden då avlivas? - Vad krävs för att få avliva djuret mer än det formella beslutet? 1.3 Metod och material Under uppsatsarbetet har jag använt mig av en traditionell juridisk metod. Jag har beaktat de rättskällor som finns; grundlag, lag, förarbeten, rättspraxis och doktrin men även rättsliga principer har uppmärksammats. Förutom de två JO-besluten som ligger till bakgrund för uppsatsen har jag även tagit del av avlivningsbeslut som fattats i City Polismästardistrikt i Stockholm under 2014. Jag har även vid besök hos Djurskyddspolisen i Stockholm haft möjlighet att ställa frågor kring hur de idag hanterar verkställigheten av avlivningsbeslut. Litteraturen på området är inte omfattande och den som finns är av mer övergripande karaktär. Det mest genomgripande materialet i litteraturen finns i Strömbergs uppsats Förutsättningar för förvaltningsbesluts verkställbarhet. 7 Uppsatsen publicerades i Förvaltningsrättslig tidskrift 1961 men mer samtida förvaltningsrättslig doktrin stödjer sig på Strömbergs slutsatser. 8 1.4 Begrepp och terminologi Termen verkställbarhet avser att ett förvaltningsbeslut får verkställas genom offentlig myndighets försorg. Med detta bör jämställas att ett beslut blir gällande för den enskilde så att denne blir exempelvis blir skyldig att rätta sig efter ett åläggande eller förbud. 9 Att ett beslut gäller omedelbart innebär alltså att det får verkställas omedelbart utan hinder av att det överklagas eller att beslutets laga kraft inväntas. 7 FT 1961 s 245-261. 8 SOU 2010:29 s 536. 9 Strömberg & Lundell 2014 s 136. 9

Inhibition innebär ett beslut om att det överklagade beslutet i väntan på slutligt avgörande tills vidare inte ska gälla. Beslut om inhibition fattas av den instans som ska pröva själva överklagandet. Se 29 FL och 28 FPL och nedan avsnitt 4.3. Vad som sägs i denna uppsats om avlivningsbeslut gäller också beslut om försäljning eller bortskänkande av hund. 1.5 Disposition Uppsatsen har de två JO-fallen som bakgrund och dessa kommer att redogöras för i kapitel 2. I kapitel 3 behandlas tillsynslagens bakgrund och dess reglering av Polismyndighetens omhändertagande av hund och efterföljande beslut. Nästföljande kapitel 4 tar upp ett antal offentligrättsliga principer (4.1), de viktigaste rättssäkerhetsgarantierna i förvaltningslagen (4.2) och inhibition (4.3). Kapitel 5 behandlar vad som finns nämnt i förarbeten (5.1) och litteratur (5.2) kring frågan om Polismyndighetens valmöjlighet gällande ett besluts ikraftträdande. Uppsatsen avslutas med kapitel 6 där en analys görs och svar på de frågeställningar uppsatsen har ges. 10

2 Kritiken mot polismyndigheterna Nedan redovisas huvuddragen i de två JO-beslut där polismyndigheterna kritiserats av JO. 2.1 JO 2011/12 s 161 10, hunden Jack 2.1.1 Bakgrund Polismyndigheten i Västerbottens län beslutade den 3 augusti 2010 att avliva hunden Jack. Beslutet överklagades till förvaltningsrätten i Umeå som den 1 september beslutade att fastställa polismyndighetens beslut. Beslutet från förvaltningsrätten gällde omedelbart. Jacks ägares ombud kontaktade polismyndigheten och tillkännagav sin avsikt att begära inhibition och överklaga domen till kammarrätten. Polismyndigheten beslutade trots detta att domen om avlivning skulle verkställas den 8 september vilket också skedde. 2.1.2 Polismyndighetens bedömning Polismyndigheten avvaktade i åtta dagar för att bereda för ombudet att begära inhibition och ansåg att hon fått god tid på sig att formulera sitt inhibitionsyrkande. Eftersom något inhibitionsyrkande inte inkommit till förvaltningsrätten fattades beslut om att verkställa beslutet. Polismyndigheten konstaterade att förvaltningsrättens dom gällde omedelbart men att det ändå förväntas att skäligt rådrum lämnas för att ett inhibitionsyrkande ska hinna lämnas in. Åtta dagar ansågs vara mer än tillräcklig tid för att formulera ett sådant yrkande. Polismyndigheten ansåg sig ha handlagt ärendet på ett korrekt sätt. 2.1.3 JO:s bedömning JO konstaterar att ett beslut om avlivning enligt 12 tillsynslagen gäller omedelbart, om inte något annat har beslutats enligt 27 och att förvaltningsrätten fastslog att 10JO-beslut, dnr 5195-2010, beslutsdatum 2011-02-25. 11

