Sida 1 (7) Åklagarkammaren för Datum Dnr SäkDÅ 11-1-12 Chefsåklagare Tomas Lindstrand Ert datum Er beteckning BESLUT (0105-K027-12) Förundersökningen läggs ner. Det saknas numera anledning att anta att trolöshet mot huvudman begåtts. Om osant intygande begåtts är det i vart fall preskriberat. Det saknas anledning anta att tjänstefel begåtts. SKÄL FÖR BESLUTET Inledning I mars månad i år rapporterade Sveriges Radios Ekot att Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI, bildat ett bulvanföretag, SSTI, som skulle sköta kontakterna med Saudiarabien om en planerad vapenfabrik. Den 20 mars inkom till Åklagarkammaren för säkerhetsmål en anmälan från FOI om misstänkt trolöshet mot huvudman genom att bolaget SSTI bildats genom kapital från FOI samt att pengarna inte återbetalats. Anmälan är undertecknad av generaldirektören JOL och kontrasignerad av chefsjuristen EL. Vice chefsåklagaren Agnetha Hilding Qvarnström beslutade den 21 mars att inleda förundersökning med anledning av anmälan. Jag övertog förundersökningsledningen den 26 mars. Förundersökningen Ett förhållandevis stort antal förhör har hållits under förundersökningen. Dokument har inhämtats från bland annat FOI. Utredningen innehåller en del uppgifter för vilka sekretess kan anses gälla, i första hand utrikessekretess och försvarssekretess. Genom förundersökningen har följande framkommit. Händelseförloppet beskrivs i kronologisk ordning. 1. I november 2005 ingår den svenska regeringen och den saudiska regeringen ett samförståndsavtal (MoU=Memorandum of Understanding) om militärt samarbete. Avtalet ingår i Sveriges internationella överenskommelser, SÖ 2005:59.
Sida 2 (7) Avtalet behandlar ett samarbete beträffande militära system och försvarsmateriel, logistik, utbildning, teknologiöverföring, forskning och utveckling. I artikel 2, under rubriken Forskning och utveckling, uttalas att parterna är överens om att studera och utforska möjligheterna att upprätta ett partnerskapsprogram mellan Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och de behöriga institutionerna i Konungariket Saudiarabien i fråga om försvarsteknologi. Avtalet mellan Sverige och Saudiarabien från november 2005 var enligt DS, som var landsansvarig på FOI för bland annat Saudiarabien, mycket mer långtgående än något annat avtal han sett. FOI är den enda myndighet eller organisation som nämns vid namn i avtalet. I artikel 2, under rubriken Överföring av militärteknologi, sägs vidare bland annat att vardera parten skall främja att industrin i dess land utformar gemensamma projekt för sammansättning eller produktion av militär utrustning i den andra partens land. Av sekretessbestämmelserna i artikel 4 framgår vidare att utbyte av hemligt material till och med nivån top secret (den högsta sekretessnivån i Sverige och inom NATO) skulle kunna ske. 2. I maj 2008 hålls ett möte med representanter för Saudiarabien. I den svenska delegationen ingår bland andra generaldirektören för FOI MS, statssekreteraren i Försvarsdepartementet HJ, SN, som var tjänsteman på Försvarsdepartementet och en anställd på Saab AB, MC. MS har uppgett: Från saudisk sida hävdades att det är avtalet från år 2005 (MoU:et) som gäller om det ska bli någon affär. Det var FOI-personalen som skulle utföra det eftersom det hela tiden i MOU:et var fråga om expertisen FOI. HJ: Avsikten med mötet var att fortsätta samarbetet på ett sätt som skulle kunna tillfredsställa både Sverige och Saudiarabien. Från Saudiarabiens sida hade det funnits en del förväntningar på vad Sverige skulle kunna leverera men som man uppfattat att Sverige inte kunde leva upp till. Samarbetet hade helt avstannat sent 2007 eller tidigt 2008. 3. Meningarna går isär hos de hörda om vad som sas efter mötet om bildande av bolag. MS: Efter mötet förde den Saab-anställde fram ett alternativ där ett företag tar hand om frågorna. Företaget skulle köpa konsulttjänster från FOI som därigenom skulle kunna fullfölja sina åtaganden enligt avtalet. Hon berättade för DS om vad som framkommit under besöket. Hon har också säkert redogjort för honom för idén om bolagsmedverkan. Hon har dock inte gett honom några direktiv att starta ett bolag eftersom hon inte kan beordra en medarbetare att göra något sådant. HJ har inte sagt något om att ett bolag skulle bildas.
