FÖRV ALTNINGSUTSKOTTET Utlåtande 6/1995 rd Regeringens proposition 83/1995 rd FvUU 6/1995 rd- RP 83/1995 rd Till Lagutskottet När riksdagen den 21 september 1995 remitterade regeringens proposition 83/1995 rd med förslag tilllag om häradsåklagare samt om upphävande av 9 2 och 3 mom. lagen om strafforderförfarande till förvaltningsutskottet för beredning bestämde den samtidigt att förvaltningsutskottet skall avge utlåtande i saken tilllagutskottet Utskottet har med anledning av ärendet hört avdelningschefen Tuomo Ra pola, regeringsrådet Esko Sorvali, lagstiftningrådet Tuula Linna och äldre regeringssekreteraren Christer Lundström vid justitieministeriet, överdirektören Pekka Kilpi, polisdirektören Seppo Nevala, konsultativa tjänstemannen Tiina Eränkö-Pekkanen, konsultative tjänstemannen Martti Jarkko och överinspektören Päivi Pekkarinen vid inrikesministeriet, regeringssekreteraren Risto Leikos vid finansministeriet, justitiekanslersadjointen Jukka Pasanen, professorn Olli Mäenpää vid Helsingfors universitet, landshövdingen Eva-Riitta Siitonen vid länsstyrelsen i Nylands län, landshövdingen Kalevi Kivistö vid länsstyrelsen i Mellersta Finlands län, landshövdingen Olavi Martikainen vid länsstyrelsen i Kuopio län, kanslichefen Pentti Saira vid länsstyrelsen i Lapplands län, utvecklingschefen Antti Iso-Koivisto vid Finlands Kommunförbund, ordföranden Mikko Paatero vid Poliisin lääninjohto ry, ordföranden Antero Tuomi och förste vice ordföranden T apani Tiilikainen vid Suomen Nimismiesyhdistys, ordföranden Jorma Kalske vid Suomen kaupunginviskaaliyhdistys, ordföranden Pekka Louekoski vid stadsfogdarnas i Finland förening, vice ordföranden Lauri Haikarainen vid Suomen henkikirjoittajayhdistys, vice ordföranden Kyösti Kerälä vid Finlands polisers förbund, samtidigt som repres~tant för Oikeushallinnon henkilökunta OHK r och Biträdande utmätningsmän rf, ordföran en Veli-Erkki Wäre vid Poliisilakimiehet ry, föranden Mauno Laaninen vid Exekutionsbiträdenas i Finland förening, ordföranden Juhani Orava vid Keski-Pohjanmaan Poliisiyhdistys, tingsdomaren Seppo Männikkö vid Suomen käräjäoikeustuomarit ry, juristen Astrid Thors vid Svenska Finlands folktings förvaltningsutskott, stadsdirektören Veikko Tikkanen från Kuhmo stad, stadsdirektören Pertti Vainionpää från Nurmes stad, kommundirektören Jussi Huttunen från Leppävirta kommun, polismästaren Juhani Virkkunen vid polisinrättningen i Uleåborg, länsmannen Antero Kotila vid Kristinestads länsmansdistrikt, länsmannen Bo-Sanfrid Höglund vid Jakobstads länsmansdistrikt, länsmannen Matti Vuorinen vid Vanda länsmansdistrikt, länsmannen Ossi Hyvönen vid Muonio länsmansdistrikt, länsmannen Pentti Tuppurainen vid Kuhmo länsmansdistrikt, länsmannen Reijo Heikkineo vid Saarijärvi länsmansdistrikt, länsmannen Mikko Sormunen vid Kuusamo länsmansdistrikt, länsmannen Matti Hoviniemi vid Kangasniemi länsmansdistrikt, länsmannen Esa Karhu vid Nurmes länsmansdistrikt, äldre konstapeln Pekka Ala-Fossi vid Kauhajoki länsmansdistrikt och byråsekreteraren Tuula Haapanen vid Pöytyä länsmansdistrikt. Vidare har Savon Liitto, Kivijärvi kommun och Nokia länsmansdistrikt lämnat in skriftliga sakkunnigutlåtanden. Regeringens proposition Regeringen föreslår en lag om häradsåklagare och en ändring av lagen om strafforderförfarande. Propositionen innehåller vissa nödvändiga ändringar i stadgandena om åklagarväsendet till följd av lagen om grunderna för utvecklande av den statliga lokalförvaltningen från 1992. Den föreslagna lagen om häradsåklagare är den första enhetliga lagen om organisering av det lokala åklagarväsendet. Heltidsanställda häradsåklagare skall ersätta de nuvarande stadsfiskalerna, länsmännen och biträdande länsmännen som lo- 250826