beslutet att avliva hunden skulle gälla omedelbart. JO påpekar att han i och för sig inte har anledning att ifrågasätta det ställningstagandet men vill ändå nämna att två viktiga intressen står mot varandra vid bedömningen av om ett beslut inom förvaltningsrättens område ska få verkställas redan innan tiden för att överklaga beslutet har gått ut och beslutet därmed vunnit laga kraft. Det ena intresset är effektivitet i förvaltningen, vilket talar för att beslutet bör få genomslag så snart som möjligt. Det andra är intresset av rättsäkerhet vilket kräver att möjligheten att överklaga inte blir illusorisk genom att ett irreparabelt beslut verkställs innan det hunnit överklagas. Vid ett beslut om att omhänderta en hund framstår det som uppenbart att ett sådant beslut bör gälla omedelbart men JO anser att det inte är lika självklart att ett efterföljande beslut om att avliva hunden på grunden att den utgör en fara för människor eller djur bör gälla omedelbart. Enligt JO får myndigheten göra en avvägning mellan effektivitetsintresset och rättssäkerhetsintresset för den enskilde och skjuta upp verkställigheten om det anses befogat. Det som talar för att ett avlivningsbeslut ska gälla omedelbart är enligt JO knappast hundens farlighet för människor eller djur eftersom den faran normalt sett är undanröjd då hunden är omhändertagen. Det rör sig snarare om de olägenheter och kostnader som ett långvarigt omhändertagande kan medföra. JO påpekar att huvudregeln är att det är hundägaren som ska betala de kostnader som omhändertagandet medfört. JO uttalade vidare att Mot en omedelbar verkställighet kan åberopas starka principiella skäl. Har hunden avlivats uppstår en irreparabel skada, som inte kan botas med ett framgångsrikt överklagande. Verkningarna av ett beslut om avlivning av ett djur får också ofta betraktas som mycket allvarliga för dess ägare. Det är inte bara fråga om ekonomiska värden utan det kan gälla konsekvenser på ett djupare personligt plan. En avlivning av en hund kan ibland i realiteten uppfattas som en förlust av en familjemedlem. Sådana omständigheter bör enligt min uppfattning beaktas inte bara i samband med att ett grundläggande beslutet om avlivning fattas och myndigheten då har att avgöra om beslutet ska få verkställas omedelbart eller först då det vunnit laga kraft utan också när en verkställande myndighet tar ställning till frågan om tidpunkten när ett, i och för sig verkställbart, beslut de facto bör effektueras. 12

Om polisen har kännedom om eller en indikation på att ett omedelbart verkställbart avlivningsbeslut kommer att överklagas och inhibition begäras, framstår det mot denna bakgrund allmänt sett som rimligt att antingen avvakta att tiden för överklagandet löper ut eller snarast kontakta hundägaren i syfte att efterhöra om han eller hon har för avsikt att överklaga beslutet, innan det verkställs. Att polismyndigheten beslutade att verkställa domen efter sex dagar trots att ombudet via e-post tydligt och i nära samband med domen tillkännagivit att hon avsåg att begära inhibition i samband med att domen överklagades till kammarrätten finner JO anmärkningsvärt. Med den informationen som polismyndigheten hade borde de ha utgått från att ett överklagande med inhibition skulle lämnas in. Om myndigheten var tveksam till om beslutet skulle överklagas borde de i vart fall ha kontaktat ombudet och meddelat den tidpunkt då myndigheten hade för avsikt att verkställa beslutet. Ombudet hade då haft möjlighet att innan dess begära att kammarrätten inhiberade verkställigheten. Polismyndighetens underlåtenhet att vidta någon av dessa åtgärder ledde till att hundägaren inte fick någon prövning av förvaltningsrättens dom innan den verkställdes trots att han via sitt ombud tydligt informerat om sin avsikt att överklaga domen. JO är kritisk till polismyndighetens agerande. 2.2 JO 5965-2013 11, hunden Katzy 2.2.1 Bakgrund Den 25 september 2013 omhändertogs en hund som ägdes av JS och TBE av polismyndigheten i Stockholms län. En besiktning av hunden genomfördes den 3 oktober och beslut om att avliva hunden togs den 7 oktober. I beslutet angavs att polismyndigheten avgjort ärendet utan att JS och TBE fått tillfälle att yttra sig över tillförda uppgifter då myndigheten hade gjort bedömningen att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet. Beslutet gällde omedelbart. JS och TBE underrättades om beslutet i telefonsamtal samma dag och de fick samtidigt information om att de i beslutet kunde läsa om hur ett överklagande går till. Beslutet 11 JO-beslut, dnr 5965-2013, Beslutsdatum 2014-10-08. 13

skickades även med vanligt brev till JS och TBE. Beslutet om avlivning verkställdes samma dag som det meddelades. Tre dagar efter att hunden avlivats, den 10 oktober, gav JS och TBE in överklaganden och begärde att beslutet om avlivning tills vidare inte skulle gälla (inhibition). Samma dag informerades JS och TBE via telefon att avlivningsbeslutet hade verkställts. 2.2.2 Polismyndighetens bedömning Polismyndigheten i Stockholms län konstaterade att myndigheten brustit i kommuniceringsskyldigheten då det inte funnits skäl att åberopa något av de undantag som finns. Vad gäller verkställigheten för avlivningsbeslutet ansåg polismyndigheten att den skedde för nära i tid från det att beslutet fattades. Polismyndigheten ansåg att TBE:s uttalande om att han måste kunna stoppa beslutet borde ha uppfattats som en viljeyttring att överklaga avlivningsbeslutet. Mot bakgrund av uttalandet från TBE och JO dnr 5195-2010 ansåg polismyndigheten att försök att fördröja verkställigheten borde ha gjorts. 2.2.3 JO:s bedömning JO kritiserar polismyndigheten för underlåtenheten att kommunicera utredningen innan beslutet om avlivning fattades. Inga omständigheter fanns i det aktuella fallet som gjorde att kommunikationen kunde underlåtas. När det gäller verkställigheten av avlivningsbeslutet borde myndigheten med den information som fanns ha utgått från att ett överklagande skulle komma att ges in och avvaktat att tiden för överklagandet löpte ut. JO hänvisar till det tidigare avgörandet JO 2011/12 s 161 12 och anser att om polismyndigheten var tveksam till om beslutet skulle komma att överklagas borde myndigheten i vart fall ha kontaktat JS och TBE och meddelat dem den tidpunkt då polismyndigheten avsåg att verkställa beslutet. JS och TBE skulle då haft en möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av om verkställigheten skulle skjutas upp. JO kritiserar 12 JO-beslut dnr 5195-2010. 14

polismyndighetens underlåtenhet att vidta någon av dessa åtgärder vilket medförde att JS och TBE inte kunde få avlivningsbeslutet prövat innan det verkställdes. 15

