Yttrandefrihet och integritet - det internationella ramverket Inledning Det internationella politiska och juridiska ramverk som finns inom området mänskliga rättigheter och som TeliaSonera har att förhålla sig till är mångfacetterat. Centrala rättigheter, som har särskild betydelse för en teleoperatörs verksamhet, är yttrandefriheten och rätten till integritet och privatliv för operatörens kunder. Att kunna respektera dessa rättigheter blir allt viktigare för TeliaSonera och andra operatörer samtidigt som nationella myndigheter i ökande grad kräver att få övervaka tele- och Internettrafiken för att trygga den nationella säkerheten och bekämpa brott. Det finns då en risk att nationella lagar och regler om t ex avlyssning eller nedstängning av nät utformas och tillämpas så att de oproportionerligt bidrar till en inskränkning av de mänskliga rättigheterna. Det är av vital betydelse för TeliaSonera att ha en god förståelse av gränserna för vårt ansvar och hur vi bäst kan hantera dessa frågor. Detta är i själva verket en utmaning inte bara för TeliaSonera utan för hela den globala teleindustrin. TeliaSonera måste därför arbeta med mänskliga rättigheter på flera plan, inom den egna verksamheten, i dialog med andra telekombolag och med politiska beslutsfattare. TeliaSonera är t ex en av initiativtagarna till en industridialog mellan telekombolag för att arbeta fram vägledande principer för hur telekombolag ska agera då den egna verksamheten kan tänkas utnyttjas för kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Dessa principer kommer även att innehålla telekombolagens uppfattning om vad EU och enskilda regeringar bör göra och beräknas vara färdiga i slutet av 2012. Målet är att få en så bred uppslutning kring principerna som möjligt inom branschen. TeliaSonera har för sin del redan vidtagit ett antal interna åtgärder för att säkra att vårt agerande är väl övervägt. Vi har flyttat hanteringen av myndighetskrav som riskerar att stå i konflikt med mänskliga rättigheter - till exempel krav på nedstängning av hela eller delar av mobilnät - till koncernledningen från att sådana krav tidigare har hanterats lokalt i varje land. Vi kommer, så långt det överhuvudtaget är möjligt, att externt kommunicera väsentliga nedstängningar av nät som görs på begäran av myndigheter. TeliaSoneras ledning kommer kontinuerligt att föra en dialog med myndigheter och regeringar i de länder där vi är verksamma. Vi kommer alltid att bedöma lagligheten i de krav som kommer från myndigheter och som riskerar att stå i konflikt med mänskliga rättigheter. Vi har också uttryckligen infört i vår kod för etik och uppförande att vi arbetar utifrån OECD:s riktlinjer för multinationella företag, som sedan 2011 även omfattar området mänskliga rättigheter. Vårt mål är att göra det möjligt för medborgare att utbyta idéer och att tillhandahålla verktyg för utvecklingen av mer öppna samhällen. Yttrandefrihet och integritet utgör kärnan i vår affärsverksamhet. Tillsammans med Danish Institute for Human Rights - som är en välrenommerad oberoende institution - genomför TeliaSonera en genomlysning av riskerna för att vi bidrar till brott mot mänskliga rättigheter - land för land. Vi gör även en övergripande, regelbundet återkommande bedömning av om de kommersiella och hållbarhetsmässiga förutsättningarna motiverar fortsatt närvaro i ett land. Utöver lönsamhet bedömer vi även sådant som landets legala struktur, förekomsten av korruption, arbetsförhållanden, miljöpåverkan och om TeliaSoneras närvaro på ett oacceptabelt sätt bidrar till kränkningar av mänskliga rättigheter. Utifrån en helhetsbedömning även av icke-kommersiella faktorer kan beslutet därmed bli att vi lämnar en marknad. Om och när sådana beslut fattas kommer de att kommuniceras på vederbörligt sätt. 1
