YTTRANDE 2006-09-12 Dnr 389/06 SVEA HOVRÄTT Miljööverdomstolen Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 103 33 STOCKHOLM Betänkandet Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43) Dnr M2006/1947/R Inledning Med hänsyn till sambandet mellan det föreslagna regelsystemet på atomansvarsområdet och bestämmelserna i miljöbalken avges hovrättens yttrande av Miljööverdomstolen. Sammanfattning Miljööverdomstolen tillstyrker förslaget att Sverige skall tillträda ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen men inte tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Domstolen tillstyrker också förslaget att anläggningsinnehavarens skadeståndsansvar skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet upp till 1 200 miljoner euro. Miljööverdomstolen fäster uppmärksamheten på behovet av en regel om ansvarsgenombrott för att ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren skall kunna utkrävas i hela dess vidd vid en omfattande atomskada. Frågan om ett samordnat system för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering kräver enligt domstolens mening ytterligare utredning. Miljööverdomstolen föreslår att en av de regionala miljödomstolarna skall vara exklusivt forum för mål om atomskador. Avslutningsvis lämnar Miljööverdomstolen synpunkter på den föreslagna författningsregleringen och framhåller att lagförslaget bör ägnas ytterligare uppmärksamhet under den fortsatta beredningen. Sveriges tillträde till atomansvarskonventionerna Miljööverdomstolen tillstyrker utredningens förslag att Sverige bör tillträda ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen men inte tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada (radiologisk skada). Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde till 2004 års ändringsprotokoll; ekonomiska konsekvenser för anläggningsinnehavarna Utredningens förslag innebär sammanfattningsvis att ett obegränsat skadeståndsansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar som Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2290 Birger Jarls Torg 2 08-700 34 00 08-700 37 93 09.00 11.30 103 17 Stockholm 12.30 15.00
2 huvudregel skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet upp till 1 200 miljoner euro. Utredningen (s. 334) har funnit att för anläggningsinnehavarna leder förslaget till ökade direkta kostnader för höjda försäkringspremier och avgifter för statens åtaganden inom ramen för den statliga garantimodell som förslås men att de ökade kostnaderna ändock är relativt begränsade. Utredningen har inte närmare preciserat storleken av den förväntade kostnadshöjningen. I utredningen (s. 333) anges att ansvarsförsäkringen för den försäkringsnivå som gäller för närvarande och som motsvarar 477 miljoner euro kostar sammanlagt 27 miljoner kronor för de tio reaktorer som är i drift i landet. Med utgångspunkt i dessa siffror kan följande beräkning av kostnadsökningen göras. Om försäkringskostnaden skulle stiga linjärt, skulle kostnaderna för en ansvarsförsäkring för 1 200 miljoner euro bli (1 200/477 x 27=) ca 81 miljoner kr per år, dvs. en ökning från dagens kostnad med (81-27=) 54 miljoner kronor. Om den årliga kärnkraftsproduktionen sätts till 60 TWh, vilket nog är lågt räknat, skulle kostnadsökningen bli någon tiondels öre per kwh kärnkraftsproduktion. Utredningen har konstaterat att premiekostnaderna inte är linjära utan minskar med ökande försäkringsbelopp, varför kostnadsökningen således skulle bli mindre. Denna kalkyl ger en annan bild av de ekonomiska konsekvenserna för branschen än den som kommer till uttryck i de yttranden som fogats till betänkandet. Mot denna bakgrund instämmer Miljööverdomstolen i utredningens slutsats att kostnadsökningen kan betraktas som relativt begränsad. Miljööverdomstolen tillstyrker därför utredningens förslag att höja nivån på den finansiella täckningen av det obegränsade skadeståndsansvaret till 1 200 miljoner euro. Behov av en lagregel om ansvarsgenombrott Utredningens