3 Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter I detta kapitel kommer jag att ge en bakgrund till tillsynslagen och en översikt över vad tillsynslagen stadgar gällande Polismyndighetens omhändertagande av hund och därefter följande beslut. 3.1 Bakgrund Den 1 januari 2008 trädde nuvarande lag (2007:1150) om tillsyn av hundar och katter i kraft. Den ersatte då den tidigare lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter samt lagen (2000:537) om märkning och registrering av hundar. Med tiden har förändringar i samhället gjort att problem med lösspringande hundar flyttats från landsbygden till städer och tätorter. Det idag allvarligaste problemet är hundar som attackerar människor eller sällskapsdjur och inte som tidigare hundar som attackerar lantbrukens djur. 13 Huvudsyftet med lagen är att minimera risken för skador och olägenheter orsakade av hundar och katter. 14 3.2 Inledande bestämmelse Till skillnad från tidigare finns i nuvarande tillsynslag ingen särskild bestämmelse om bitska hundar. Enligt 1 st 1 tillsynslagen gäller: Hundar och katter skall hållas under sådan tillsyn och skötas på ett sådant sätt som med hänsyn till deras natur och övriga omständigheter behövs för att förebygga att de orsakar skador eller avsevärda olägenheter. Begreppet tillsyn omfattar mer än att kontrollera hundens rörelsefrihet, tillsynen är inte uppfylld bara genom att hunden hålls kopplad eller hålls instängd i en lägenhet. Hunden ska också skötas på ett sätt så att risken för skador eller avsevärda 13 Prop 2006/07:126 s 17. 14 Prop 2006/07:126 s 21. 16

olägenheter förebyggs. 15 Som exempel på vad som kan anses som avsevärd olägenhet nämns i förarbetena att en hund som får uträtta sina behov i lägenheten eller lämnas ensam under flera dagar och därför ylar eller skäller. 16 3.3 Märkning och registrering av hundar Alla hundar som stadigvarande vistas i Sverige ska märkas och registreras i ett hundregister som förs av Jordbruksverket. 17 Märkningen på hunden kan ske med mikrochips eller tatuering. 18 Bestämmelsen om märkning kom till med anledning av det tilltagande problemet med farliga och aggressiva hundar. Syftet är att säkrare och snabbare kunna fastställa ägaren till en omhändertagen hund. En registrerad hundägare skulle också snabbare få tillbaka en hund som sprungit bort samt att det skulle bli enklare att avgöra ansvarsfrågan i de fall där en hund orsakat skador. 19 Polismyndigheten får enligt 9 1 st tillsynslagen meddela de förelägganden som krävs för att bestämmelserna om märkning och registrering ska följas. Ett sådant föreläggande får förenas med vite enligt 9 2 st. 3.4 Förelägganden och förbud 8 tillsynslagen stadgar att om någon brister i tillsynen över eller skötseln av en hund har Polismyndigheten möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att förebygga skada eller avsevärd olägenhet. Dessa förelägganden och förbud får förenas med vite. Ett föreläggande eller förbud får utformas efter vad som i det enskilda fallet behövs och ett eller flera förelägganden kan kombineras. I 1943 års tillsynslag gavs exempel på förelägganden direkt i lagtexten, såsom kopplingstvång eller krav på munkorg. I praktiken var det ofta just dessa förelägganden som polismyndigheterna beslutade 15 Prop 2006/07:126 s 23 f. 16 Prop 2006/07:126 s 29. 17 Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, 2. 18 Förordning(2007:1240) om tillsyn över hundar, 3. 19 Prop 2006/07:126 s 26. 17

om trots att andra förelägganden hade varit att föredra. Lagstiftaren valde därför att i den nya tillsynslagen ta bort exemplifieringen ur lagtexten. 20 Exempel på förelägganden nämns nu istället i propositionen; förbud mot att lämna hunden ensam mer än en viss tid per dag, att en hund måste rastas ett visst antal gånger per dag, att en hund inte får vistas i en hundgård nattetid eller att hundägaren ska genomgå hundägarutbildning. 21 3.5 Omhändertagande av hund Enligt 11 tillsynslagen får Polismyndigheten för att hindra att en hund orsakar skada eller avsevärd olägenhet besluta att den ska omhändertas. För att ett omhändertagande ska få ske får inte andra, mindre ingripande åtgärder anses tillräckliga. I 1943 års tillsynslag var det endast möjligt att omhänderta bitska hundar vilket av lagstiftaren sågs som ett problem eftersom det inte gick att omhänderta en hund som bitit en människa eller djur men som inte visat sådana tendenser tidigare. Enligt den nya bestämmelsen om omhändertagande finns en generell möjlighet att omhänderta en hund vid bristande tillsyn. En grundförutsättning för ett omhändertagande är att en mindre ingripande åtgärd som t ex ett föreläggande om munkorg eller kopplingstvång inte anses som tillräckligt. I förarbetena sägs att i de flesta fall kommer det inte bli fråga om att polismyndigheten omhändertar en hund innan andra åtgärder provats. Avgörande för ett omhändertagande är om det finns risk att hunden orsakar nya skador eller avsevärda olägenheter. 22 Vid situationer där Polismyndigheten redan från början gör bedömningen att andra åtgärder är otillräckliga får ett omhändertagande ske omedelbart. Möjlighet finns alltså att omedelbart omhänderta en hund innan den orsakat någon konkret skada. 20 Prop 2006/07:126 s 28 f. 21 Prop 2006/07:126 s 28 f. 22 Prop 2006/07:126 s 33. 18