För att bidra till en ökad kunskap om och förståelse för hur det internationella ramverket är utformat redogör vi i det följande för ett antal viktiga internationella politiska beslut om skyddet av mänskliga rättigheter. Därefter redovisas bestämmelser i det internationella regelverket för telekommunikationer som kan ha betydelse för yttrandefriheten och rätten till integritet och privatliv. Även vissa Internetrelaterade frågor berörs översiktligt. Inledningsvis görs en genomgång av de olika slags krav som nationella myndigheter kan ställa på en teleoperatör. Begäran från nationella myndigheter - krav och procedurer i praktiken Varje land utformar sin egen lagstiftning och principerna om yttrandefrihet och rätten till integritet och privatliv återfinns ofta i ett lands grundlagar. Undantag och begränsningar av dessa principer och som påverkar en teleoperatörs verksamhet finns i lagar på lägre nivå, förordningar, beslut och tillståndsvillkor (s.k. licenser). En svårighet är naturligtvis då ett lands nationella bestämmelser upplevs strida mot vad som internationellt ses som en inskränkning av yttrandefriheten eller intrång i privatlivet. En teleoperatör bör då, liksom andra företag, i enlighet med OECD:s riktlinjer för multinationella företag ändå söka respektera internationellt erkända mänskliga rättigheter så långt som möjligt. De avvägningar mellan olika samhällsintressen som görs i de nationella bestämmelserna har givetvis stor betydelse för den verksamhet som bedrivs av en teleoperatör i ett visst land. En förutsättning för att kunna bedriva verksamheten är att teleoperatören följer bestämmelserna. En teleoperatör som bryter mot bestämmelserna riskerar att förlora sin licens och därmed att tvingas lämna landet. De krav som i allmänhet ställs på en teleoperatör och som är känsliga ur ett fri- och rättighetsperspektiv är att polis och nationell säkerhetstjänst ska kunna genomföra avlyssning och övervakning av teletrafik i hemlighet eller få tillgång till information om abonnenter och historisk information om teletrafik samt lokaliseringsinformation för mobiltelefoner. Det kan också förekomma krav på nedstängning av hela eller en del av telenätet, blockering av enskilda meddelanden och blockering av specifika webbplatser på Internet. Gemensamt för de nationella regelverken är att teleoperatören inte deltar i myndighetsbesluten om att vidta en viss åtgärd. Ibland behöver besluten i enlighet med den lokala lagen fattas av en domstol, ibland av en enskild myndighet. Här kan t ex hotets eller brottets art och allvarlighetsgrad samt hur tidskritiska åtgärderna är vara av betydelse. Ett genomgående drag i nationella bestämmelser är att detaljer kring myndigheternas beslut, krav och arbete inom dessa områden omgärdas av strikt sekretess och att teleoperatören inte får information om varför en viss åtgärd ska vidtas. Gemensamt är vidare att en teleoperatör är skyldig att installera teknisk utrustning i sitt nät så att myndigheternas behov kan tillgodoses. Däremot varierar de praktiska rutinerna för hur kraven riktas mot operatören mellan länder. Detsamma gäller hur myndigheterna hämtar in de uppgifter som man anser behövs. I en del länder vet inte operatören ens om att t ex avlyssning äger rum. Övergripande internationella beslut och riktlinjer Nedan beskrivs de viktigaste fundamenten i det internationella politiska och juridiska ramverk som teleoperatörer har att förhålla sig till. Beskrivningen omfattar ett antal övergripande beslut och initiativ inom Förenta Nationerna, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), Europeiska 2
Unionen och Europarådet. Den omfattar också information om de internationella riktlinjer som de politiska organen på senare år har tagit fram för företagens arbete med mänskliga rättigheter. FN:s allmänna förklaring och konventioner om de mänskliga rättigheterna Inom FN har det tagits ett flertal initiativ sedan det andra världskriget för att åstadkomma internationella överenskommelser mellan medlemsstaterna om mänskliga rättigheter. I slutbetänkandet från delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige (SOU 2010:70) görs en introduktion till det internationella arbetet med mänskliga rättigheter. Delegationen redogör för de centrala