2013-02-21 Rev 2013-03-14 enligt arbetsutskottets förslag 1 (7) PM Malin Annergård Tove Löfgren Översyn av styrande dokument Bakgrund Stadsdirektören har fått i uppdrag av kommunstyrelsen (2012-11-26) att genomföra ett utvecklingsarbete inom ledning och styrning för att minska gapet mellan hur kommunens organisation fungerar i praktiken och hur den är tänkt att fungera enligt fattade beslut. En del av uppdraget är att begränsa, tydliggöra och kommunicera styrande dokument. Styrande dokument tas fram för att styra inriktning och beteende hos verksamheter och människor. Hur en organisation i praktiken fungerar är inte alltid överensstämmande med det som står i de styrande dokumenten. Det kan bero på 1. Att de som är tänkta att styras av dem inte förstår. Det kan t.ex. bero på att dokument och mål är för många att hålla reda på, att de är svåra att hitta och/eller att de är för komplicerade att begripa för andra än dem som tagit fram dem eller att de är motsägelsefulla. 2. Att de som är tänkta att styras av dem förstår men inte håller med om det som står i dem och medvetet struntar i dem. 3. Att de som är tänkta att styras av dem förstår och instämmer på ett teoretiskt plan, men inte realiserat dem i sitt beteende. De fortsätter att arbeta enligt gamla vanor. Människor styrs sällan i sitt praktiska görande av det som endast står skrivet, det som dessutom sägs blir mer styrande och mest av allt styrs människor av det som görs. Forskningen om ledning och styrning i komplexa sammanhang pekar på att den sker klokast med få tydliga spelregler i kombination med en tydlig målbild 1, vilket fångas i detta citat av Dee Hock, grundare av VISA: 1 Palmberg Broryd Klara, Chokladklumpar och fågelflockar, Kvalitetsmagasinet 2010. POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON E-POST SMS WEBB ORG.NUMMER Nacka kommun, 131 81 Nacka Stadshuset, Granitvägen 15 08-718 80 00 info@nacka.se 716 80 www.nacka.se 212000-0167
2 (7) Enkelt, tydligt syfte och principer ger upphov till komplext, intelligent beteende. Komplexa lagar och regler ger upphov till enkelt, korkat beteende. I den här rapporten ges en kortfattad nulägesbeskrivning och förslag till utveckling när det gäller de styrande dokument i Nacka kommun. Avgränsning Översynen av styrande dokument begränsas till sådana dokument som beslutats eller tagits fram av kommunfullmäktige, kommunens nämnder, utskott och direktörer/processägare. Styrande dokument som en enhetschef/rektor/verksamhetschef eller gruppchef beslutar om för sin enhets interna arbete ingår inte i översynen. Det är respektive chefs eget ansvar enligt kommunstyrelsen delegation och instruktion och ligger i linje med kommunens princip om delegerat ansvar och befogenhet till lägsta effektiva nivå. Översynen omfattar heller inte den styrning av kommunens olika verksamheter som sker från staten genom lagar och förordningar m.m. Styrdokument kan grovt sorterat delas in i följande tre delar: Utgångspunkten för all styrning och ledning: Vision, grundläggande värdering och styrprinciper Den årliga planen: Mål och budget Regelverk: Övriga styrdokument så som delegation, strategier, planer, policys, föreskrifter o.s.v. De förslag som lämnas i den här rapporten rör regelverk Nuläge Utgångspunkten för styrning och ledning Vision och värdering Ledning och styrning i Nacka syftar till att uppnå den av kommunfullmäktige antagna visionen om Öppenhet och mångfald. Den grundläggande värderingen för att nå dit är Förtroende och respekt för människors kunskap och egna förmåga samt för deras vilja att ta ansvar. Visionen och den grundläggande värderingen ska genomsyra alla beslut och all verksamhet. De är avsedda att definiera kommunens själ och talar om vad kommunen står för, hur den vill förhålla sig till sina medborgare och vad medborgarna ska kunna förvänta sig. De talar också om vilket samhälle det geografiska området Nacka ska stå för.