Hundansvarsutredningen 23 föreslog att en hund skulle kunna omhändertas enbart på den grunden att den inte var märkt eller att ägaren inte var registrerad. Regeringen ansåg att vid en avvägning mellan kravet på märkning och registrering och det ingrepp mot den enskildes egendom som ett omhändertagande innebär att en sådan bestämmelse inte skulle införas. 24 3.6 Efter omhändertagandet 12 tillsynslagen reglerar vad som gäller efter ett omhändertagande: Om en hund har omhändertagits med stöd av 11, får ägaren eller innehavaren inte förfoga över hunden utan tillstånd av polismyndigheten. Polismyndigheten får, efter utredning, besluta att hunden skall säljas, skänkas bort eller, om hunden utgör en fara för människor eller djur eller om det annars finns särskilda skäl, avlivas. Den utredning som Polismyndigheten ska göra och som ligger till grund för vilket vidare beslut som ska fattas efter omhändertagandet av en hund ska enligt förarbetena vara grundlig. Både en bedömning av hundens mentala egenskaper och vilken tillsyn som hundägaren har över hunden bör ingå. 25 Regeringen ansåg inte att det krav på yttrande av veterinär innan polismyndigheten beslutar om avlivande av hund som fanns enligt tidigare tillsynslag längre behöver framgå av lagtexten. Ibland kompletterades dessa veterinärutlåtanden med tester utförda av besiktningsman från polismyndighetens hundverksamhet. I de fall tester förekom skiljde sig testmetoderna åt mellan de olika polismyndigheterna. Eftersom det är viktigt att utredningar genomförs på ett likartat sätt och håller likartad kvalitet i hela landet bör det enligt regeringen ankomma på Rikspolisstyrelsen att ansvara för att så blir fallet. Kravet på veterinär bör istället framgå av de föreskrifter som Rikspolisstyrelsen bör meddela. 26 23 SOU 2003:46. 24 Prop 2006/07:126 s 34. 25 Prop 2006/07:126 s 34. 26 Prop 2006/07:126 s 35. 19

Polismyndigheten 27 har i 11 Förordningen (2007:1240) om tillsyn över hundar getts möjlighet att meddela föreskrifter om utredningen vilket skett genom FAP 693-1 28. Enligt 4 i FAP 693-1 ska en utredning en 12 tillsynslagen innefatta en besiktning och i vissa fall en veterinärundersökning. Besiktningen görs i syfte att göra en bedömning av hundens fysiska och mentala status och hundägarens eller innehavarens förmåga och vilja att utöva tillsyn och sköta hunden. 29 Enligt 12 i FAP 693-1 ska en veterinärundersökning alltid göras om det kan antas att det finns en fysisk orsak till hundens aggressiva beteende eller att hunden lider av rabies eller någon annan allvarlig sjukdom. Om hunden efter utredningen inte anses farlig men ändå inte kan lämnas tillbaka till ägaren så ska den säljas eller skänkas bort. Beslut om att avliva en hund får fattas av polismyndigheten om hunden utgör en fara för människor eller djur eller om det annars finns särskilda skäl. Sådana särskilda skäl kan vara att hunden är mycket gammal och därför inte går att sälja eller skänka bort. Av 13 st 2 i FAP 693-1 framgår att utöver polismyndighetens beslut om avlivning ska i ärendet dokumenteras vem som har utfört avlivningen och vilken avlivningsmetod som har använts. 3.7 Kostnader för omhändertagna hundar 20 tillsynslagen stadgar att kostnader som ett omhändertagande enligt 11 tillsynslagen medfört ska betalas av hundens ägare eller innehavare. Kostnaderna får förskotteras av allmänna medel. Polismyndigheten får enligt 20 2 st medge 27 Tidigare Rikspolisstyrelsen. Polismyndigheten utfärdar föreskrifter i PMFS. Föreskrifter utfärdade av Rikspolisstyrelsen gäller fram till dess att Polismyndigheten upphäver eller ersätter dem. 28 RPSFS 2009:1. 29 RPSFS 2009:1, 5. 20

undantag från skyldigheten att betala kostnaderna om det finns särskilda skäl 30 men det ska ske undantagsvis och efter noggrann prövning. 31 Om en hund säljs får polismyndigheten enligt 20 3 st ur köpeskillingen ta ersättning för kostnaderna för omhändertagandet och försäljningen. Om det återstår pengar efter detta tillfaller dessa ägaren. 3.8 Överklagande till allmän förvaltningsdomstol Samtliga beslut fattade av polismyndigheten enligt tillsynslagen får enligt 26 tillsynslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt den tidigare tillsynslagen överklagades besluten till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut fick sedan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Som skäl att ta bort en instans angavs i propositionen att tiden som en omhändertagen hund blir sittande på hundstall blir lång eftersom behandlingen av överklaganden drar ut på tiden och genom att ta bort en instans att överklaga till borde det ta kortare tid för ett ärende att bli slutligt avgjort. 32 Överklaganden av beslut enligt den nu upphävda lagen 33 om märkning och registrering av hundar skulle också ske till allmän förvaltningsdomstol varför det ansågs lämpligt att samma skulle gälla för beslut enligt tillsynslagen. 34 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 35 3.9 Beslut gäller omedelbart 27 tillsynslagen lyder: Beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat beslutas. 30 Vad gäller särskilda skäl enligt motsvarande bestämmelse i 35 djurskyddslagen har Högsta domstolen den 12 juni 2015 meddelat ett vägledande avgörande, HD T 1329-14. 31 Prop 2006/07:126 s 47. 32 Prop 2006/07:126 s 55. 33 SFS 2000:537. 34 Prop 2006/07:126 s 55. 35 26 st 4 tillsynslagen. 21

Samtliga beslut enligt tillsynslagen gäller omedelbart om inte annat beslutas. Som exempel nämns i förarbetena att det kan vara lämpligare att ett hundförbud börjar gälla vid en senare tidpunkt om den som förbudet avser är frihetsberövad. 36 36 Prop 2006/07:126 s 72. 22