konventionerna och även frågan om begränsningar av de mänskliga rättigheterna. Här är några korta utdrag ur slutbetänkandets kapitel 2.1: FN:s generalförsamling antog 1948 den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, som innehåller såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. För att ge de mänskliga rättigheterna större juridisk tyngd och tydlighet har de mänskliga rättigheterna med utgångspunkt i den allmänna förklaringen med tiden utvecklats till en rad konventioner, dvs. folkrättsligt bindande avtal mellan stater. För det första finns det absoluta och oåterkalleliga rättigheter som aldrig, oavsett omständigheterna, får inskränkas. Bland dessa kan nämnas förbudet mot tortyr och förbudet mot slaveri. För det andra finns det rättigheter som staten får begränsa under vissa förutsättningar och på visst sätt, t.ex. yttrandefriheten, religionsfriheten, föreningsfriheten och rätten till privatliv. För yttrandefriheten enligt FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 19.2) gäller t.ex. att den medför särskilda skyldigheter och särskilt ansvar och att dess utövande därför får underkastas vissa inskränkningar, men endast sådana som är angivna i lag och som är nödvändiga. Det är viktigt att notera att de inskränkningar av de mänskliga rättigheterna som är tillåtna enligt konventionerna måste göras med stöd av lag. Inskränkningar får endast göras av skäl som kan anses godtagbara i ett demokratiskt samhälle, t.ex. för att skydda andra personers rättigheter, befolkningens hälsa eller den allmänna säkerheten. Vidare måste inskränkningar av de mänskliga rättigheterna vara proportionerliga, dvs. de får inte gå utöver vad som krävs med hänsyn till inskränkningens ändamål. I artiklarna 17 och 19 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR), som trädde i kraft år 1976, behandlas den grundläggande rättigheten till skydd för privatlivet och yttrandefriheten. I artikel 17 sägs att Ingen får utsättas för godtyckligt eller olagligt ingripande med avseende på privatliv, familj, hem eller korrespondens. Av artikel 19 framgår att Var och en har rätt till yttrandefrihet. Kommentarer och förtydliganden till dessa rättigheter finns i MR-kommitténs kommentarer nr 16 från år 1988 och nr 34 från år 2011. Som kan utläsas ovan tillåter den internationella rätten länder att under vissa förutsättningar göra undantag i nationell lagstiftning beträffande de mänskliga rättigheterna. FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter från år 2011 hänvisar till FN:s ramverk för mänskliga rättigheter. Ramverket har tre pelare: - statens skyldighet att skydda enskilda mot att deras mänskliga rättigheter överträds av tredje part, dvs. av privata aktörer, inklusive företag, - näringslivets skyldighet att respektera de mänskliga rättigheterna samt - tillgång till effektiva rättsmedel för dem som drabbats av kränkningar av de mänskliga rättigheterna 3
De vägledande principerna är icke-bindande och ger konkret vägledning för hur företagens arbete med mänskliga rättigheter kan bedrivas. Principerna är generella och inte specifikt anpassade till telekomföretagens verksamhet. TeliaSonera har därför beslutat att tillsammans med ett antal andra företag gå i bräschen för att starta en industridialog om hur dessa principer kan tillämpas inom telekomsektorn. Mänskliga rättigheter och Internet 1. Den 5 juli 2012 antog FN:s råd för mänskliga rättigheter (MR-rådet) en resolution om mänskliga rättigheter och Internet. Resolutionen bekräftar att rätten till yttrandefrihet som finns fastslagen i FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter och i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter även gäller när människor använder Internet. Samma rätt till yttrandefrihet som gäller "off-line" ska gälla "online". Resolutionen bekräftar också den vikt Internet har för global utveckling och alla stater uppmanas att främja tillgång till Internet, både till infrastruktur och innehåll. 