2015-05-20 1 Beslutsunderlag för beslut att anta ny policy för solenergianläggningar i Alingsås kommun, dnr 2014.410 Samhällsbyggnadskontorets beredning Inledning Solenergianläggningar tas inte särskilt upp i varken plan- och bygglagen eller plan- och byggförordningen. Däremot är ändringar av en byggnad under vissa omständigheter bygglovpliktiga. Solenergianläggningar kan vid montering på byggnader utgöra en sådan ändring som kräver bygglov. Lagrum Enligt PBL 9 kap 2 3 c krävs bygglov om en byggnad byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt. Bestämmelsen gäller alla slags byggnader men bara om de ligger i ett område som omfattas av detaljplan. Vidare krävs det enligt PBL 9 kap 5, trots 2 3 c, för en- och tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader inom detaljplan inte bygglov för att färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial, om åtgärden inte väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär. Enligt PBL 9 kap 5 gäller även att åtgärder kan förses med bygglovplikt om kommunen bestämt att åtgärden kräver bygglov i t.ex. en detaljplan eller områdesbestämmelser. Bestämmelserna ovan innebär att solenergianläggningars bygglovplikt är en bedömningsfråga. Vidare kan slutsatsen dras att bedömningen behöver göras från fall till fall då bygglovplikten sätts i relation till den aktuella byggnaden och, när det gäller en- och tvåbostadshus, det aktuella området där byggnaden är placerad. Vidare innebär ovan lagrum att prövningen sker i två steg. Först ska frågan avgöras huruvida åtgärden är bygglovpliktig över huvud taget. Om den visar sig vara bygglovpliktig ska sedan avgöras om bygglov kan beviljas eller inte. Då ska åtgärderna bl.a. prövas mot plan- och bygglagens allmänna utformnings- och varsamhetsbestämmelser. Varje gång bygglov anses krävas måste slutsatsen dras att de planerade solenergianläggningarna bedömts väsentligt ändra byggnadens eller områdets karaktär. Samtidigt innebär en generös bygglovgivning att den å ena sidan konstaterade väsentliga ändringen av byggnaden eller området å andra sidan alltid bedöms vara förenlig med plan- och bygglagens allmänna utformnings- och varsamhetskrav. Denna konsekvens bör kunna ifrågasättas. Syftet med att sätta en gräns för när en ändring blir så pass väsentlig att den måste bygglovprövas bör vara att bygglovsärenden i en viss, och inte helt obetydlig, omfattning också avslås. Annars synes lagparagrafen endast få
2015-05-20 2 en administrativ karaktär vilket inte borde ha varit lagstiftarens avsikt. Den nuvarande policyn innehåller en fastslagen gräns (25 % av varje takfall), vilket enligt ovan resonemang skulle kunna befaras vara mer krävande än nödvändigt. Omfärgning och byte av fasadbeklädnad - placering av solenergianläggningar på fasad Utgångspunkten för lagstiftaren i denna del bör ha varit att en hel byggnad färgas om eller förses med ny fasadbeklädnad. Denna tolkning står inte heller i strid mot hur Boverket också informerar allmänheten på sin hemsida, där man tar upp exempel där någon målar om sitt hus i en annan färg eller byter tegelfasad mot träfasad. Frågan som behöver avgöras gällande solenergianläggningar är när en byggnad kan sägas ha bytt färg eller fasadbeklädnad eftersom dessa anläggningar av tekniska skäl sällan omfattar hela byggnaden eftersom solinstrålningen varierar stort med väderstrecken. Även en byggnads planform och hur exponerad den ändrade byggnadsdelen är kan spela en viktig roll för bedömningen. Om man t.ex. vill sätta upp en begränsad solenergianläggning på 15 kvm på en normalstor skolbyggnads söderfasad bör allmänheten knappast uppfatta att byggnaden bytt färg eller fasadbeklädnad om inte annat så bara till en begränsad del. Snarare bedömer samhällsbyggnadskontoret att man skulle uppfatta att byggnaden i sig är oförändrad och att solenergianläggningen är något som är monterat på byggnaden, jämförbar med i förekommande fall annan teknisk apparatur. Detta bör indikera att ändringar åtminstone behöver vara av en viss omfattning för att bygglovplikten ska inträda. Om en industribyggnad på hälften av en fasad som vetter från lokalgatan, och därmed inte är exponerad för omgivningen, uppför en solenergianläggning bör det vara tveksamt om byggnaden kan sägas ha bytt fasadbeklädnad eller färg, än mindre i de förbipasserandes