2 kala åklagare. Åklagarmyndigheten skall vara en personmyndighet Länspolisråden och polisinspektörerna, som fungerar som länsåklagare, skall ha kvar åklagaruppgifterna på mellannivån. Häradsåklagarna skall enligt förslaget arbeta vid häradens åklagarämb~~e eller vid häradsämbetets åklagaravdelning. Ambetsverket och avdelningen hör till justitieministeriets förvaltningsområde. Ledande häradsåklagaren skall vara chef för ämbetsverket eller avdelningen. Varje häradsåklagare skall ha en självständig åtalsprövningsrätt Häradsåklagarens verksamhetsområde är häradet, men i vissa fall kan häradsåklagarämbetet eller ett häradsämbetes åklagaravdelning förordnas att ha hand om åklagaruppgifter också inom ett annat härad eller i samarbete. Vid ett åklagarämbete eller vid en åklagaravdelning kan det finnas åklagarbiträden. På detta sätt kan utexaminerade jurister få erfarenhet av åklagaruppgifter. Den föreslagna lagen om häradsåklagare avses träda i kraft samtidigt med lokalförvaltningsreformen, dvs. den l december 1996. Förslaget tilllag om upphävande av 9 2 och 3 mo m. lagen om strafforderförfarande avses träda i kraft den l januari 1999. Utskottets ställningstaganden l. Allmän motivering Utskottet framhåller att propositionen tillsammans med propositionerna 86/1995 rd, 97/ 1995 rd, 106/1995 rd och 129/1995 rd bildar ett komplex som anknyter till reformen av den statliga lokalförvaltningen. Om lagförslagen går igenom utgör det samtidigt tillsammans med lagen om grunderna för utvecklande av den statliga lokalförvaltningen (126/1992) den lagfästa normbasen för häradsreformen. Vidare är det skäl att påpeka att Finland redan med stöd av lagen om den statliga lokalförvaltningen har indelats i härad genom beslut av statsrådet och att det redan beslutats om häradenas ämbetsverkstyp och språkliga indelning. I ett härad skall finnas antingen ett häradsämbete eller ett fristående ämbetsverk. I detta sammanhang koncentreras granskningen till häradsämbetena. Meningen är att beslutet om ämbetsverkstyper skall ändras i denna fas av reformen. Enligt lagen om grunderna för utvecklande av den statliga lokalförvaltningen avser reformen att förbättra tjänsternas kvalitet och medborgarnas rättssäkerhet, säkerställa tillgången på tjänster för alla på lika villkor i olika delar av landet och göra det möjligt att koncentrera funktioner, delegera beslutanderätt till det lokala planet och producera tjänster på ett ekonomiskt sätt. De aktuella lagförslagen garanterar inte nödvändigtvis i alla delar att målen med reformen kan uppnås på det sätt som den s.k. ramlagen och dess motivering förutsätter. De föreliggande propositionerna erbjuder dock en genomförbar lösningsmodell. Tillämpningen i praktiken får utvisa om modellen fungerar. A v denna orsak bör verkställigheten följas upp noga. Enligt lokalförvaltningslagen är landet med hänsyn till förhållandena i dess olika delar indelat i härad som varierar till storlek och befolkningsunderlag. Utskottet ser det som en positiv sak att lagförslagen medger att förvaltningen ordnas på olika sätt i olika delar av landet med hänsyn till de lokala förhållandena så att tillgången på tjänster tryggas i skälig utsträckning. Utskottet framhåller att reformen helt klart verkställs utifrån att den statliga lokalförvaltningen ordnas och sköts i härad vad gäller polis-, åklagar- och utsökningsväsendet Alla nya härad klarar dock inte av att fungera helt självständigt. Partiell samverkan kommer att förekomma rätt allmänt. Möjligheterna till samverkan begränsas av att uppgifterna i regel skall skötas och ordnas i härad. Utskottet har den uppfattningen att inget härad därför helt kan sakn~ uppgifter eller personal inom ett visst område. A ven om chefen för ett visst område samverkar med ett