uppdrag utgår från ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren. Med ett obegränsat ansvar kommer anläggningsinnehavaren att vara ersättningsskyldig även utöver de belopp som täcks av försäkring eller annan form av finansiell säkerhet. I utredningens uppdrag har ingått att utreda risken för att anläggningsinnehavaren använder olika juridiska konstruktioner för att undgå att behöva stå för sådana ersättningskrav som överstiger försäkringsnivån och överväga om lagändringar behövs för att förebygga detta. Utredningen (s. 22) har därvid bedömt att det skulle föra för långt att i nuläget införa en möjlighet till s.k. ansvarsgenombrott enbart på atomansvarsområdet. Utredningen (s. 218) har konstaterat att de bolag i vilka kraftproduktionen i de kärntekniska anläggningarna bedrivs har ett förhållandevis lågt aktiekapital, som högst i något bolag 0,4 miljarder kr. För att ett obegränsat skadeståndsansvar, kanaliserat till det bolag som
3 innehar en kärnteknisk anläggning, skall få en reell innebörd vid sådana skadefall där skadorna överstiger eller inte täcks av den föreslagna finansieringslösningen (1 500 miljoner euro eller ca 15 miljarder kr) torde det krävas en ordning där skadeståndsskyldigheten kan utkrävas även av moderbolaget med stöd av en regel om ansvarsgenombrott. Utredningen (s. 219) har konstaterat att tillgångarna i moderbolagen är högst betydande jämfört med dotterbolagens begränsade aktiekapital. Huruvida en regel om ansvarsgenombrott bör införas på detta område är huvudsakligen en rättspolitisk fråga och Miljööverdomstolen utgår från att den övervägs även i samband med den fortsatta beredningen av Miljöansvarsutredningens betänkande (SOU 2006:39) Ett utvidgat miljöansvar. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering Miljööverdomstolen delar utredningens uppfattning att det är en brist att det saknas särskilda regler om hur skador efter en allvarlig radiologisk olycka skall regleras. Miljööverdomstolen anser också i likhet med utredningen att ett system med samrådsskyldighet för försäkringsgivaren och staten har starka skäl för sig. När det däremot gäller frågan om ersättningsmedlen bör koncentreras till försäkringsgivaren eller till staten anser Miljööverdomstolen att det krävs ytterligare utredning. Utredningen anför att det inte är rimligt att tro att försäkringsgivaren skulle vilja avhända sig ansvaret för skaderegleringen. Om försäkringsgivaren skulle inta den positionen saknas naturligtvis förutsättningar för en lösning som innebär att staten ansvarar för skaderegleringen i dess helhet, en lösning som annars framstår som mindre problematisk än den ordning med att samla ersättningsmedlen hos försäkringsgivaren som utredningen stannat för (jfr utredningens problembeskrivning i avsnitt 10.13). Valet av behörig domstol Vid valet av exklusivt forum anser Miljööverdomstolen att stor betydelse bör tillmätas det förhållandet att de nya skadetyper som införs i regleringen avser miljöskador. Det finns därför anledning att överväga om någon av de regionala miljödomstolarna, som är exklusivt behöriga att handlägga mål om miljöskador enligt miljöbalken, bör väljas som forum även för mål om atomskador. Miljödomstolarna är genom sammansättningsreglerna tillförsäkrade teknisk kompetens. Det framstår som god arbetsekonomi att den särskilda erfarenhet och kunskap som byggts upp i miljödomstolarna vid handläggningen av miljöskador tas till vara även på atomskadeområdet. Vad utredningen framhållit under avsnittet om atomskadebegreppet (6.2.1) om samspelet mellan det nu aktuella lagförslaget och bestämmelser i miljöbalken, såsom 2 kap. 8 och 32 kap miljöbalken, talar också för en samordning. Det kan tilläggas att miljödomstolarna har att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken till verksamheten vid kärntekniska anläggningar samt att även reglerna i 10 kap. miljöbalken om efterbehandlingsansvaret kan aktualiseras vid utsläpp som orsakar föroreningar i mark- och vattenområden.