3 (7) Styrande principer Fyra styrprinciper, som tar sin utgångspunkt i visionen och den grundläggande värderingen, kompletterar de ovan beskrivna utgångspunkterna för styrningen: Särskiljande av finansiering och produktion Konkurrens genom kundval eller upphandling Konkurrensneutralitet Delegerat ansvar och befogenheter till lägsta effektiva nivå Mål och budget I november varje år beslutar kommunfullmäktige om mål och budget. Mål och budget är kommunens plan över vad som ska uppnås, hur mycket pengar kommunen kommer att få in och hur pengarna ska fördelas under året. I mål och budget beslutas årligen om vision, grundläggande värdering, övergripande mål som omfattar hela kommunen och strategiska mål och nyckeltal för respektive nämnd. Många styrdokument Det finns många styrdokument som beslutats eller upprättats inom Nacka kommun. I bilagorna finns förteckning över samtliga dokument som identifierats i det här arbetet. Många olika benämningar och inkonsekvent tillämpning Benämningarna för de olika styrande dokumenten är många och inkonsekvent tillämpade. Bland benämningarna finns bland annat reglemente, delegationsordning, plan, program, programförklaring, strategi, bolagsordning, policy, föreskrift, auktorisationsvillkor, riktlinje, tillämpningsanvisning, manual, regler, villkor och bestämmelse. Utformning, syfte, detaljeringsgrad för olika styrdokument med samma benämning varierar. Dessutom kan det finnas olika beslutsnivåer för samma benämning. Bristande uppdatering och ansvar Många dokument är inte uppdaterade när det gäller de bestämmelser de avser och vem som är ansvarig för dokumentet bl.a. till följd av omorganisationer och ansvarsförändringar som ägt rum sedan dokumentet beslutades. Några dokument känner ingen direktör ansvar för. Många dokument följer heller inte den grafiska profil kommunstyrelsen beslutat om, vilket kan göra den som läser dem tveksam till om de ännu är giltiga. Flera dokument är döda i den meningen att de inte är kända, följs upp eller spelar någon roll för dem de är avsedda för. Det kan också vara svårt att hitta dem och förstå vem som omfattas av vad. Det finns även brister i uppföljning och otydligt vem som ansvarar för uppföljningen.
4 (7) Reflektion Att kommunens styrdokument är många riskerar att få dem alla att försvinna i mängden och syftet med att ha dem uppnås inte. Det blir ännu starkare när det betraktas i ljuset av att de flesta av kommunens verksamheter styrs av ännu fler statliga lagar och förordningar. Det kan också få som effekt att den som försöker följa och leva upp till dem alla inte orkar och hinner se skogen för alla träd och därför hindras av dem i sitt arbete att göra det som är viktigast och klokast för dem de är till för. Otydligheten som skapas med inkonsekvent benämning och i vissa fall bristande uppdatering, ansvarsfördelning och utformning riskerar att bidrar än mer i den riktningen. Sammantaget väcker genomgången av kommunens styrande dokumenten frågan om de sammantaget bidrar på ett positivt sätt till kommunens utveckling i den omfattning och det sätt de nu hanteras. Många gånger finns sannolikt andra klokare och kraftfullare sätt att leda och styra Nacka mot visionen om Öppenhet och mångfald. Hanteringen och ledningen utifrån de styrande dokument som behöver finnas kan bli mycket bättre. Önskat läge Nackas styrdokument är tydliga, enkla och begränsade till antal och omfång. De omfattar bara det som absolut måste vara styrande i en kommun som Nacka utöver gällande lagar och förordningar. Det är enkelt att förstå vilka dokument som omfattar vem, enkelt att hitta dem och enkelt att förstå dem. Det finns rutiner för hur de styrande dokumenten kommuniceras, följs upp, uppdateras och vid behov tas bort. Samtliga styrdokument finns tillgängliga på ett samlat och ordnat sätt på hemsidan. Förslag 1. Antalet dokumenttyper för regelverk begränsas och definieras Antalet dokumenttyper och benämningar begränsas till: Reglemente Nämndernas uppdrag och ansvar. Kommunfullmäktiges styrning av kommunens organisation. Bolagsordning/ägardirektiv Samlad information om vad ett kommunalt bolag ska göra och hur det ska styras. Delegationsordning Anger vilka frågor en nämnd delegerat och vem som fått rätten att besluta på delegation av nämnden i en viss fråga.