ögon. Dessa exempel bör innebära att placering av solenergianläggningar på fasader behöver prövas från fall till fall, vilket innebär att någon generell gräns, för när ändringarna är av sådan omfattning att de är bygglovpliktiga, är svår att definiera. Krav på anmälan Plan- och byggförordningen tar inte särskilt upp frågan om solanläggningar. Däremot krävs en anmälan till kommunen t.ex. om man väsentligt ändrar en anläggning för vattenförsörjning i en byggnad, en anordning för byggnadens ventilation eller byggnadens brandskydd. Det är tveksamt om en installation av en solanläggning generellt medför något av ovan uppräknade väsentliga ändringar i en byggnad men får därför bedömas från fall till fall. Rättsläget När det gäller bygglovplikten för solenergianläggningar har samhällsbyggnadskontoret inte kunnat finna många rättsfall som belyser området. Dock finns ett intressant avgörande i Regeringsrätten RÅ 2007 ref. 75 gällande uppsättande av solcellspaneler på en delvis oexponerad och mindre del av taket till en kyrkobyggnad. I detta fall rörde det sig om en byggnad med dokumenterat höga kulturmiljövärden som också är skyddad genom annan lagstiftning. Underinstanserna var trots detta inte eniga om huruvida bygglov kunde beviljas eller inte. Regeringsrätten ansåg dock slutligen att bygglov inte kunde beviljas då byggnadens karaktär skulle komma att förvanskas i för hög
2015-05-20 3 utsträckning. Intressant i målet är att instansernas tvingats till uttömmande resonemang och frågan har belysts ur ett flertal aspekter, t.ex. har även proportionalitetsprincipen angiven i Europakonventionen, angetts som en prövningsgrund. En ledamot i Regeringsrätten angav dessutom skiljaktig mening och ansåg att bygglov skulle ha beviljats. Slutsatsen av målet ovan bör vara att om frågan varit så pass svårbedömd gällande en kyrkobyggnad med dokumenterat höga kulturmiljövärden, bör det för betydligt profanare och alldagligare byggnader föreligga ett stort utrymme där bygglov åtminstone uppenbarligen kan beviljas och därmed också för när bygglov inte ens borde krävas. Detta bör enligt samhällsbyggnadskontoret indikera att lättnader i fråga om bygglovplikten för solenergianläggningar bör kunna motiveras. En annan slutsats av rättsfallet är att solenergianläggningar kräver bygglov på byggnader med höga kulturmiljövärden, även om anläggningen är relativt begränsad. Begreppet tillbyggnad Dagens policy för solenergianläggningar anger att solenergianläggningar som inte placeras i takfall utan på uppbyggnader (ofta för att få rätt vinkel i förhållande till solinstrålningen) kräver bygglov då dessa i sådana fall bedöms vara bygglovpliktiga tillbyggnader. I syfte att förenkla prövningen av solenergianläggningar anser samhällsbyggnadskontoret att det kan finnas anledning att titta närmare på rättslaget även gällande definitionen av begreppet tillbyggnad. I förarbetena till den äldre plan- och bygglagen angavs att med tillbyggnad avses åtgärder som syftar till att öka en byggnads volym oavsett i vilken riktning det sker (prop. 1985/86:1 s. 676). Denna definition har sedermera införts i nu gällande PBL, 1 kap 4. Ett rättsfall som tar upp frågan om när en tillbyggnad ska anses vara bygglovpliktig är mark- och miljööverdomstolens (MÖD) dom 2013-06-24 i mål nr P 1296-13. I domen anser MÖD att viss ledning vid bedömningen av tillbyggnaders bygglovplikt kan erhållas från bedömningen av om altaner kan anses utgöra tillbyggnad eller inte eftersom den aktuella konstruktionen i målet kunde anses påminna om altaners konstruktion. MÖD hänvisar till rättsfallet RÅ 2009 ref 67 I, II, III, där Regeringsrätten funnit att bygglov krävs för altaner som visuellt ger intryck av att vara tillbyggnader och där utrymme tillskapats under altangolvet trots att utrymmet avsågs fyllas upp med jordmassor alternativt inte försetts med väggar. MÖD drar av detta slutsatsen att det avgörande för frågan om en åtgärd utgör en bygglovpliktig tillbyggnad är således om byggnationen visuellt ger intryck av att vara en tillbyggnad och innebär en volymökning. Liknande resonemang fördes av Regeringsrätten i avgörandet RÅ 1995 ref. 42 där den ansåg att en altan på 42 kvm utan varken väggar eller tak och på en maximal höjd över marken på 1,2 meter inte skulle anses vara en volymökning och därmed tillbyggnad. Regeringsrätten har därefter 2009 i Mål nr 2027-05, refererat till sitt avgörande från 1995 i en annan dom gällande bygglovplikten hos en altan på 2 meter över mark och där man funnit att den senare varit en bygglovpliktig volymökning av byggnaden. Slutsatens får dras att referatet till avgörandet från 1995 därmed även 2009 stått som en referens för när en uppbyggd konstruktion inte utgjort en volymökning. Samhällsbyggnadskontoret drar med ledning av ovan följande slutsatser gällande bygglovplikten för solenergianläggningar som inte placeras i takfall: Det bör finnas