4 Mot denna bakgrund framstår det inte som ändamålsenligt att anförtro bedömningen av sådana miljöskador som orsakats av en radiologisk olycka åt en domstol som inte är behörig att handlägga en talan om miljöskador enligt miljöbalken. I stället ligger det enligt Miljööverdomstolens mening närmast till hands att välja en miljödomstol som exklusivt forum. Stockholms tingsrätt, som utredningen av andra skäl föreslagit som forum, utgör visserligen för närvarande en av landets fem regionala miljödomstolar men avsikten är att dess uppgift som miljödomstol skall övertas av Nacka tingsrätt fr.o.m. den 1 april 2007. Om man som utredningen gjort väger in den geografiska placeringen av de kärntekniska anläggningarna i Sverige kan det te sig mest naturligt att Stockholms tingsrätt respektive Nacka tingsrätt i dess sammansättning som miljödomstol anförtros uppgiften att som första instans pröva talan om ersättning som grundar sig på den svenska atomansvarsregleringen. En konsekvens av detta förslag är att överklaganden skall prövas av Miljööverdomstolen. Ekonomiska och andra konsekvenser för domstolsväsendet Utredningen anser att dess förslag inte omedelbart medför några ökade kostnader för det allmänna. Utredningen har därutöver inte redovisat några överväganden rörande förslagets konsekvenser för berörda domstolar i instansordningen. Med hänsyn till de omfattande skador som kan bli följden av ett reaktorhaveri står det dock klart att antalet skadeståndsmål kan bli mycket stort och kan komma att kräva handläggning med särskild förtur. Det ligger i sakens natur att en sådan akut situation kan skapa en obalans i möjligheterna för berörd domstol att hantera den sedvanliga omfattande måltillströmningen. Det krävs därför såväl en handlingsberedskap för att domstolen snabbt skall kunna hantera en krissituation som en sådan organisation av domstolen att den effektivt kan fullgöra den övriga verksamhet som under en period får sättas åsido för att målen om atomskador måste prioriteras. Utredningens överväganden bör i den fortsatta beredningen kompletteras i nämnda avseenden och Miljööverdomstolen förutsätter att så sker efter samråd med Domstolsverket. Författningsförslaget Inledning Den föreslagna lagtexten bör bearbetas för att utforma ansvarssystemet mer överskådligt och sammanhängande, vilket i sin tur skulle underlätta rättstillämpningen. Miljööverdomstolen har gjort en översiktlig granskning av lagförslaget och lämnar i det följande några synpunkter för beaktande i den fortsatta beredningen.
5 Definitionerna Utredningen efterlyser särskilt synpunkter på dess metod att anpassa definitionerna i atomansvarighetslagen till kärntekniklagens motsvarande definitioner. Av tidsskäl har det inte varit möjligt för Miljööverdomstolen att göra någon fullständig genomgång av den föreslagna lagtexten för att bedöma om de använda definitionerna i någon del i sak avviker från motsvarande begrepp i den reviderade Pariskonventionen på ett sådant sätt att lagförslaget kan anses stå i strid med konventionens krav. Miljööverdomstolen vill dock allmänt framhålla att det är en vansklig metod att frångå terminologin i en konventionstext för att i stället anpassa innehållet till en svensk terminologi i en närliggande nationell lag. Eftersom det är fråga om att skapa ett internationellt ersättningssystem är det av särskild vikt att begreppssystemet i de skilda nationella regelsystemen är helt överensstämmande. Redan utredningens eget påpekande (s. 324) om en skillnad mellan begreppen atomanläggning och kärnteknisk anläggning inger betänkligheter mot den valda metoden att anpassa definitionerna till terminologin i närliggande nationell lagstiftning. Ett minimikrav i den fortsatta beredningen är att lagförslaget lämnas utan erinran av OECD/NEA och dess tekniska kommittéer. 1-5 Definitionerna i 4 och 5 bör i likhet med uppbyggnaden av atomansvarighetslagen och kärntekniklagen placeras tidigare i lagtexten eftersom flera av begreppen används redan i 1-3. 7 För att få kongruens med bestämmelsens inledning bör orden bränslet eller produkten ersättas med orden kärnämnet eller kärnavfallet. 8 9 Reglerna om vilka som kan bli ersättningsskyldiga anläggningsinnehavaren, försäkringsgivaren, staten, en fysisk person som uppsåtligen vållat skadan, annan ansvarig enligt vad som följer av Sveriges internationella åtaganden, transportören är spridda på flera paragrafer i lagförslaget. Lagen skulle bli mer överskådlig om de olika ansvarssubjekten förtecknades i en paragraf med hänvisningar till de särskilda avsnitten om ansvarskriterierna för respektive ansvarssubjekt. 10 andra stycket Som framhålls i författningskommentaren är den som är skadeståndsskyldig obegränsat ansvarig för en skada, om inget annat sägs. Bestämmelsen behövs alltså inte ens i klargörande syfte och bör utgå ur lagförslaget.
