Statsrådets skrivelse till riksdagen om ett förslag till ändring av rådets förordning (åtgärder för att stärka det administrativa samarbetet på mervärdesskatteområdet) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens förslag av den 30 november 2017 till rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 904/2010 vad gäller åtgärder för att stärka det administrativa samarbetet på mervärdesskatteområdet, COM(2017) 706, samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 11 januari 2018 Finansminister Petteri Orpo Specialsakkunnig Tuula Karjalainen
FINANSMINISTERIET PROMEMORIA EU/2017/1716 11.1.2018 FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER FÖR ATT STÄRKA DET ADMINISTRATIVA SAMAR- BETET PÅ MERVÄRDESSKATTEOMRÅDET 1 Allmänt Europeiska kommissionen lade den 30 november 2017 fram ett förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 904/2010 vad gäller åtgärder för att stärka det administrativa samarbetet på mervärdesskatteområdet, COM(2017) 706. Förslaget grundar sig på kommissionens meddelande av den 7 april 2016 om en handlingsplan för mervärdesskatt, COM(2016) 148, samt på kommissionens meddelande av den 4 oktober 2017 om Uppföljning av handlingsplanen för mervärdesskatt: Mot ett gemensamt mervärdesskatteområde i EU Dags för beslut, COM(2017) 566. I sin handlingsplan från april 2016 tillkännagav kommissionen sin avsikt att genom kortfristiga åtgärder förbättra utbytet och analysen av informationen från skattemyndigheterna och andra rättsvårdande organ i syfte att stärka Eurofisc och införa nya verktyg, såsom gemensamma revisioner. Syftet med de lagstiftningsförslag som lades fram i samband med handlingsplanen från oktober 2017 är att stärka de centrala principerna för det slutgiltiga mervärdesskattesystemet för handel mellan medlemsstaterna. Kommissionens aktuella förslag innehåller åtgärder som stärker samarbetet mellan medlemsstaterna för att åstadkomma en effektivare och snabbare bekämpning av mervärdesskattebedrägerier. 2 Bakgrund till förslaget Det nuvarande systemet för beskattning av handeln mellan medlemsstaterna bygger fortfarande på en 25 år gammal övergångsordning. Systemet möjliggör skattefri anskaffning av varor och ökar därmed möjligheterna till bedrägerier i samband med gränsöverskridande handel. Det uppskattas att sammanlagt omkring 152 miljarder euro gick förlorade under 2015 på grund av missbruk i samband med i uppbörden av mervärdesskatt. I tidigare uppskattningar beräknades förlusterna enbart till följd av gränsöverskridande bedrägerier uppgå till 50 miljarder euro. Sådana bedrägerier snedvrider konkurrensen på den inre marknaden och hindrar den från att fungera på rätt sätt. Dessutom får de allvarliga följder för medlemsstaternas budgetar och EU:s budget, eftersom en del av EU:s egna medel grundas på mervärdesskatt. Enligt kommissionen är de tre huvudsakliga formerna av gränsöverskridande bedrägerier fortfarande de vanligast förekommande och mest betydande i hela EU: karusellbedrägerier (eller gemenskapsinterna bedrägerier via skenföretag), bedrägerier med begagnade bilar, och bedrägerier i samband med tullförfarandena 42 och 63. Gemenskapsinterna bedrägerier via skenföretag innebär att en bedragare köper varor eller tjänster från en annan medlemsstat utan att betala mervärdesskatt, och påför mervärdesskatt vid försäljning. Bedragaren betalar ingen mervärdesskatt till skattemyndigheterna, men köparen har rätt att dra av den. Europeiska revisionsrätten och Europol har uppskattat att gemen- 2