4 Rättssäker och effektiv ärendehandläggning Eftersom en myndighet genom förvaltningsbeslut kan utöva makt över enskilda är det viktigt att beslutsfattandet sker i rättssäkra former. Polismyndighetens handläggning av ärenden enligt tillsynslagen ska ske i enlighet med förvaltningslagen. En myndighet, även Polismyndigheten, har förutom att följa förvaltningslagens regler även att tillämpa ett antal offentligrättsliga principer. I detta kapitel behandlas först principerna, därefter några rättssäkerhetsgarantier i förvaltningslagen och till sist inhibition. 4.1 Principer för myndigheters beslutsfattande En princip är en allmängiltig rättslig riktlinje som måste beaktas av en beslutsfattare. 37 En princip kan fylla flera funktioner. Vid utformning av lagregler som medger att en enskild berövas sin egendom måste det enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen göras en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen. Ingreppet måste vara proportionerligt. En sådan avvägning gjordes av regeringen vid tillsynslagens införande och regeringen ansåg att lagregleringen och ingreppet i den enskildes rätt var proportionerlig. 38 Principer kan också göras tillämpliga i konkreta fall. Särskilt i fall då en myndighet har att välja mellan flera olika lagliga alternativ till beslut måste de offentligrättsliga principerna beaktas. 39 Ibland finns principerna kodifierade i lagtext men de måste beaktas även om så inte är fallet. 40 Nedan kommer jag att kort redogöra för innehållet i de viktigaste offentligrättsliga principerna. 37 Marcusson, Principer inom den offentliga rätten, red. Marcusson s 10. 38 Prop 2006/07:126 s 49 f. 39 Helmius, Proportionalitetsprincipen, red. Marcusson s 133 f. 40 Se t ex Prop 2010/11:165 s 300 ff angående införande av proportionalitetsprincipen i skatteförfarandelagen, SFS 2011:1244. 23

4.1.1 Legalitetsprincipen Legalitetsprincipen innebär att en förvaltningsmyndighet måste ha författningsstöd för att kunna ta beslut. Betungande beslut som gör ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden kräver enligt 8 kap. 2 andra punkten regeringsformen (RF) stöd i lag. Kravet på författningsstöd gäller även om den enskilde skulle samtycka till ett betungande beslut. För att ett samtycke ska spela roll krävs att samtycket erkänns relevans i en författningsbestämmelse. 41 Tanken bakom legalitetsprincipen är att skydda mot godtycke i förvaltningen. I situationer där en myndighet inte anser att lagstiftningen räcker till eller att lagstiftningen inte leder till önskat resultat hindrar legalitetsprincipen att myndigheten godtyckligt ordnar till situationen. Det är inte en myndighets uppgift att lösa brister som finns i lagstiftning utan en myndighets tjänstemän måste fortsätta tillämpa den gällande regleringen till dess att regering och riksdag eventuellt ändrar lagstiftningen så att bristerna kan rättas till. Legalitetsprincipen hindar inte att en myndighet agerar utifrån gott omdöme i de fall där lagstiftningen medger handlingsutrymme för myndigheterna. 42 4.1.2 Objektivitets- och likhetsprincipen Enligt 1:9 RF ska en förvaltningsmyndighet i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Objektivitetsprincipen innebär att en förvaltningsmyndighet inte ska styras av andra intressen än dem de är satta att företräda och inte fatta beslut baserat på andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas. 43 En myndighet får alltså inte vid avgörandet av ett visst beslut ta hänsyn till exempelvis en persons förmögenhet eller samhällsställning och inte heller ta hänsyn till om personen varit otrevlig, aggressiv eller inte velat samarbeta. 44 41 Strömberg & Lundell 2014 s 70. 42 von Essen s 88 f. 43 Strömberg & Lundell 2014 s 71. 44 Thomas Bull, Objektivitetsprincipen, red. Marcusson s 102. 24

Likhetsprincipen innebär förutom att en förvaltningsmyndighet ska beakta allas likhet inför lagen även ett krav på konsekvens i den beslutande verksamheten i den mån myndigheten kan välja mellan olika alternativ. Ingenting hindrar att myndigheten ändrar sin praxis i de fall där de kommit in på fel spår. 45 4.1.3 Proportionalitets- och behovsprincipen Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsprincip som sedan lång tid är erkänd i svensk rätt men som sedan Sveriges inträde i EU fastslagits i svensk rättspraxis. Inom förvaltningsrätten är proportionalitetsprincipen generellt tillämplig då myndigheter vidtar betungande åtgärder mot enskilda. 46 Proportionalitetsprincipen innebär att en avvägning mellan motstående intressen i det konkreta fallet ska göras. Allmänna intressen ska vägas mot enskilda och skada ska väga mot nytta. 47 I ett rättsfall från Regeringsrätten, RÅ 1999 ref 76, uttalade Regeringsrätten att proportionalitetsprincipen har vunnit erkännande i svensk rätt och att man vanligen anlägger tre olika aspekter när det gäller att pröva villkoren för och resultatet av ingrepp från det allmännas sida mot enskilda intressen; ändamålsenlighet, nödvändighet samt proportionalitet i strikt mening: Ändamålsenlighet (lämplighet) Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose ändamålet? Nödvändighet Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller finns det mindre långtgående alternativ? Proportionalitet i strikt mening Står den fördel som det allmänna vinner genom ingreppet i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde? 45 Strömberg & Lundell 2014 s 73. 46 SOU 2010:29 s 171. 47 von Essen s 95. 25