annat utifrån sitt eget härad, skall varje härad dock ha sina egna anslag och sin egen personal. Förvaltningsutskottet understryker att samverkan inte får leda till att det skapas stordistrikt som kullkastar indelningen i härad. Vid samverkan är det frågan om ett förnuftigt och praktiskt sätt att sköta vissa uppgifter inom ramen för häradsindelningen. Förvaltningsutskottet hänvisar till det ovan sagda och menar att ett härad alltid bör ha en häradsåklagare, även om det finns tillräckligt med uppgifter bara för en åklagare. Det är en annan sak att häradsåklagarna i olika härad då kan bli tvungna att komma överens sinsemellan hur till exempel vikariat skall skötas. Detta gäller även häradsfogden. Förvaltningsutskottet utgår från att varje härad skall ha åtminstone en tjänst som polischef. Om det inte är förnuftigt att inrät-
3 ta en sådan tjänst, bör häradsindelningen vid behov ändras. I detta sammanhang ägnar utskottet allvarlig uppmärksamhet åt att behöriga ministerier skall fatta beslut om samarbete och samarbetsområden med hänsyn till att samarbetsområdena inom olika sektorer inte skiljer sig från varandra, om det inte är absolut nödvändigt. I vissa delar av landet kan målet med reformen bl.a. ur medborgarnas synvinkel inte uppnås ens genom förnuftig samverkan. Regeringen konstaterar i sin proposition med förslag till lag om ändring av polisförvaltningslagen att vissa härad inom Lapplands län utgör ett sådant område och har ett sådant befolkningsunderlag att det inte ens genom samarbete är möjligt att garantera full sysselsättning för cheferna för olika avdelningar. Med tanke på exceptionella situationer av detta slag och för att säkerställa tillgången till tjänster på lika villkor föreslår regeringen att det skall stadgas att inrikesministeriet kan inrätta en tjänst som länsman vid ett häradsämbete. Länsmannen skall vara chef för polis-, åklagar- och utsökningsavdelningarna. Också i propositionen med förslag tilllag om ändring av utsökningslagen ingår ett stadgande som gör detta möjligt. Utifrån erhållen utredning har utskottet beslutat föreslå att polisförvaltningslagen ändras så att statsrådet vid allmänt sammanträde av särskilda skäl och med hänsyn till gles bosättning, långa avstånd, besvärliga trafikförbindelser, språkförhållandena i ett härad eller på andra jämförliga grunder kan besluta att det vid ett härads ämbete inrättas en tjänst som länsman för att ha hand om uppgifterna för cheferna för polis- och utsökningsavdelningarna. En länsman kan vidare förordnas att ha hand om uppgifterna för chefen för en åklagaravdelning. Enligt utskottets förslag skall åklagaruppgifter bara i yttersta undantagsfall ingå i en sådan länsmanstjänst som inrättas av särskilda skäl. Vad gäller åklagarväsendet hör häradsåklagaren och åklagarbiträdet enligt propositionen till den s.k. egentliga substanspersonalen. Den övriga personalen, som givetvis utför ett viktigt arbete som kräver stor yrkesskicklighet, kan i detta sammanhang karakteriseras som assisterande personal. Vad i sin tur gäller den assisterande personalen kan det påpekas att tjänstemännen inom ett visst förvaltningsområde i sitt arbete är självständiga i förhållande till andra förvaltningsområden. Som tjänstemän inom samma ämbetsverk och resultatenhet är de däremot likställda i personaladministrativt hänseende. Ur praktisk synvinkel är det därför viktigt att det garanteras att häradsämbetena fungerar under alla förhållanden. Detta vill säga att den assisterande personalen på olika avdelningar vid behov, till exempel när det gäller vikariat och stora anhopningar av arbete, skall kunna anlitas av andra avdelningar inom häradsämbetet. Utskottet föreslår ett enhetligt förfarande med hörande i anknytning till samarbetsstadgandena