2015-05-20 4 goda skäl att anta att en uppbyggnad på vilken man placerar solenergianläggningar och som inte är högre än 1,2 meter från omgivande nivå i sin högsta punkt inte är en volymökning av byggnaden och därmed inte heller bygglovpliktig som tillbyggnad. Däremot kan förstås sådana uppbyggnader fortfarande komma att kräva bygglov utifrån PBL 9 kap 2 3 c om de anses ha medfört att byggnaden bytt taktäckningsmaterial eller att dess yttre utseende avsevärt påverkats på annat sätt eller, i fråga om en- och tvåbostadshus, PBL 9 kap 5, om de bedöms innebära en väsentlig ändring av byggnadens eller områdets karaktär. Bygglovbefriade åtgärder och den enskildes ansvar Det finns ett antal åtgärder och byggnader som är undantagna bygglovplikt i PBL. Det mest kända exemplet är kanske friggeboden, som under vissa förutsättningar är bygglovsbefriad. Numera kan även tillbyggnader på 15 kvm och s.k. Attefallshus uppföras bygglovfritt under vissa omständigheter. För dessa slags bygglovbefriade åtgärder finns i regel inte behov av någon policy. I stället har den enskilde som tänker uppföra eller utföra en bygglovbefriad åtgärd ett eget ansvar att dels känna till lagen och dels göra sin egen bedömning huruvida det man planerar för faktiskt inbegrips i villkoren för att de tänkta åtgärderna ska vara bygglovbefriade. Belysande är att den enskilde i några av dessa fall inte har någon skyldighet att kontakta kommunen innan åtgärden utförs. Om åtgärden i efterhand blir föremål för tillsyn så prövas frågan rättsligt huruvida byggherren gjort rätt bedömning eller inte. I huvudsak torde den enskildes ansvar att känna till och tolka bestämmelserna i 9 kap 2 3 c och 5 PBL, vara likartat gällande solenergianläggningar. Särskilt mot bakgrund av att prövningen måste göras i det enskilda fallet och i relation till den aktuella byggnaden respektive området. Detta innebär enligt samhällsbyggnadskontoret att det kan finnas motiv för att ändra policyn i sådan riktning att den enskilde ges större utrymme att tolka de aktuella bestämmelserna i PBL och samtidigt i policyn informera om och exemplifiera huvuddrag för kommunens tolkning av olika slags ärendetyper. Sala kommun har gjort en likartad tolkning av bygglovplikten för solenergianläggningar och följande information finns att läsa på kommunens hemsida (http://www.sala.se/bygga-bo/bygga/solpaneler/): Solceller som sådana är normalt inte bygglovpliktiga. När bygglov behövs för olika saker anges i plan- och bygglagen och i plan- och byggförordningen. Solceller, solfångare eller solpaneler nämns inte särskilt där. Solceller m.m. kan däremot vara bygglovpliktiga om de bedöms påverka en byggnad eller en miljö på ett väsentligt sätt. Inom planlagt område behövs bygglov om "byggnaden byter färg eller taktäckningsmaterial eller byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt". Om solceller placeras på en byggnads fasad eller tak kan det bedömas som ett byte av fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial, eller som att solcellerna påverkar byggnadens yttre utseende, och därmed kan åtgärden vara bygglovpliktig. För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader görs dock undantag för bygglovplikten gällande byte av fasadbeklädnad och taktäckningsmaterial, om åtgärden inte väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär. Frågan om bygglovplikt för solceller m.m. får därmed avgöras från fall till fall. Att klart beskriva om det behövs bygglov för solceller är mycket svårt. Kontakta oss med din fråga så kan vi göra en bedömning. Skicka gärna med foton eller ritningar på det du tänkt göra. Sammanfattningsvis kan man säga att:
2015-05-20 5 Utanför planlagt område behövs inte bygglov för solceller m.m. För solceller fristående från en byggnad (en ställning på tomten) behövs inte bygglov. För solceller på en- och tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader inom planlagt område behövs bygglov om åtgärden väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär. Det är en bedömning som måste göras från fall till fall utifrån vilken byggnad det gäller, karaktären på området och hur omfattande och synliga solcellerna är. För solceller på andra byggnader inom planlagt område behövs bygglov om åtgärden kan bedömas som byte av fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt. Också det är en bedömning som måste göras från fall till fall. Tänk också på att solfångare m.m. kan skapa reflexer mot omgivningen!. Avvägning mellan olika allmänintressen Klimat- och energifrågorna är i focus i dagens globala utveckling och det bör vara otvivelaktigt att det allmänna idag anser att det är ett viktigt intresse att miljövänlig energiproduktion från förnyelsebara energikällor ökar. Samhällsbyggnadsnämndens arbetsutskott har 2014 återremitterat ett första förslag till omarbetad policy för solenergianläggningar med uppdraget att ytterligare se över om kraven på bygglov för dessa anläggningar kan sänkas. Eventuella andra allmänintressen som nämnden har att avväga vid en bygglovprövning, t.ex. intresset av en god utformning av den byggda miljön, skall alltså även vägas mot allmänintresset av att miljövänlig energiproduktion ökar. Detta leder enligt samhällsbyggnadskontoret till att kommunen behöver vara så precis som möjligt för var gränsen för bygglovplikten går så att bygglovprövning inte görs obefogat, vilket idag kan antas utgöra en risk för hämsko gällande utbyggnaden av enskilda solanläggningar. Samhällsbyggnadskontorets förslag till ny policy/information för solenergianläggningar Utanför planlagt område behövs inte bygglov för solceller m.m. om byggnaden inte har höga kulturmiljövärden. För solceller fristående från en byggnad (en ställning på tomten) behövs inte bygglov. För solceller på en- och tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader inom planlagt område behövs bygglov om åtgärden väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär. Det är en bedömning som måste göras från fall till fall utifrån vilken byggnad det gäller, karaktären på området och hur omfattande och synliga solcellerna är. För solceller på andra byggnader inom planlagt område behövs bygglov om åtgärden kan bedömas som byte av fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt. Också det är en bedömning som måste göras från fall till fall. Det är den enskilde byggherren som tänker uppföra solenergianläggningar som har ansvar för att plan- och bygglagen följs. Det innebär bl.a. att den enskilde ansvarar i första led för att bedöma om de tänkta solfångarna/solcellerna är
2015-05-20 6 bygglovpliktiga eller inte. Bedömningen kan överklagas och anläggningen kan t.o.m. komma att behöva tas bort om frågan blir föremål för tillsyn och överprövning. Kontakta därför gärna kommunen tidigt i planeringsstadiet för rådgivning. För en- och tvåbostadshus görs följande bedömning: Solenergianläggningar som har samma eller närliggande färgnyans som befintligt tak på vilken man avser uppföra dem bedöms sannolikt inte ändra karaktären på byggnaden eller området väsentligt. Exempel: en villa med svarta betongpannor som förses med mörka solenergianläggningar. Solenergianläggningar som placeras på en på taket uppbyggd konstruktion vars höjd är maximalt 1,2 meter från närmast omgivande takyta bedöms av kommunen inte utgöra bygglovpliktiga tillbyggnader. Däremot kan anläggningarna fortfarande kräva bygglov som ändring av byggnad, se ovan. Vid samtliga anläggningar gäller att dåligt till taket/byggnaden anpassade solenergianläggningar eller estetiskt tveksamma lösningar och konstruktioner anses generellt öka risken betydligt för att byggnadens karaktär väsentligen ändras och bygglovplikten inträder. Bygglov kommer sannolikt i sådana fall inte att beviljas. Inom Alingsås stadskärna som utgör en värdefull kulturmiljö och varje annan byggnad eller område med höga kulturmiljövärden, anser kommunen att solenergianläggningar alltid måste bygglovprövas. Kontakta gärna kommunen tidigt i planeringsstadiet för rådgivning. Samhällsbyggnadskontoret Daniel Holdenmark Stadsarkitekt