skapsinterna bedrägerier via skenföretag kan stå för förluster på mellan 40 och 60 miljarder euro i årliga mervärdesskatteintäkter och att 2 procent av de grupper som ägnar sig åt organiserad brottslighet kan ligga bakom 80 procent av bedrägerierna. På grund av det dubbla mervärdesskattesystemet för bilar, dvs. antingen ordningen för beskattning av vinstmarginal eller det normala mervärdesskatteförfarandet, är handel med bilar ofta föremål för mervärdesskattebedrägerier. Det enklaste sättet att begå bedrägerier är att sälja lätt begagnade eller nya fordon, där skatt ska betalas på hela beloppet, som begagnade varor, varvid skatt endast ska betalas på vinstmarginalen. Förfarandena för skattefrihet för varor som importeras (tullförfarandena 42 och 63) underlättar handeln när varorna omedelbart efter importen levereras till ett företag i en annan medlemsstat. Förfarandet missbrukas ofta genom att varorna avleds till den svarta marknaden utan att mervärdesskatt har betalats. Denna typ av bedrägerier kommer ibland fram i samband med att man vid förtullningen uppger ett lägre värde än det faktiska värdet för att undvika tullavgifter. Under 2015 gjordes 8,5 miljoner mervärdesskattebefriade importtransaktioner till ett sammanlagt värde på 74 miljarder euro. 3 Målsättning Målen för förslaget är att förse skattemyndigheterna med mer effektiva och ändamålsenliga instrument för bekämpning av de tre huvudsakliga källorna till mervärdesskattebedrägerier i gränsöverskridande situationer. En bättre användning och utbyte av information mellan myndigheter och att stärka Eurofisc kommer att göra det möjligt för medlemsstaternas skattemyndigheter att bättre identifiera bedragare, få ett slut på bedrägerierna och i slutändan säkerställa likvärdiga villkor för företagen. Förslaget stöder andra mervärdesskatteinitiativ och hänför sig också till genomförandet av det slutgiltiga mervärdesskattesystemet. Dessutom är gemenskapsinterna bedrägerier via skenföretag ett av de tio brottsområden som Europol och rådet har identifierat som topprioriteringar för Europeiska unionen för perioden 2018 2021. Relevant är även direktiv (EU) 2017/1371 om allvarliga EU-omfattande mervärdesskattebedrägerier, som trädde i kraft den 5 juli 2017 samt förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten som antogs av 20 medlemsstater och trädde i kraft den 12 oktober 2017. 4 Förslagets huvudsakliga innehåll 4.1 Allmänt De viktigaste åtgärderna i den föreslagna lagstiftningen är att gemensamt behandla och analysera alla relevanta uppgifter i Eurofisc, förbättra den operativa ramen för samordnade kontroller mellan medlemsstaterna, utveckla utbytet av information och underrättelser mellan medlemsstaternas skattemyndigheter i Eurofisc och brottsbekämpande myndigheter på EU-nivå, bekämpa bedrägerier som möjliggörs genom det dubbla mervärdesskattesystemet för bilar genom att förbättra tillgången till uppgifter ur fordonsregistren, dela information om tullförfarandena 42 och 63 mellan tull- och skattemyndigheter. 3
4.2 Informationsutbyte utan föregående begäran Enligt förslaget blir det möjligt för de behöriga myndigheterna att utbyta information genom andra medel än standardformulär när de anser det vara nödvändigt. 4.3 Gemensamma revisioner För att stärka skattemyndigheternas förmåga att kontrollera gränsöverskridande leveranser föreslås det att ett nytt samarbetsinstrument tas med i förordningen. Gemensamma revisioner gör det möjligt för tjänstemän från två eller flera skattemyndigheter att bilda en gemensam revisionsgrupp om de så önskar och att aktivt delta i en administrativ utredning. Denna grupp ska undersöka gränsöverskridande transaktioner för en eller flera relaterade beskattningsbara personer både juridiska och fysiska personer som utövar gränsöverskridande verksamhet, inklusive gränsöverskridande transaktioner som involverar relaterade närstående företag som är etablerade i de deltagande länderna. 