Regeringsrätten nämner i domen att gällande proportionaliteten i strikt mening är det en helhetsbedömning av de förhållanden under vilka ingreppet företas som ska göras. Enligt Regeringsrätten måste det beaktas, när en bedömning görs om kravet på proportionalitet i strikt mening är uppfyllt, att myndigheterna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och att ett underkännande av ett myndighetsingripande endast kan komma ifråga då det råder ett klart missförhållande mellan det allmänna intresset och den belastning som ingripandet innebär för den enskilde. 48 Enligt behovsprincipen får inte hårdare medel användas än vad som behövs för att uppnå det resultat som avses. Både proportionalitets- och behovsprincipen finns lagfästa i polislagens 8 och gäller all polisverksamhet. 49 4.1.4 Officialprincipen Officialprincipen innebär att en myndighet har ansvar för att utreda de ärenden som den handlägger. Principen finns reglerad i förvaltningsprocesslagens 8 där det framgår att domstolen är skyldig att utreda ett mål som dess beskaffenhet kräver. Principen finns inte lagfäst i förvaltningslagen men gäller även förvaltningsmyndigheter. 50 En myndighets utredningsplikt är mer långtgående då det är myndigheten som tagit initiativet till ett ingripande mot en enskild än när den enskilde väcker ett ärende hos en myndighet i syfte att utverka någon form av gynnande beslut. Ärendets vikt och förhållandena i det konkreta fallet måste också vägas in. 51 Förutom sakförhållandena i det konkreta fallet är också det aktuella rättsläget givetvis något som en myndighet måste utreda innan beslut fattas. 52 48 RÅ 1999 ref 76. Se även von Essen s 95 f samt SOU 2010:29 s 178 f. 49 Prop 1983/84:111 s 78, se även Helmius i red Marcusson s 142. 50 Bohlin & Warnling-Nerep s 107. 51 von Essen s 99. 52 Lundin, Officialprincipen, red. Marcusson s 197. 26

4.2 Några viktiga rättssäkerhetsgarantier i förvaltningslagen Ett av förvaltningslagens främsta syften är att stärka den enskildes rättssäkerhet då den har med myndigheter att göra. 53 Jag kommer här att göra en relativt kort genomgång av några viktiga förfaranderegler i FL som tar sikte på den enskildes rättssäkerhet. 4.2.1 Enkel, snabb och billig handläggning Enligt 7 FL så ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Myndigheten ska också sträva efter ett enkelt språk och på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Att handläggningen ska vara snabb syftar både till att den enskilde inte ska behöva vänta på ett avgörande under lång tid och myndighetens intresse av att vara effektiv och hålla ärendebalansen på låg nivå. Vad ordet säkerhet syftar på framgår inte närmare i förarbetena. Hellners & Malmqvist menar att ordet syftar på intresset av riktiga avgöranden. 54 Enligt FLU är det snarare rättssäkerhet som avses eftersom det finns en obenägenhet att i lagtext använda ordet rättssäkerhet. FLU menar att vad som åsyftas i 7 är att effektivitetssynpunkter inte får dominera handläggningen i sådan grad att andra regler om rättssäkerhet såsom utredning, kommunikation och motivering åsidosätts. 55 Bestämmelsen i 7 är enligt förarbetena närmast av målsättningskaraktär och ska inte ses isolerad utan ska vara vägledande vid tillämpningen av andra bestämmelser i FL. 56 53 Prop 1971:30 s 2 och prop 1985/86:80 s 11. 54 Hellners & Malmqvist, s 101. 55 SOU 2010:29 s 229. 56 Prop 1985/86:80 s 24. 27

4.2.2 Opartiskhet För att ett ärende ska kunna handläggas på ett objektivt sätt är det en förutsättning att den handläggande personen är opartisk. Bestämmelserna om jäv i FL 11 och 12 syftar till att ovidkommande hänsyn inte påverkar ärendehandläggningen men också till att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheten. 57 Det finns ett flertal olika sorters jäv som räknas upp i FL 11 ; sakägar-, intresse-, släktskaps-, ställföreträdar-, tvåinstans-, ombuds-, biträdes- och delikatessjäv. Delikatessjävet innebär att den är jävig om det i övrigt finns någon omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet och är tänkt att fånga upp intressekonflikter som inte täcks av de övriga jävsgrunderna. 58 Huruvida en handläggare av ett ärende faktiskt är partisk eller inte är inte avgörande, utan det är hur det objektivt kan uppfattas av utomstående som är av betydelse. 59 I FL 12 stadgas att den som är jävig inte får handlägga ärendet och att den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom självmant ska ge det till känna. 4.2.3 Myndighetens kommunikationsplikt Enligt 17 FL får inte ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den. Syftet med bestämmelsen är att garantera att ett ärende inte avgörs till en parts nackdel utan att parten fått ta del av det utredningsmaterial som beslutet grundas på. Parten ska förutom att få ta del av utredningsmaterialet också få tillfälle att bemöta 57 Hellners och Malmqvist s 139 ff, se även von Essen s 91. 58 von Essen s 93. 59 von Essen s 91. 28

och yttra sig över innehållet i utredningen. Denna kommunikationsplikt är en viktig garanti för att myndigheten ska kunna fatta riktiga avgöranden och för att allmänheten kan känna förtroende för myndighetens förvaltning. 60 Under vissa omständigheter är det möjligt att göra undantag från kommunikationsplikten; t ex om kommunikationen är uppenbart obehövlig eller om det kan befaras att beslutet skulle bli avsevärt svårare att genomföra om kommunicering genomfördes. 61 Myndigheten bestämmer enligt 17 st 2 FL om underrättelsen ska ske muntligt, per brev, genom delgivning eller på annat sätt. Om en myndighet inte följer reglerna om kommunikation så har beslutet inte tillkommit i laga ordning. Vid ett överklagande kan det då bli aktuellt för förvaltningsrätten att upphäva beslutet och återförvisa ärendet till myndigheten för förnyad handläggning. 62 4.2.4 Beslutsmotivering Av 20 FL framgår att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången. Motiveringskravet gäller endast i ärenden som avser myndighetsutövning mot en enskild. Kravet på beslutsmotivering bidrar till en omsorgsfull, saklig och objektiv prövning. För den som funderar på att överklaga ett beslut kan skälen i motiveringen göra det lättare för honom att avgöra om det är lönt att överklaga och vilka omständigheter han i så fall ska ange som stöd för sin talan. Beslutsmotiveringen är även betydelsefull för allmänhetens förtroende för myndighetens beslutsfattande. 63 60 Hellners & Malmqvist s 192. 61 Se FL 17 och Hellners & Malmqvist s 209 ff. 62 Hellners & Malmqvist s 208. 63 von Essen s 118. 29

