YTTRANDE 1(7) Tillsynsavdelningen Ellen Ringqvist ellen.ringqvist@socialstyrelsen.se 2012-02-07 Dnr 1.4-39364/2011 Regeringskansliet Socialdepartementet 103 33 STOCKHOLM Departementspromemorian Överklagande av Socialstyrelsens beslut om kritik enligt patientsäkerhetslagen (Ds 2011:36) (S2011/9771/FS) Sammanfattning Socialstyrelsen anser att ytterligare överväganden behöver göras avseende patientens möjlighet att överklaga ett beslut att inte ge kritik parallella processer partsställning i högre instans Socialstyrelsen delar inte bedömningen när det gäller vilken instans som ska pröva överklagandena ekonomiska och andra konsekvenser Utöver det ovan nämnda tillstyrker Socialstyrelsen förslagen med nedan redovisade synpunkter. Generella synpunkter på utredningen Socialstyrelsen ser positivt på att myndighetens kritikbeslut ska kunna överklagas till domstol och att det ska gälla för såväl klagomålsärenden som initiativärenden. Av rättssäkerhetsskäl för såväl patienter som kritiserad hälso- och sjukvårdspersonal/verksamhet är det angeläget att det införs en överklagandemöjlighet. Socialstyrelsen vill peka på att den föreslagna reformen medför ytterligare en väsentlig skillnad mellan de olika regelverk som styr tillsynen inom de olika områden som ligger under Socialstyrelsens SOCIALSTYRELSEN 106 30 Stockholm Telefon 075-247 30 00 socialstyrelsen@socialstyrelsen.se www.socialstyrelsen.se Fax 075-247 32 52 Org.nr 202100-0555 Plusgiro 15616-6
SOCIALSTYRELSEN 2012-02-07 Dnr 1.4-39364/2011 2(7) ansvar (socialtjänst och hälso- och sjukvård). För att underlätta en samordnad tillsyn anser Socialstyrelsen att det är önskvärt att regeringen, i detta eller i något annat sammanhang, tar ett helhetsgrepp med likartade regelverk som stöder en integrerad tillsyn. Beslut om kritik ska kunna överklagas (s.28) Socialstyrelsen tillstyrker förslaget. Socialstyrelsen anser att regeringen även bör överväga möjligheten för en anmälare att överklaga ett beslut i ärenden som avgörs med stöd av 7 kap. 12 och 13 patientsäkerhetslagen (2010:659), PSL. Med hänsyn till rättssäkerheten finns det anledning att få en rättspraxis avseende den beslutstypen. Vem ska få överklaga (s. 32 f) I promemorian föreslås (10 kap. 13 andra stycket PSL) att det bara är i klagomålsärenden som patienten eller dennes närstående får överklaga ett beslut som innebär att någon kritik inte ges. Vidare är det endast den som anmält händelsen som har klagorätt. Kretsen av anmälningsberättigade är inte begränsad. I 7 kap. 16 PSL anges vilka personer som har rätt att ta del av och lämna synpunkter på det som tillförts ärendet. En förutsättning för att en närstående ska få den rätten är dock att patienten inte själv har kunnat göra anmälan. En konsekvens av ovanstående blir att en närstående som anmäler ett klagomål till Socialstyrelsen, där patienten bedöms själv ha kunnat göra anmälan, inte får ta del av och lämna synpunkter på det som tillförts ärendet såvida inte fullmakt finns. Är avsikten då att en närstående i en sådan situation ska få rätt att överklaga Socialstyrelsens beslut att inte ge kritik och som part i förvaltningsrätten få möjlighet att ta del av samtliga handlingar i ärendet? I promemorian föreslås att en patient som inte själv har gjort anmälan till Socialstyrelsen inte ska ha rätt att överklaga ett beslut som innebär att någon kritik inte ges. Socialstyrelsen sätter i fråga om detta är rimligt. Patienten får i och för sig kännedom om anmälan och utredningsmaterialet i och med att handlingarna kommuniceras enligt