i behöriga lagar om polis-, utsöknings- och åklagarväsendet och preciserar samtidigt den modell som föreslås i polisförvaltningslagen. I samband med verkställigheten av reformen understryker utskottet vikten av att säkerställa tillgången på service och att de nuvarande polisdistriktens kanslier och registerbyråer i mån av möjlighet bevaras i samband med reformen. Polisdistriktens kanslier föreslås bli ombildade till häradsämbeten, fristående ämbetsverk eller serviceenheter inom dem. Likaså skall registerbyråerna ombildas antingen till enheter inom häradsämbetena, fristående ämbetsverk eller serviceenheter inom dem. I andra kommuner inom häradet inrättas, beroende på tjänstebehovet, gemensamma serviceenheter för olika förvaltningsområden. Tänkbara parter är utöver häradsämbetet åtminstone arbetskrafts byrån, skattebyrån, folkpensionsanstaltens lokalbyrå och kommunen. Detta betyder fler serviceenheter jämfört med i dag. Utskottet finner det nödvändigt att servicen till medborgarna och behandlingen av ärenden inom tvåspråkiga områden garanteras på båda språken. Utskottet understryker behovet av adekvat utbildning i samband med verkställigheten av reformen. 2. Detaljerade ställningstaganden Lag om häradsåklagare 2. Åklagarämbete och åklagaravdelning. Utskottet föreslår med hänvisning till det som anförs om länsmanstjänster i den allmänna motiveringen att 2 3 m om. ändras såtillvida att länsmannen om statsrådet vid allmänt sammanträde har beslutat får fungera även som lokal åklagarmyndighet. 5. Härad. A v stadgandet om samarbete mellan häradena framgår det inte helt klart att det först måste fattas beslut om de härad där åklagaruppgifterna handhas av något annat härad.
4 Därför föreslår utskottet att 5 2 mom. ändras. Vidare föreslår utskottet att förfarandet med hörande i 5 2 mom. utvidgas och formuleras i linje med förfarandet i polisförvaltningslagen, men att den modell för hörande som där läggs fram preciseras. 3. Övriga ställningstaganden A v de orsaker som nämns i propositionen och med stöd av erhållen utredning finner utskottet lagförslagen behövliga och föreslår att de godkänns med de ändringar och ställningstaganden som utskottet lagt fram. ---- Med stöd av det ovan sagda anför utskottet vördsamt att det andra lagförslaget i regeringens proposition skall godkännas utan ändringar och att det första lagförslaget i regeringens proposition godkänns sålydande: l. Lag om häradsåklagare I enlighet med riksdagens beslut stadgas: l (Såsom i regeringens proposition) 2 Åklagarämbete och åklagaravdelning (l och 2 mom. såsom i regeringens proposition) Om statsrådets allmänna sammanträde har beslutat att det vid ett häradsämbete inrättas en länsmanstjänst enligt 6 a polisförvaltningslagen ( l ), kan länsmannen även fungera som lokal åklagarmyndighet. 3 och 4 ('Såsom i regeringens proposition) 5 Härad (l mom. såsom i regeringens proposition) Justilieministeriet kan, efter att ha hört länsstyrelsen, behöriga häradsämbeten, häradenas åklagarämbeten, häradsämbetenas åklagaravdelningar och kommunerna inom området, l) om åklagarnas arbetsbörda kräver det, bestämma att häradets åklagarämbete eller häradsämbetets åklagaravdelning skall sköta åklagaruppgifter också inom ett annat härad, eller 2) för en ändamålsenlig organisering av åklagarväsendet bestämma att åklagarämbetena eller häradsämbetenas åklagaravdelningar inom olika härad annars skall sköta åklagaruppgifter i samarbete. 6--13 (Såsom i regeringens proposition) Helsingfors den 12 december 1995 I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Väistö, vice ordföranden Dromberg samt medlemmarna Juurola, Kallio, Kankaanniemi, Karpio, V. Koski, Kurola, Löv, Manninen, Mikkola, T. Pohjola, Puhjo, Pulliainen och Ranta Muotio.