Det finns några undantag från motiveringsplikten, exempelvis för gynnande beslut eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. 64 I de fall som skälen utlämnats bör myndigheten enligt 20 st 2 FL på begäran av den som är part upplysa honom om dem i efterhand. 4.2.5 Underrättelse om beslut och överklagandehänvisning En myndighet måste enligt 21 FL på eget initiativ underrätta en part om innehållet i det beslut som avgör ärendet om det avser myndighetsutövning mot någon enskild. Först då parten fått del av beslutets innehåll kan han inrätta sitt handlande efter det. Underrättelsen är också i allmänhet en förutsättning för att beslutet ska kunna verkställas och för att överklagandetiden ska börja löpa. 65 Om beslutet går parten emot och kan överklagas så ska han också enligt 21 st 2 FL underrättas om hur han kan överklaga det. Enligt 21 st 3 FL bestämmer myndigheten på vilket sätt underrättelsen ska ske; muntligt, genom brev, delgivning eller på annat sätt. Om parten begär det ska underrättelsen ske skriftligt. 4.2.6 Överklagande och omprövning av beslut Den viktigaste rättssäkerhetsgarantin är möjligheten att få ett felaktigt beslut ändrat. Detta kan ske antingen genom att myndigheten omprövar sitt beslut eller genom att beslutet ändras eller upphävs efter ett överklagande till förvaltningsdomstol. Enligt 27 FL så är en myndighet skyldig att ompröva och ändra ett uppenbart oriktigt beslut om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Denna skyldighet gäller även om beslutet överklagas men inte i de fall 64 se vidare FL 20 och Hellners & Malmqvist s 243 ff. 65 Hellners & Malmqvist s 251. 30

som den klagande begär inhibition eftersom den begäran ska prövas av besvärsmyndigheten. 66 Ett beslut får enligt 22 FL överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot och om beslutet kan överklagas. Beslut ska enligt 23 FL överklagas skriftligt och ska ha inkommit till den myndighet som meddelade beslutet inom tre veckor från den dag då den klagande fick del av beslutet. 4.3 Inhibition För den som överklagar ett beslut kan det vara av stor vikt att det inte verkställs förrän saken slutligt har prövats. Ett beslut kan ha sådana irreparabla följder att det är omöjligt för den som överklagar att få kompensation för den förlust han lidit om beslutet har verkställts vid den tidpunkt då han eventuellt får sin överklagan bifallen. Regler finns därför i FL och FPL som ger besvärsmyndigheten rätt att besluta om verkställighetsförbud, inhibition. 67 Enligt 29 FL får en myndighet som ska pröva ett överklagande bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Denna bestämmelse gäller bara när överklagandet ska prövas av en högre förvaltningsmyndighet. I de fall där överklagandet ska prövas av en förvaltningsdomstol gäller istället 28 FPL. 68 I 28 FPL anges att den domstol som ska pröva ett överklagande får besluta att det överklagade beslutet, om det annars skulle gälla omedelbart, tills vidare inte ska gälla och även i övrigt besluta rörande saken. Beslut om att det överklagade beslutet inte ska gälla kallas för inhibition och övriga beslut rörande saken brukar kallas interimistiskt förordnande. 69 Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att möjligheten till domstolsprövning inte blir illusorisk. 70 66 Strömberg & Lundell 2014 s 171. 67 Bohlin & Warnling-Nerep s 273. 68 Hellners & Malmqvist s 372. 69 Lavin, Förvaltningsprocessrätt, s 118. 70 von Essen FT 2011 s 615. 31

Eftersom både FL och FPL är subsidiära i förhållande till speciallagstiftning innebär det att om det finns avvikande regler om verkställighet på annat håll så ska dessa tillämpas. 71 För att en domstol ska kunna besluta om inhibition krävs att det är fråga om ett överklagat beslut. Det krävs vidare att beslutet är omedelbart gällande, utan att laga kraft måste inväntas. Ett yrkande om inhibition har annars ingen funktion att fylla och ska därför avvisas. Ett beslut som inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft kan överklagas av den som har klagorätt och därigenom åstadkomma att verkställigheten fördröjs vilket ger samma effekt som inhibition. 72 Enligt 27 FL har inte en beslutsmyndighet skyldighet att ompröva ett överklagat beslut om ett överklagande också innehåller ett yrkande om inhibition. Om det i speciallagstiftning finns verkställighetsföreskrifter som säger att beslut enligt lagen gäller omedelbart om inte annat beslutas, bör en myndighet med stöd av en sådan regel i sitt omprövningsbeslut kunna besluta att det ursprungliga beslutet inte ska verkställas förrän omprövningsbeslutet vunnit laga kraft. 73 I 28 FPL anges inte några materiella förutsättningar för att domstolen ska få meddela ett verkställighetsförbud. Vad som krävs för inhibition har varit föremål för ett flertal avgöranden och kan sammanfattas så att det ska vara sannolikt att talan kommer att bifallas samt att ett allmänt eller enskilt intresse drabbas av skada om beslutet verkställs. 74 I allmänhet har uppställts ett krav på hög grad av sannolikhet för ett slutligt bifall i sakfrågan men kravet på sannolikhet kan sättas lägre om skadan för den enskilde riskerar att bli betydande. För att då besluta om inhibition räcker att utgången i målet framstår som oviss. Det får i så fall inte finnas något 71 FL 3 och FPL 2. 72 von Essen FT 2011 s 622. 73 Lavin FT 1993 s 17. 74 von Essen FT 2011 s 624. 32