2. Frågan om tillgång till Internetanslutning och innehållet på Internet behandlas även i en rapport till FN:s generalförsamling den 10 augusti 2011. Rapporten lämnades av FN:s specialrapportör för yttrandefrihet, Frank la Rue, och tar upp de begränsningar i tillgången som staterna har rätt att besluta om och hur sådana beslut bör fattas. Rapporten pekar på vikten av tydliga lagar och behovet av att myndighetsbeslut om t ex blockering av webbplatser präglas av transparens och öppenhet. OECD:s riktlinjer för multinationella företag OECD:s riktlinjer för multinationella företag innehåller principer och normer för ansvarsfullt företagande i ett globalt sammanhang som är förenligt med tillämpliga lagar och internationellt erkända standarder. Riktlinjerna omfattar områden såsom sysselsättning och arbetsmarknadsrelationer, miljöfrågor, bekämpning av mutor, konsumenternas intressen m.m. och syftar till att främja positiva bidrag av företag till ekonomiska, miljömässiga och sociala framsteg över hela världen. OECD:s medlemsstater godkände i maj 2011 en ny version av riktlinjerna. Den nya versionen har ett nytt kapitel för mänskliga rättigheter vars innehåll överensstämmer med FN:s vägledande principer. I OECD:s riktlinjer anges att företagen har en skyldighet att följa nationella lagar. I länder där lagar och regler står i konflikt med internationellt erkända mänskliga rättigheter bör dock företagen, enligt riktlinjerna, söka respektera dessa rättigheter utan att därmed bryta mot nationella bestämmelser. Riktlinjerna innehåller även en punkt om att företagen uppmuntras att i lämpliga forum och beroende på omständigheterna stödja gemensamma satsningar på att främja friheten på nätet genom att respektera yttrande-, mötesoch föreningsfriheten online. I likhet med FN:s vägledande principer är OECD:s riktlinjer generella och fokuserar inte specifikt på telekom. TeliaSonera arbetar utifrån OECD:s riktlinjer. Arbetet inom den Europeiska Unionen 1. På EU:s officiella webbplats sammanfattas EU:s lagstiftning inom området mänskliga rättigheter. http://europa.eu/legislation_summaries/human_rights/index_en.htm Respekten för mänskliga rättigheter utgör tillsammans med andra fundamentala principer värdegrunden för alla EU:s medlemsstater. Detta uttrycks så här på webbplatsen: Respect for human rights and dignity, together with the principles of freedom, democracy, equality and the rule of law, are values common to all European Union (EU) Member States. They also guide the Union's action both inside and outside its borders. European 4
action in this area is based on the Treaty on European Union. Annexed to the Treaties, the Charter of Fundamental Rights defines further the fundamental rights applicable at Union level. EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, senast reviderad år 2010, säger i artikel 7 att Var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. och i artikel 11 att Var och en har rätt till yttrandefrihet. Stadgans bestämmelser är i överensstämmelse med ICCPR. EU har också anslutit sig till Europakonventionen (se nedan) och EU och medlemsstaterna har förbundit sig att vara exemplariska när det gäller respekten för mänskliga rättigheter inom sina gränser. EU:s externa agerande på den internationella scenen avseende mänskliga rättigheter och demokrati styrs av ett strategiskt ramverk som antogs av Europeiska unionens råd den 25 juni 2012. Ramverket är omfattande och innehåller en handlingsplan för att genomföra det i praktiken. Handlingsplanen omfattar totalt 36 åtgärder inom en rad områden. Inom området yttrandefrihet online och off-line anges att EU kommer att utveckla instrument för att öka Internettillgången och kunna hantera otillbörlig censur och massövervakning i samband med ICT-användning. (jfr nedan om No Disconnect Strategy). 