Utifrån det som regeringen föreslagit uppnås inte målen för häradsreformen på det sätt som den s.k. ramlagen och dess motivering förutsätter. Reformen kommer inte att resultera i ämbetsverk där all service så att säga fås i samma lucka. Däremot kommer det att uppstå samarbetsområden som inte följer häradsgränserna och som är betydligt fler till antalet än häraderna. Detta betyder att häradsindelningen i den föreslagna formen de facto saknar betydelse som administrativ indelning. Därför kommer landets olika delar inte att garanteras en tillräcklig och rättvis tillgång på service på det sätt ramlagen förutsätter. För att saken skall rättas till föreslår vi att separatlagarna utformas enligt den mall som förvaltningsutskottet enhälligt godkände under den föregående riksdagsperioden kompletterade med det nu aktuella länsmanssystemet, som utsträcks till hela landet. Avvikande åsikt Enligt vårt förslag sköts och organiseras uppgifterna under alla omständigheter häradsvis. Samarbete kan komma i fråga endast i undantagsfall och då endast som partiellt samarbete. Dessutom föreslår vi att länsmanssystemet genom beslut av inrikesministeriet tas i bruk då uppgifterna inte kan organiseras och skötas som sig bör häradsvis. Ytterligare föreslår vi att den biträdande personalen blir gemensam för hela häradsämbetet. Med stöd av det ovan sagda anför vi vördsamt att det andra lagförslaget i utskottets utlåtande skall godkännas enligt utskottets betänkande och att det första lagförslaget i utskottets utlåtande skall godkännas sålydande: 5 l. Lag om häradsåklagare I enlighet med riksdagens beslut stadgas: l 2 Åklagarämbete och åklagaravdelning (l och 2 mom. såsom i utskottets utlåtande) Om inrikesministeriet har beslutat att det vid ett häradsämbete inrättas en länsmanstjänst enligt 6 a polisförvaltningslagen ( l ), kan länsmannen även fungera som lokal åklagarmyndighet. 3 och 4 5 Härad Det lokala åklagarväsendet ordnas och sköts häradsvis. Justilieministeriet kan på förslag av länsstyre/sen och av särskilda skäl bestämma att häradsämbetets åklagaravdelning skall sköta åklagaruppgifter också inom ett annat härad eller bestämma att åklagaravdelningarna i olika härader skall sköta uppgifter i samarbete. Innan länsstyrelsen lägger fram sitt förslag skall den höra kommunerna och häradsämbetena samt åklagaravdelningarna. 6 7 Annan personal (l och 2 mom. såsom i utskottets utlåtande) Vid häradsämbetets åklagaravdelning handhas andra uppgifter än de som hör till ledande häradsåklagaren, häradsåklagaren och åklagarbiträdet av häradsämbetets gemensamma personal, som det vid behov stadgas närmare om genom förordning. Den gemensamma personalen an-
6 ställs av chefen för häradsämbetet, om inte annorlunda bestäms i ämbetets arbetsordning. (Nytt 3 mo m.) 8-13 Helsingfors den 12 december 1995 Matti Väistö Hannes Manninen Toimi Kankaanniemi Aulis Ranta-Muotio