motstående intresse som talar för att beslutet ändå ska gälla omedelbart, t ex en risk för att någon enskild kan skadas i avvaktan på den slutliga prövningen. 75 Ett initiativ till inhibition kan komma antingen från klaganden eller tas upp självmant, ex officio, av domstolen. Att den som överklagar också är klagoberättigad går före prövningen av inhibitionsyrkandet liksom prövningen om överklagandet inkommit i rätt tid och om beslutet är överklagbart överhuvudtaget. Något krav att inhibition ska framställas som ett yrkande finns inte. Det kan ofta tydligt framgå av det som den klagande anför att denne önskar att beslutet inte ska gälla. I de fall där det tydligt framgår av syftet med överklagandet att det överklagade beslutet tills vidare inte bör få verkställas får domstolen besluta om inhibition ex officio så att inte part drabbas av onödig skada. 76 Domstolen ska pröva ett yrkande om inhibition skyndsamt, separat och med förtur. Detta gäller också vid de situationer då domstolen ex officio tar upp frågan om inhibition. 77 I normalfallet har inhibitionen betydelse fram till att det slutliga beskedet meddelas. Inhibitionen ersätts då med ett nytt beslut som ersätter det överklagade beslutet. Om det nya slutliga beslutet är omedelbart verkställbart eller om laga kraft måste inväntas ska framgå av det beslutet. 78 75 von Essen FT 2011 s 625. Se även Lavin Förvaltningsprocessrätt s 122 och RÅ 1990 ref 82. 76 Prop 1971:30 Del 2 s 422. 77 von Essen FT 2011 s 629. 78 von Essen FT 2011 s 630. 33

5 Polismyndighetens valmöjlighet gällande beslutets ikraftträdande Polismyndigheten har enligt 27 i tillsynslagen möjlighet att besluta något annat än att ett beslut enligt lagen ska gälla omedelbart. Frågan är då vid vilka tillfällen är det tänkt att ett sådant annat beslut ska fattas? Kapitlet kommer att behandla vad som finns skrivet om denna valmöjlighet i hundlagstiftningens förarbeten samt mer allmänt i den förvaltningsrättsliga litteraturen. 5.1 Hundlagstiftningens förarbeten I propositionen till tillsynslagen hänvisar lagstiftaren till 1943 års tillsynslag 79 samt lagen om märkning och registrering av hundar 80 och uttalar att liksom i dessa lagar bör ett beslut enligt tillsynslagen gälla omedelbart om inte något annat beslutas. 81 I propositionens författningskommentar till 27 nämns som exempel att det kan vara lämpligare att ett hundförbud börjar gälla vid en senare tidpunkt om den som förbudet avser är frihetsberövad. 82 Enligt 7 i den nu upphävda lagen om märkning och registrering av hundar fanns möjlighet för polismyndigheten att omhänderta en omärkt hund om den utgjorde eller skulle komma att utgöra en fara för människor eller djur. Inom sju dagar från omhändertagandet skulle hundens ägare låta märka eller registrera sitt ägarskap av hunden. Om hundägaren inte gjorde detta fick polismyndigheten besluta att sälja, skänka bort eller avliva hunden. Beslut enligt lagen gällde enligt 11 omedelbart om inget annat beslutades och fick överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Lagrådet var mycket kritisk till lagförslaget och konstaterade att de beslut som var överklagbara enligt lagförslaget i princip gällde omedelbart. Beslut om vad som 79 Lag (1943:459) om tillsyn över hundar och katter. 80 Lag (2000:537) om märkning och registrering av hundar. 81 Prop 2006/07:126 s 56. 82 Prop 2006/07:126 s 72. 34

skulle ske efter omhändertagandet av hunden kunde innefatta irreparabla beslut såsom försäljning, bortskänkande eller avlivning. För att stoppa verkställigheten av ett sådant irreparabelt beslut måste hundägaren överklaga beslutet och framkalla ett inhibitionsbeslut. Lagrådet ansåg att för att en hundägare skulle kunna ha en reell möjlighet att utnyttja denna möjlighet så får inte ett beslut om försäljning, bortskänkande eller avlivning verkställas innan tiden för överklagandet har gått ut. Lagrådet föreslog därför att följande mening skulle tas in i lagtexten: Polismyndighets beslut om försäljning, bortskänkande eller avlivning av hund får inte verkställas så länge tiden för överklagande av beslutet löper och något överklagande ännu inte skett. 83 Lagrådet fick inte gehör av regeringen för sina synpunkter. Regeringen ansåg att det i många fall inte skulle finnas någon ägare att delge beslutet till och att det kunde innebära att hundar under lång tid skulle vara omhändertagna och placerade i hundstall. Det skulle i sin tur bli mycket kostsamt och var inte heller tillfredsställande ur djurskyddssynpunkt. Regeringen förutsatte vidare att polismyndigheten avvaktar vidare åtgärder för det fall det fanns fog för att anta att beslutet skulle komma att överklagas. 84 5.2 Litteratur I den juridiska litteratur som finns skriven specifikt angående tillsynslagen finns inte någon ledning att hämta kring frågan om när det kan vara lämpligt att fatta beslut om något annat än att ett beslut enligt tillsynslagen ska gälla omedelbart. I Karnovs lagkommentar till 27 i tillsynslagen sägs endast att innebörden av att beslutet gäller omedelbart är att beslutet verkställs genast och utan hinder av att ägaren överklagar beslutet samt att förvaltningsdomstolarna på begäran kan besluta om inhibition. 85 Westerlund har författat Hundens lagbok som enligt bokens förord ursprungligen var tänkt som en handbok för olika myndigheter. Inte heller i denna bok står något annat kring den 27 i tillsynslagen än exemplet hämtat från propositionen om att 83 Prop 1999/2000:76 s 30. 84 Prop 1999/2000:76 s 17. 85 Karnov Internet, lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, 27, not 41, 2015-05-17. 35