6 11 Den andra meningen anger att i övrigt gäller bestämmelserna i denna lag. Alla andra bestämmelser i lagen är dock inte tillämpliga, se t.ex. 7. Miljööverdomstolen föreslår därför följande lydelse: I övrigt gäller bestämmelserna i denna lag i tillämpliga delar. 12 Inledningen av bestämmelsen bör förtydligas enligt följande. Om en radiologisk skada uppkommer utanför Sverige till följd av en radiologisk olycka i Sverige, får regeringen. 15 Eftersom avsikten inte är att staten skall bära ett obegränsat ersättningsansvar bör det av bestämmelsen framgå att staten är ersättningsskyldig upp till ett visst belopp. 17 tredje stycket Enligt författningskommentaren har staten ett ersättningsansvar men i bestämmelsen anges endast att ersättningen kan betalas av staten. Om syftet är att föreskriva en ersättningsskyldighet för staten hör en sådan bestämmelse närmast hemma i 15. 18 Bestämmelsen behövs inte. Riksdagen kan självfallet utan stöd av någon sådan lagregel fatta ett särskilt beslut om ersättning av statsmedel. Paragrafen bör utgå ur förslaget. 19 Uttalandet i författningskommentaren om att det inte är möjligt att närmare avgränsa bestämmelsen om undantag från krigshandlingar och liknande handlingar i förhållande till terrorhandlingar och att detta får avgöras i rättstillämpningen indikerar en möjlig brist i lagstiftningen. 20 Enligt författningskommentaren kan bestämmelsen i första stycket, som syftar till att undvika att den skadelidande ställs inför alltför stora bevissvårigheter, få betydelse i förhållande till personskador. Det tilläggs att bevisläget emellertid dessutom påverkas av att det måste föreligga ett orsakssamband mellan den radiologiska olyckan och skadan. Med hänsyn till definitionen av radiologisk skada i 5 framstår det som oklart både i lagtexten och författningskommentaren vilken typ av skada
7 som avses i bestämmelsen i 20. Författningskommentaren bör kompletteras med en exemplifiering av vilka skadesituationer som åsyftas. Det bör klargöras om bestämmelsen också avser miljöskador. 22 Om full försäkringstäckning inte skulle föreligga träder staten in på grund av bestämmelserna i 15. Mot bakgrund av att det införs ett obegränsat skadeståndsansvar kanaliserat till anläggningsinnehavaren bör det övervägas om det finns något hinder mot att ge staten en regressrätt även mot anläggningsinnehavaren. Det bör övervägas om regelsystemet behöver kompletteras med en regel om försäkringsgivarens regressrätt. Bestämmelsen i punkt 1 om regressrätten mot en fysisk person bygger inte på någon särskild bestämmelse i lagförslaget om en sådan persons skadeståndsskyldighet. Lagförslaget bör kompletteras i detta avseende. 23 första stycket Det är oklart vad som är syftet med bestämmelsen. Uttalandet i författningskommentaren är en självklarhet och underlättar inte tolkningen av bestämmelsen. 24 I författningskommentaren bör klargöras hur bestämmelsen är tänkt att tillämpas i ett skadeståndsmål. 26 Det bör klargöras i författningskommentaren huruvida även jämkningsbestämmelsen i 3 kap. 6 skadeståndslagen avses vara tillämplig. 33-34 Enligt författningskommentaren finns det egentligen inte något behov av bestämmelserna i dessa båda paragrafer. Om dessa inte kan undvaras bör införandet av dem motiveras mer utförligt än som skett.
8 42 Eftersom anläggningsinnehavarens ansvar är obegränsat kan bestämmelsen tolkas så att de skadelidande har rätt att få ut full ersättning av försäkringsgivaren även om de sammanlagda ersättningsbeloppen skulle överstiga 1 200 miljoner euro. Det bör förtydligas att försäkringsgivaren är skyldig att betala endast sådan ersättning som täcks av försäkringen. I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, hovrättsrådet Per-Anders Broqvist, föredragande, och miljörådet Lars Hydén. Johan Hirschfeldt Per-Anders Broqvist