4.4 Eurofisc Förordningen gör det möjligt att snabbt utbyta riktad information mellan medlemsstaterna för att bekämpa storskaliga eller nya mönster av mervärdesskattebedrägerier. För att påskynda den gemensamma bearbetningen och analysen av uppgifter inom Eurofisc håller kommissionen för närvarande på att utveckla TNA-programvara (Transaction Network Analysis) som medlemsstaterna frivilligt kan använda från och med 2018. Ett deltagande i sådan behandling och analys kommer att fortsätta att vara frivilligt. Samtliga medlemsstater bör emellertid ge tjänstemän i Eurofisc tillgång till sina uppgifter i VIES om transaktioner inom unionen genom TNA. På så sätt kan programvaran identifiera alla potentiella bedrägerinätverk, inbegripet sådana som omfattar näringsidkare som är etablerade i medlemsstater som inte deltar. Förslaget öppnar också för möjligheten för tjänstemän i Eurofisc att vidarebefordra information om trender för, risker för och allvarliga fall av mervärdesskattebedrägerier till Europol och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och att meddela sådana fall till Europeiska åklagarmyndigheten. Samarbete med brottsbekämpande myndigheter på EU-nivå möjliggör dubbelkontroll av information i Eurofisc mot kriminalregister, databaser och annan information hos Olaf och Europol, och bidrar till att identifiera dem som bär det verkliga ansvaret för bedrägerierna och deras nätverk. De flesta medlemsstaterna har redan infört ett sådant samarbete på nationell nivå och involverat Europol i bekämpningen av bedrägerier via skenföretag. Dessa samarbetsåtgärder är ofta komplexa och medför en risk för att värdet av informationen kommer att gå förlorad innan den når fram till rätt myndigheter. En direkt koppling mellan Eurofisc, Europol och Olaf samt Europeiska åklagarmyndigheten kan i de allvarligaste fallen av mervärdesskattebedrägerier förkorta uppgifternas latens och maximera deras värde vid bekämpningen av kriminella organisationer. Förslaget upphäver vissa begränsningar av rätten för tjänstemän i Eurofisc att få tillgång till uppgifter i VIES om unionsinterna leveranser när leverantören eller kunden är registrerad i en annan medlemsstat. För närvarande måste informationen sökas i samband med en utredning av misstänkt bedrägeri och endast under allmän tjänstetid. Enligt förslaget kan beviljandet av åtkomst grunda sig på en utredning av misstänkt bedrägeri eller på att finna eller identifiera bedragare. Begränsningen i fråga om tjänstetid tas bort, eftersom en begränsning av tidspe- 4
rioden för att bekämpa allvarliga mervärdesskattebedrägerier är svår att motivera. Det föreslås också att de praktiska detaljerna kring identifieringen av behöriga tjänstemän ska fastställas i en genomförandeakt. 4.5 Förfaranden för återbetalning av mervärdesskatt till beskattningsbara personer som inte är etablerade i den återbetalande medlemsstaten Förslaget syftar till att förbättra uppbörden av mervärdesskatteskulder i etableringsmedlemsstaten och till att undvika situationer där etableringsmedlemsstaten måste lämna en begäran om bistånd avseende indrivning av mervärdesskatt i den återbetalande medlemsstaten. Begäran om bistånd med indrivning kan undvikas om den berörda beskattningsbara personen samtycker till en direkt transferering av mervärdesskatteåterbetalningen till etableringsmedlemsstaten. Genom förslaget undviks den administrativa bördan och kostnaderna för nuvarande förfarande. 4.6 Anmälningar till Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten av allvarliga fall av mervärdesskattebedrägerier De medlemsstater som deltar i den europeiska åklagarmyndigheten bör till åklagarmyndigheten lämna information om de allvarligaste brotten mot det gemensamma systemet för mervärdesskatt i den mening som avses i artikel 2.2 i direktiv (EU) 2017/1371. Dessa fall inbegriper verksamhet i två eller flera medlemsstater och en total skada på minst 10 miljoner euro. Olaf kommer att få fortsatt ansvar för administrativa utredningar av oriktigheter som är oriktigheter med och utan misstanke om bedrägeri som påverkar EU:s ekonomiska intressen. Olaf kommer att fortsätta med sina administrativa utredningar vad avser de medlemsstater som inte deltar i Europeiska åklagarmyndigheten. Olaf kan också stödja Europeiska åklagarmyndighetens utredningar av mervärdesskattebedrägerier, underlätta och samordna utredningar och bistå med analyser och underrättelser. I detta syfte bör medlemsstaterna underrätta Olaf om brotten mot det gemensamma systemet för mervärdesskatt om de anser det ändamålsenligt med tanke på Olafs verksamhet. 