SOCIALSTYRELSEN 2012-02-07 Dnr 1.4-39364/2011 3(7) 7 kap. 16 PSL. Men ska det i så fall krävas att även patienten själv gör en anmälan till Socialstyrelsen för att han eller hon ska få möjlighet att överklaga ett beslut som innebär att någon kritik inte ges? Socialstyrelsen anser därför att det i det fortsatta arbetet bör övervägas om den föreslagna lydelsen bör ändras så att en patient alltid har rätt att överklaga Socialstyrelsens beslut som innebär att någon kritik inte ges, oavsett vem som har gjort anmälan. Vilken instans ska pröva överklagandena? (s. 33 ff) I promemorian konstateras att den allmänna forumregeln i 14 andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL) får till följd att överklaganden av Socialstyrelsens beslut om kritik i klagomålsärenden kommer att prövas av Förvaltningsrätten i Stockholm och, efter överklagande, av Kammarrätten i Stockholm. Grunden för detta är att Socialstyrelsen har en central ingång och organisation för klagomålshanteringen. Visserligen har Socialstyrelsen en central ingång för klagomålshanteringen (enheten för enskildas klagomål), men alla klagomålsärenden utreds dock inte på den enheten och inte heller fattas alla beslut där. Av utredningstekniska skäl kan det vara lämpligare att ett klagomålsärende handläggs och beslutas vid en regional tillsynsenhet. I promemorian har inte heller beaktats överklaganden av de kritikbeslut som Socialstyrelsen fattar i initiativärenden. Sådana ärenden handläggs och beslutas som regel vid någon av myndighetens regionala tillsynsenheter. Enligt 14 AFDL ska ett beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Sammanfattningsvis kommer alltså en hel del av Socialstyrelsens kritikbeslut att fattas vid någon av myndighetens regionala enheter. Det finns ingen specialreglering av vilken förvaltningsrätt som ska pröva ett överklagande av Socialstyrelsens beslut. Regeringsrätten har i RÅ 1995 ref. 20 uttalat att ett beslut av ett regionkontor (i det fallet Statens invandrarverk) ska överklagas till den länsrätt (numera förvaltningsrätt) i det län där regionkontoret är beläget och inte till länsrätten i det län där huvudkontoret är beläget. För det fall ingen specialreglering görs
SOCIALSTYRELSEN 2012-02-07 Dnr 1.4-39364/2011 4(7) kommer således de beslut som fattas vid någon av Socialstyrelsens regionala enheter att prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets enheten är belägen. Att ha en annan ordning för kritikbesluten skulle skapa otydlighet. Socialstyrelsen anser att ovan nämnda måste uppmärksammas och diskuteras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Ikraftträdande (s. 35) Socialstyrelsen tillstyrker förslaget. Socialstyrelsen anser att det bör införas övergångsregler i PSL som reglerar hur handläggningen av ärenden ska ske vid övergången mellan den nuvarande och den kommande lagregleringen. Myndigheten anser att de nya reglerna bör tillämpas fullt ut för alla pågående ärenden oavsett när anmälan gjordes. Ekonomiska och andra konsekvenser (s. 37 ff) Socialstyrelsen anser att det är oklart vad som ligger till grund för den i promemorian redovisade bedömningen att förslaget inte kommer att innebära några ekonomiska konsekvenser för myndigheten. Socialstyrelsen bedömer att kritikbesluten, i vart fall inledningsvis, kommer att överklagas i hög utsträckning och att det kommer att leda till avsevärt ökade kostnader för myndigheten. Av 9 förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, framgår att förfarandet är skriftligt men att det får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I kammarrätt och förvaltningsrätt ska muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar emot det. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att domstolen bör ta stor hänsyn till parts önskemål om muntlig handläggning. Om muntlig förhandling yrkas av enskild part kan rätten inte underlåta att förordna om muntlig förhandling utan att efter en noggrann prövning ha funnit att en sådan är obehövlig eller att särskilda skäl talar emot (prop. 1982/83:134 s. 537). Socialstyrelsen bedömer därmed att det kommer att bli en väsentlig ökning av domstolsförhandlingar för myndigheten och att den ökade