2. EU-kommissionen uttalade i sitt meddelande från oktober 2011 om företagens sociala ansvar att en prioriterad åtgärd var att ta fram en vägledning för europeiska företag under FN:s vägledande principer. I februari 2012 meddelade kommissionen att ett årslångt projekt skulle startas för att utarbeta riktlinjer för tre industrisektorer, bl a Information and Communication Technology (ICT) som inkluderar telekomföretag. EU:s riktlinjer kan, till skillnad mot FN:s vägledande principer och OECD:s riktlinjer, förväntas explicit behandla frågor om yttrandefrihet och rätten till integritet och privatliv. När TeliaSonera skriver detta i oktober 2012 pågår arbetet alltjämt. EU:s riktlinjer är en del av den handlingsplan som nämnts ovan i punkt 1. 3. EU:s kommissionär för den s.k. Digitala Agendan tog i december 2011 initiativ till en No Disconnect Strategy. Strategin syftar till att upprätthålla EU:s åtagande att säkerställa att mänskliga rättigheter och fundamentala friheter upprätthålls även online och att Internet och annan ICT fortsatt kan vara en drivkraft för politisk frihet, demokratisk utveckling och ekonomisk tillväxt. Strategin avses enligt kommissionären vara till hjälp inom fyra områden: Developing and providing technological tools to enhance privacy and security of people living in non-democratic regimes when using ICT. Educating and raising awareness of activists about the opportunities and risks of ICT. In particular assisting activists to make best use of tools such as social networks and blogs while raising awareness of surveillance risks when communicating via ICT. Gathering high quality intelligence about what is happening "on the ground" in order to monitor the level of surveillance and censorship at a given time, in a given place. Cooperation. Developing a practical way to ensure that all stakeholders can share information on their activity and promote multilateral action and building cross-regional cooperation to protect human rights. Arbetet inom Europarådet Skyddet för de mänskliga rättigheterna är det mest kända av Europarådets arbetsområden. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) trädde i kraft redan 1953, fyra år efter det att Europarådet bildades. Idag har samtliga medlemsländer undertecknat Europakonventionen. Konventionen anses allmänt ha utvecklats till ett av de mest effektiva instrumenten till skydd för mänskliga rättigheter i världen. Även EU har undertecknat konventionen. 5
Rätten till skydd för privatliv och korrespondens regleras i Europakonventionens artikel 8 och yttrandefriheten i artikel 10. Av artikel 8:2 och 10:2 följer att nationella myndigheter kan göra inskränkningar i dessa rättigheter under vissa förutsättningar. En inskränkning måste ha stöd i lag. Den måste vidare vara ägnad att tillgodose något av de i artikeln uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen måste även anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Det internationella regelverket för telekommunikationer I detta avsnitt sammanfattas de bestämmelser för telesektorn som finns i internationella överenskommelser och som kan ha betydelse för yttrandefriheten och rätten till integritet och privatliv när de tillämpas av myndigheter på nationell nivå. Det bör noteras att de internationella bestämmelserna för telesektorn utformades i en tid då Internet ännu inte hade utvecklats. De tar därför inte sikte specifikt på Internet och det innehåll som kan finnas på olika webbplatser. Yttrandefrihet och rätt till integritet och privatliv är dock centrala frågor som i hög grad har aktualiserats i samband med Internets snabba tillväxt. Detta avspeglas bl a i MR-rådets resolution den 5 juli 2012 och i EU:s No disconnect strategy som aviserades i december 2011 och som nämnts ovan. Internationella Teleunionen Specifika internationella bestämmelser för telesektorn finns i konstitutionen för den Internationella Teleunionen (ITU). ITU är en mellanstatlig internationell organisation för global samordning av telenät och teletjänster. ITU bildades 1865 och är sedan 1947 FN:s fackorgan inom telekommunikationsområdet. ITU:s konstitution antogs 1992 och har därefter genomgått revideringar vid några tillfällen. Enligt konstitutionen har alla medlemsstater en suverän rätt att reglera sina