4.7 Uppdatering av de villkor som styr informationsutbytet och kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter Bestämmelserna om villkoren för informationsutbytet och om kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter ska ändras för att beakta den nya rättsliga grunden för skyddet av personuppgifter, dvs. förordning (EU) 2016/679, samt förordning (EU) nr 182/2011 om medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. 4.8 Utbyte av tullförfarandena 42 eller 63 och uppgifter ur fordonsregister med skattemyndigheter Genom förslaget ska relevanta uppgifter i samband med tullförfarandena 42 och 63 som lämnats in elektroniskt tillsammans med tulldeklarationen (t.ex. mervärdesskatteregistreringsnummer, värdet på de importerade varorna, typ av varor, etc.) utbytas av den importerande medlemsstaten med skattemyndigheterna i destinationsmedlemsstaten. Skattemyndigheterna i båda länderna kan därför dubbelkontrollera denna information med de uppgifter som importören lämnar i sin sammanställning och mervärdesskattedeklaration och av mottagaren i dennes mervärdesskattedeklaration. De tullmyndigheter som ansvarar för kontroll av villkoren för befrielse från mervärdesskatt i tullförfaranden 42 och 63 beviljas automatiserad åtkomst till systemet för utbyte av information om mervärdesskatt (VIES), så att de kan kontrollera giltigheten av registreringsnumren för mervärdesskatt. 5
Den andra nya uppsättningen data som kan utbytas kommer att användas av tjänstemän i Eurofisc för att hantera gränsöverskridande bedrägerier som inbegriper försäljning av begagnade bilar. Tillträdet till fordonsregisteruppgifter ger dem en möjlighet att snabbt identifiera vem som har begått de bedrägliga transaktionerna och var. I praktiken beviljas denna tillgång genom plattformen Eucaris, som togs i bruk 1994 och används för automatiskt informationsutbyte om fordonsregistreringar. 4.9 Övriga ändringar När beskattningsbara personer som är etablerade i en medlemsstat levererar varor eller tillhandahåller tjänster till kunder som är etablerade i en annan medlemsstat, är de i allt större utsträckning föremål för skyldigheter i den andra medlemsstaten. För att möjliggöra en korrekt tillämpning av mervärdesskatt på sådana gränsöverskridande transaktioner föreslås det att den mekanism som gör information enkelt tillgänglig för beskattningsbara personer ska utvidgas till att också omfatta information om skattesatser och åtgärder som riktar sig till små företag. För närvarande omfattar mekanismen de uppgifter som kommissionen publicerar på sin webbplats om faktureringsbestämmelser som ska tillämpas i medlemsstaterna. 4.10 Ikraftträdande De föreslagna åtgärderna avses träda i kraft så fort medlemsstaterna har godkänt dem och Europaparlamentet har avgett sitt yttrande. Informationsutbyte mellan tull- och skattemyndigheterna i situationer som gäller tullförfarandena 42 och 63 samt åtkomst till fordonsregistren förutsätter datatekniska ändringar. Dessa åtgärder ska träda i kraft vid ingången av 2020 för att medlemsstaterna och kommissionen ska hinna genomföra de ändringar som behövs. Den utvidgade publiceringsskyldigheten i fråga om uppgifterna på kommissionens webbplats träder i kraft vid ingången av juli 2021. 5 Förslagets rättsliga grund och förhållande till subsidiaritetsprincipen Förslaget till ändring av förordning (EU) nr 904/2010 om administrativt samarbete grundar sig på artikel 113 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, enligt vilken medlemsstaterna ska vara eniga när direktiv och förordningar antas. Enligt kommissionen är förslaget förenligt med subsidiaritetsprincipen. I handlingsplanen för mervärdesskatt efterlyses effektivare instrument, särskilt en starkare roll för Eurofisc, och nya former av samverkan och samarbete med en sund rättslig grund. Detta kan inte genomföras enbart på medlemsstatsnivå eller genom att använda icke-rättsliga instrument. Åtgärder på EU-nivå ger ett mervärde utöver vad som kan uppnås på nationell nivå. Statsrådets ståndpunkt motsvarar kommissionens uppfattning om subsidiaritetsprincipen. 6 Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen i Europeiska unionen Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har ännu inte avgett sina yttranden. Behandlingen av förslaget i rådets skattearbetsgrupp har inte inletts. Ett utkast till promemoria om förslaget har 19 21.12.2017 behandlats i ett skriftligt förfarande i sektion EU9 (Skatter) under kommittén för EU-ärenden. 6