5 (7) Program/plan Antas för områden där lagstiftaren har sagt att kommunen ska anta en plan t.ex. kris och säkerhet. Kan antas av kommunfullmäktige inom områden som är av särskild vikt och omfattar flera nämnders ansvar Strategi Mål och inriktning/tänkt väg för vad kommunen på lång sikt vill uppnå inom ett visst övergripande område. Antas av kommunfullmäktige eller nämnd beroende på typ av fråga. Policy Ett kortfattat dokument som anger kommunens uppfattning, eller principerna för kommunens arbete/agerande inom ett visst område. Omfattar alla nämnder och anställda i kommunen. Beslutas av kommunstyrelsen. Föreskrift Detaljerade regler för hur en viss fråga ska hanteras. En föreskrift kan gälla så väl medborgare och de som verkar och vistas i kommunen. Beslutas av kommunfullmäktige Rätten att besluta om föreskrifter följer av lag. Riktlinje En nämnds förtydligande av hur Nacka tolkar olika regelverk inom ett viss område. Riktar sig till dem som kommer i kontakt med nämndens verksamhet Beslutas av nämnd Så här gör vi i Nacka Anger hur en fråga ska hanteras inom kommunen. Syftet är likabehandling och detaljeringsgraden kan vara högre än i en policy. Omfattar alla anställda. Beslutas av stadsdirektören.
6 (7) 2. Tydliggörande av vem som kan fatta beslut om vilka typer av styrande dokument Styrande dokument kan beslutas av: Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen i egenskap av att leda, samordna och ha uppsikt Regelmente Bolagsordning/ägardirektiv Strategi Plan/Program Föreskrift Policy Nämnder inklusive kommunstyrelsen i egenskap av egen nämnd Delegationsordning Strategi Riktlinje Stadsdirektör Så här gör vi i Nacka 3. Tydligt dokumentansvar för alla styrdokument För varje styrande dokument utses en ansvarig politiskt organ ut samt ansvarig direktör. I de fall dokumentet inte är beslutat/framtaget av ett politiskt organ utses endast ansvarig direktör. Ansvaret omfattar att leda och styra så att intentionerna i dokumentet blir uppfyllt, bl.a. genom att kommunicera och följa upp dokumentet. I ansvaret ingår också ett kontinuerligt att uppdatera, revidera eller ta bort dokumentet när det behövs. 4. Gemensam information i samtliga styrande dokument Samtliga styrande dokument förses med följande ruta och information. Dokument namn Fastställd/senast uppdaterad Beslutsinstans Ansvarigt politiskt organ Ansvarig processägare Dokumentets syfte Dokumentet gäller för
7 (7) 5. Enhetlig förteckning på hemsidan En tydlig förteckning över samtliga dokument görs på hemsidan. Förteckningen innehåller för varje dokument: Namn på och länk till dokumentet. Datum för när dokumentet antogs/senast uppdaterades Information om vart man vänder sig om man har frågor om dokumentets innehåll Länkar till eventuellt kompletterande och stödjande material 6. Samtliga kvarvarande styrdokument omarbetas Dokumentet får rätt benämning och utformning utifrån det förslag om dokumenttyper som lämnas i punkt 1 ovan. De omarbetas utifrån gällande grafisk profil och skrivs med lätt begripligt språk. Dokumentet förses med information i ruta enligt punkt 4 ovan. Förslag till fortsatt process Samliga styrdokument gås igenom, uppdateras och ensas utifrån de förslag som lämnas i punkt 1-5 ovan. Varje nämnd, inklusive kommunstyrelsen, ansvarar för att så sker med de styrande dokument de ansvarar för. Varje nämnd ska ha uppdaterat och beslutat sina dokument senast den 31/12 2013. Kommunstyrelsen ansvarar för att följa upp nämndernas arbete. Tidplan Arbetet med att revidera styrande dokument ska vara klart 31/12 2013.