SOCIALSTYRELSEN 2012-02-07 Dnr 1.4-39364/2011 5(7) arbetsinsatsen inte kommer att uppvägas av att momentet med att kommunicera förslag till beslut utgår. För det fall Socialstyrelsen behöver fastställa tidpunkten för när en mottagare som har klagorätt blir delgiven ett kritikbeslut kommer det även att innebära ökade administrativa kostnader för myndigheten. Författningskommentarer 7 kap. 18 Socialstyrelsen föreslår att skrivningen förtydligas enligt följande: Beslutet ska sändas till anmälaren, den som klagomålet avser och, om klagomålet avser hälso- och sjukvårdspersonal, till berörd vårdgivare. 7 kap. 18 a Socialstyrelsen vill med anledning av bestämmelsens utformning framföra följande. I bestämmelsen regleras att Socialstyrelsen ska besluta att ge kritik när bestämda förutsättningar är uppfyllda. Bestämmelsen reglerar också möjligheten till undantag. Den reglerar dock inte skyldigheten att fatta ett beslut att inte ge kritik. Med hänvisning till att även ett sådant beslut ska kunna överklagas anser Socialstyrelsen att det därmed tydligt bör anges i beslutsmeningen och att bestämmelsen därför bör kompletteras med en sådan skrivning. 7 kap. 19 andra stycket Socialstyrelsen sätter i fråga vilken faktisk innebörd stycket ska få nu när kravet att kommunicera ett förslag till beslut ska tas bort. 10 kap. 13 första stycket 2 Socialstyrelsen föreslår att skrivningen förtydligas så att det klart framgår att även ett beslut om att inte ge kritik är möjligt att överklaga. Förslag: beslut enligt 7 kap. 18 a första och andra stycket
SOCIALSTYRELSEN 2012-02-07 Dnr 1.4-39364/2011 6(7) Övriga synpunkter Parallella processer När Socialstyrelsen riktar kritik mot vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal ska vi ange de skäl som ligger till grund för beslutet. Det bör då framgå vilken lag eller föreskrift åtgärden eller underlåtenheten strider mot alternativt vari olämpligheten ligger. Socialstyrelsen har vidare en skyldighet att vidta åtgärder mot vårdgivare resp. hälso- och sjukvårdspersonal i enlighet med vad som anges i 7 kap. 23 30 PSL. Enligt motiven till 7 kap. 23 PSL ska Socialstyrelsen i första hand försöka vinna rättelse genom frivilliga åtgärder. Först om åtgärder inte vidtas frivilligt av vårdgivaren ska myndigheten utfärda ett föreläggande (prop. 2009/10:210 s. 225 f och prop. 1995/97:176 s. 98 f). När det gäller legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal kan det bli aktuellt med en anmälan till HSAN. Ett kritikärende kan initieras antingen som ett klagomål eller genom att myndigheten själv initierar en utredning av vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal (jfr 7 kap. 10 och 19 PSL). Myndigheten är, med få angivna undantag, skyldig att inleda en utredning av ett klagomål även om samma omständigheter har prövats inom ramen för ett initiativärende. Det behövs därför ett klarläggande avseende vilken rättsverkan ett av myndigheten lagakraftvunnet kritikbeslut, eller en av domstol lagakraftvunnen dom, ska få för vår skyldighet att inleda en utredning av ett senare inkommet klagomålsärende. Likaså behövs ett klargörande avseende vilken rättsverkan en laga kraftvunnen dom ska få för myndighetens skyldighet/möjlighet att vidta ytterligare åtgärder enligt PSL. Socialstyrelsen anser att regeringen bör överväga en lagreglering i 7 kap. 12 PSL som innebär att myndigheten får avstå från att utreda ett klagomålsärende om myndigheten redan har prövat samma händelse som klagomålet avser. Talerätt och partsställning i högre instans Det behövs ett klargörande av vem som ska ha talerätt i högre instans när det gäller kritikbeslut i enskilda klagomål. I promemorian anges att talerätten mot Socialstyrelsens beslut ska begränsas på så sätt att beslut att inte ge kritik endast får överklagas av patient eller närstående som gjort anmälan, medan ett beslut om kritik endast får överklagas av den
SOCIALSTYRELSEN 2012-02-07 Dnr 1.4-39364/2011 7(7) som blivit kritiserad. Socialstyrelsen blir enligt 7 a FPL den klagandes motpart i förvaltningsrätten. Enligt 33 FPL får ett beslut av förvaltningsrätten överklagas av den som det angår, om det gått honom emot. Ska någon utöver de som är parter i förvaltningsrätten ha rätt att överklaga till kammarrätten, och under vilka förutsättningar i så fall? Promemorian är inte helt tydlig i detta avseende. Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektören Lars-Erik Holm. I den slutliga handläggningen har avdelningscheferna Per- Anders Sunesson och Anders Printz, samt chefsjuristen Eleonore Källstrand Nord deltagit. Juristen Ellen Ringqvist har varit föredragande. SOCIALSTYRELSEN Lars-Erik Holm Ellen Ringqvist