7 Förslagets konsekvenser för Finland Kommissionens förslag om ändring av förordningen om administrativt samarbete är bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna. Enligt kommissionen utgör de fem föreslagna åtgärdsalternativen ett paket vars fördelar inte kan bedömas eller kvantifieras exakt. Alternativen förväntas dock snabbt och effektivt förbättra situationen i medlemsstaterna när det gäller gränsöverskridande mervärdesskattebedrägerier. Mervärdesskatteintäkterna förväntas således öka. Den gemensamma behandlingen av uppgifter bör inte medföra några ytterligare kostnader för medlemsstaterna, eftersom de bärs av Fiscalisprogrammet. Om skatteförvaltningen beviljas automatiserad åtkomst till fordonsregisteruppgifter och tulluppgifter krävs it-utveckling, om än en begränsad sådan. Kommissionen kan inte uppskatta dessa kostnader, eftersom ingen jämförbar situation har aktualiserats i EU eller medlemsstaterna under den senaste tiden. Även om vissa alternativ medför utvecklingskostnader kommer medlemsstaternas budgetar att gynnas av de nya instrument som införts för att bekämpa mervärdesskattebedrägerier. Fördelarna förväntas bli större än kostnaderna. När det gäller företag bedömer kommissionen att en bättre identifiering av bedragare skulle kunna minska efterlevnadskostnaderna för företag som bedriver unionsintern handel. Förslaget torde inte medföra några ytterligare kostnader för företag, eftersom det kommer att skapa bättre förutsättningar för att utnyttja och analysera information som redan är tillgänglig. Företag förväntas inte påverkas negativt av förslaget, eftersom det inte medför någon ytterligare administrativ börda och inga efterlevnadskostnader. Företagen gynnas av mer likvärdiga förutsättningar och en bättre fungerande inre marknad. Enligt kommissionen kommer förslaget att leda till nya utbyten och gemensam behandling av information om mervärdesskatt, som kan innehålla personuppgifter. Det kan få inverkan på de grundläggande rättigheterna. Enligt förslaget är det nya utbytet av information och behandling av uppgifter emellertid strikt inriktat och begränsat till vad som är nödvändigt för att uppnå målen för förslaget, dvs. att på ett effektivt sätt bekämpa gränsöverskridande mervärdesskattebedrägerier. De föreslagna åtgärderna främjar utredningen och bekämpningen av gränsöverskridande mervärdesskattebedrägerier även i Finland. En del av åtgärderna kan medföra kostnader för ändringar i informationssystemen för skatte- och tullförvaltningen. Kostnaderna beror på hur systemen genomförs i praktiken. 8 Ålands ställning Frågan hör inte till landskapet Ålands lagstiftningsbehörighet. 9 Statsrådets ståndpunkt Regeringen understöder målsättningarna om att stärka samarbetet mellan medlemsstaterna för att bekämpningen av mervärdesskattebedrägerier ska bli effektivare och snabbare än för närvarande. Regeringen understöder ambitionen att utveckla utbytet av information och underrättelser mellan medlemsstaternas skattemyndigheter och brottsbekämpande myndigheter på EU-nivå. Enligt regeringen är det också viktigt att man utvecklar gemensamma åtgärder vid revisioner och att Eurofisc förbättrar samordningen av denna verksamhet. De föreslagna åtgärderna för att 7
förbättra tillgången till uppgifter ur fordonsregister och utbyte av information om tullförfarandena 42 och 63 i syfte att bekämpa bedrägerier är också värda att understödas. Det krävs ytterligare utredningar om detaljerna i förslaget. 8