Sida 3 (7) DS: MS sa till honom att han skulle skapa ett företag och att detta var förankrat hos HJ. MC: Han deltog inte i själva mötet. Hans roll var att bistå den svenska delegationen med sin erfarenhet från arbete under flera år i Saudiarabien. Han hade inget med sakfrågan att göra. Han kan inte minnas att han deltog i några samtal som rörde bolagsbildning. Han har inte hört talas om begreppet FOIcompany. I tid som bör ha varit efter mötet har DS berättat för honom att det fanns planer på att bilda ett bolag. HJ: Han tycker sig känna igen begreppet FOI-company men tror inte att det användes i samband med mötet, i vart fall inte så att han hörde det. Det har inte kommit någon, varken MS eller någon annan, till honom för att få klartecken att bilda något bolag. Saker måste gå rätt till. En sådan fråga ska beredas av tjänstemän efter förslag från i det här fallet FOI. SN: Vad han minns nämnde MC att en möjlig väg framåt skulle kunna vara att ett civilt bolag skulle ta över FOI:s roll. SN utgick från att MC avsåg ett Saabbolag. Han kommer inte ihåg något tal om att FOI skulle bilda bolag. Bland övriga, som arbetat på FOI och som hörts i utredningen om bildandet av SSTI, är uppfattningen att ett beslut om att bilda ett bolag måste ha kommit från generaldirektören. 4. Finansiering för att köpa och igångsätta ett bolag ordnas sannolikt i januari 2009 genom ett lån från MUST på 250.000 för att köpa ett lagerbolag. Säkerhetschefen på FOI har uppgett: Han mottog pengarna i kontanter vid ett möte. MUST hade inga frågor kring bolagsbildningen. Pengarna var ett lån. Mottagandet kvitterades och pengarna överlämnades till DS. Enligt chefen för MUST, generalmajor SK har MUST inte haft vetskap om bolaget SSTI och inte heller att FOI ska ha använt pengar som man fått från MUST till att bilda bolag. MUST har heller inte lånat ut några pengar för att bilda bolag. 5. Ett lagerbolag köps av Svenska Standardbolag. Genom anmälan 2009-01-12 ändras namnet på bolaget till Swedish Security Technology & Innovation AB (SSTI). Det nya namnet registreras 2009-03-25. DS anges som styrelse i bolaget och NO, numera avdelningschef på FOI, som styrelsesuppleant. Enligt Bolagsverkets register ska bolaget bedriva utbildning, konsultverksamhet, forskning, teknisk utveckling, produktion samt utvärdering av teknik/material med användningsområden inom militär säkerhet och försvar samt därmed förenlig verksamhet.