telekommunikationer. I konstitutionen finns bl a bestämmelser som ger medlemsstaterna en skyldighet att säkerställa sekretessen i internationell telekommunikation. De ger också medlemsstaterna rätt att förmedla sådan teletrafik till myndigheter för att säkra tillämpningen av nationell lagstiftning. Vidare kan medlemsstaterna ha lagar som ger rätt att stoppa överföringen av privata telemeddelanden som kan hota nationens säkerhet eller som strider mot lag, allmän ordning eller moral. En medlemsstat kan vidare stänga av internationella teletjänster, helt eller delvis, under förutsättning att man omedelbart notifierar ITU:s Generalsekreterare. Av International Telecommunication Regulations från 1988, som kompletterar ITU:s grundläggande texter, framgår att medlemsstaten även omedelbart ska notifiera Generalsekreteraren när normala förhållanden åter råder. Generalsekreteraren ska i sin tur omedelbart informera alla andra medlemsstater. Den Europeiska Unionen 1. Inom den Europeiska Unionen behandlas frågan om medlemsstaternas ansvar när det gäller begränsningar av sekretessen i teletrafiken i Direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (e-privacy Directive, senast ändrat i december 2009). Där framgår att medlemsstaterna genom lagstiftning får införa en sådan begränsning när den i ett demokratiskt samhälle är nödvändig, lämplig och proportionell för att skydda nationell säkerhet (dvs. statens säkerhet), försvaret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning, avslöjande av och åtal för brott eller vid obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationssystem.... I och med 2009 års ändringar i direktivet har teleoperatörerna ålagts att införa interna förfaranden för att besvara förfrågningar om tillgång till användarnas 6
personuppgifter, på grundval av nationella bestämmelser som antagits i enlighet med punkt 1. De ska på begäran förse den behöriga nationella myndigheten med information om dessa förfaranden, antalet förfrågningar som mottagits, vilken juridisk motivering som framförts och vilket svar leverantören lämnat. 2. År 2006 antogs ett direktiv om lagring av trafikuppgifter. Datalagringsdirektivet gäller lagring av uppgifter i data- och teletrafik för brottsbekämpande ändamål. Det syftar till att Internet- och teleoperatörer i alla EU-länder ska ha samma minimiskyldigheter att lagra trafikuppgifter. Uppgifterna ska vid behov kunna användas av en stat och dess myndigheter för att avslöja, utreda och åtala för allvarliga brott. 3. Europeiska Unionens Råd antog år 1995 en resolution om krav för laglig avlyssning av telekommunikationer. I Resolutionen noteras att laglig avlyssning är ett viktigt instrument för nationell säkerhet och utredning av allvarlig brottslighet. Där listas de krav som brottsbekämpande myndigheter ställer för att göra laglig avlyssning möjlig. Kraven anges vara en viktig sammanfattning för den tekniska implementeringen av laglig avlyssning i moderna telesystem. Baserat bl a på den lista med krav som återfinns i Rådets Resolution har tekniska standarder tagits fram inom bl a European Standardisation Institute (ETSI) för olika nät och tjänster. I arbetet har myndigheter, operatörer och tillverkare från ett stort antal länder deltagit. Standarderna innehåller krav på nät- och tjänsteoperatörer med tonvikt på gränssnittet för överlämning till myndigheter (Handover Interface). ETSIs arbete är begränsat till Europa men liknande standarder finns i icke-europeiska länder också. Dessutom finns det specifika tekniska specifikationer för laglig avlyssning i GSM-systemet. 3GPP (3rd Generation Partnership Project) är ett globalt samarbetsforum för sex standardiseringsorgan inom teleområdet (bl a ETSI). 3GPP tar fram globala standarder för framtida mobilsystem, inkl. laglig avlyssning. Vid sidan av nät och tjänster som följer sådana standarder för laglig avlyssning finns även tekniska system för mer omfattande övervakning av teletrafiken och som används av den nationella säkerhetstjänsten i en del länder. 7