Sida 4 (7) 6. MUST fakturerar FOI med sammanlagt 250.000 kr för säktjänster. Beloppet är uppdelat på två fakturor, 4 februari och 11 mars 2009, om vardera 125.000. Fakturorna bokförs hos FOI. De betalas i mars månad samma år. Varken SSTI eller DS har fakturerats beloppet. 7. Inspektionen för strategiska produkter (ISP) ger genom beslut 2009-07-13 SSTI tillstånd att tillhandahålla krigsmateriel. 8. I februari eller mars 2010 avslutar NOL upplägget med SSTI. Bedömning Trolöshet mot huvudman I brottsbalkens 10 kap 5 första stycket stadgas angående trolöshet mot huvudman följande. Om någon, som på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för någon annan sköta ekonomisk angelägenhet eller självständigt handha kvalificerad teknisk uppgift eller övervaka skötseln av sådan angelägenhet eller uppgift, missbrukar sin förtroendeställning och därigenom skadar huvudmannen, dömes han för trolöshet mot huvudman till böter eller fängelse i högst två år. Vad som har sagts nu gäller inte, om gärningen är belagd med straff enligt 1-3. Förutsättningarna för att ett brott ska föreligga är att gärningsmannen på grund av en förtroendeställning fått till uppgift att sköta viss angelägenhet för någon annan, att han missbrukar denna förtroendeställning samt att detta leder till skada för huvudmannen. Med skada avses ekonomisk skada. Bestämmelsen gäller anställda i såväl offentlig som privat tjänst. Trolöshetsbrott kan begås av en person som har den kvalificerade förtroendeställning som förutsätts i 10 kap 5 brottsbalken. Generaldirektören är en sådan person, men även andra chefspersoner eller särskilt kvalificerade befattningshavare på myndigheten kan komma ifråga. FOI är att anse som huvudman för de nämnda tjänstemännen. I förlängningen kan dock staten också betraktas som huvudman eftersom FOI är en statlig myndighet och lyder under regeringen (Regeringsformen 12 kap 1 ). Frågan är om bildandet av SSTI med den kapitalförlust på 250.000 kr som detta medförde kan vara att bedöma som trolöshet mot huvudman. Enligt den kapitalförsörjningsförordning (SFS 1996:1188) som gällde vid tiden för bildandet av SSTI får inte en myndighet utan regeringens medgivande använda statens medel till att bilda bolag (10a ). Enligt den
Sida 5 (7) kapitalförsörjningsförordning som gäller sedan mars 2011 får en myndighet inte utan regeringens medgivande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller göra kapitaltillskott i ett företag (2 kap 7 ). Några straffbestämmelser finns inte i förordningarna. En av grundtankarna bakom kriminaliseringen i 10 kap 5 brottsbalken är att förtroendemannens gärning ska ha karaktären av missbruk av hans maktposition. Det ska också finnas ett uppsåt att skada huvudmannen. För att kunna bedöma om det förekommit missbruk av en maktposition eller någon avsikt att skada svenska staten eller FOI är det av väsentlig betydelse att förstå varför SSTI kom till. Vilket var syftet med bildandet av bolaget? Till att börja med saknas tyvärr ett auktoritativt uttalande från någon i ansvarig ställning som fattat beslut om bildandet och därför kan förklara varför det skedde. Inte heller finns något skriftligt myndighetsbeslut som sanktionerar överföringen av kapitaltillskott till bolaget. MS, som var chef för FOI vid den här tidpunkten, säger att hon inte fattat något beslut att bilda bolaget. DS säger att det var hennes beslut och en del andra personer i chefsställning utgår ifrån att det var generaldirektören som bestämt detta eftersom något annat inte var tänkbart. Emellertid finns det uppgifter i förundersökningen som jag anser kan förklara varför SSTI kom till. Avtalet från år 2005 gav FOI en betydelsefull roll för det överenskomna samarbetet. FOI är den enda organisation som nämns vid namn i avtalet. Saudiarabien fäste vikt vid att ha FOI som motpart. Samtidigt var avtalet långtgående. Som statlig myndighet och enligt det regelverk som finns för export av krigsmateriel var FOI dock förhindrat att vidta vissa åtgärder som avtalet förutsatte. Däremot var det möjligt för ett privat företag att tillhandahålla krigsmateriel. SSTI får genom beslut av ISP 2009-07-13 tillstånd att göra detta. Erfarenheterna från mötet i maj 2008 har sannolikt haft en avgörande betydelse för tillkomsten av SSTI. Genom förhör framkommer att Saudiarabien inte alls var nöjt med den svenska insatsen dittills och att det nu var dags för Sverige att infria sina åtaganden enligt avtalet. Genom att bilda ett FOI- company, ett företag med en stark koppling till FOI, skulle man både kunna leva upp till avtalets krav och samtidigt skulle det i praktiken fortfarande vara FOI som var Saudiarabiens motpart i avtalet. En ytterligare omständighet som kan ha spelat in är att FOI, som är en avgiftsfinansierad myndighet, kan ha sett en möjlighet till ekonomiskt utbyte genom bolaget.
Sida 6 (7) Genom förhör har också framkommit att ett antal anställda i chefsställning på FOI vetat om och delvis medverkat i samband med finansieringen eller bildandet av bolaget. Även om vissa uttryckt sin skepsis mot SSTI, så framstår det som att bolagsbildningen var en viktig angelägenhet för FOI. Den omständigheten att FOI varken fakturerat SSTI eller DS och att SSTI inte heller betalat tillbaka några pengar talar för att det inte varit avsikten att beloppet 250.000 skulle betalas tillbaka. Att DS fick pengarna kontant i handen talar också för en sådan slutsats. Oavsett vilket eller vilka skäl i förening som lett fram till bildandet av SSTI och avsett om någon missbrukat sin förtroendeställning eller inte kan jag inte finna att det funnits någon avsikt att skada svenska staten eller myndigheten FOI. Man har försökt att hantera en svår situation och trott att SSTI skulle kunna lösa problem för både Sverige och FOI. Det är visserligen anmärkningsvärt att åtgärder vidtagits för att dölja finansieringen av bolaget, men jag anser inte att det påverkar bedömningen av om trolöshetsbrott förelegat (se dock nedan angående osant intygande). Även om bestämmelsen i kapitalförsörjningsförordningen inte följts anser jag att den omständigheten, med tanke på syftet med bolagsbildningen, inte kan ha någon avgörande betydelse vid den straffrättsliga prövningen. Att utredningen inte kunnat visa att bildandet av bolaget verkligen beslutats av generaldirektören eller om anställda bara uppfattat att det var så, påverkar inte heller bedömningen. Det saknas numera anledning anta att brottet trolöshet mot huvudman begåtts. Osant intygande Som framgått (punkt 4, ovan) finns det olika utsagor beträffande beloppet 250.000 kr. Det motsvaras av två fakturor (punkt 6). Om fakturorna avser pengar som lånats ut för att köpa ett lagerbolag så framstår det som en oriktig uppgift då det på dem anges att de avser säktjänster. Det kan därför vara fråga om ett osant intygande. Oavsett vilken utsaga som är riktig så är straffansvaret för ett eventuellt osant intygande preskriberat. Jag anser inte att det finns skäl att bedöma ett eventuellt sådant brott som grovt. Genom utredningen har framkommit att återbetalningen till MUST bokförts genom interndebiteringar, varvid angetts att dessa avsåg utförda säktjänster.
Sida 7 (7) Ett eventuellt osant intygande bestående i att kalla något för säktjänster som istället handlat om inköp av ett lagerbolag är också preskriberat. Jag anser inte heller i detta fall att det finns skäl att bedöma ett eventuellt sådant brott som grovt. Eftersom en statlig myndighet inte är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen saknas anledning för mig att pröva om bokföringsbrott begåtts. För statliga myndigheter gäller istället Förordning (2000:606) om myndigheters bokföring. Förordningen innehåller inga straffbestämmelser. Tjänstefel Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel (20 kap 1 brottsbalken). Myndighetsutövning innebär meddelande av formella beslut som får rättsverkningar för enskilda eller juridiska personer. Beslutet att bilda SSTI, oavsett vem som fattade det, var inte något sådant beslut och innebar därför heller inte någon myndighetsutövning. Något tjänstefel föreligger därför inte. Tomas Lindstrand Postadress Gatuadress Telefon E-post Box 70296 107 22 STOCKHOLM Hantverkargatan 25A 010-562 53 94 Telefax 010-562 53 90 tomas.lindstrand@aklagare.se Webbadress www.aklagare.se