Juridiska institutionen Vårterminen 2018 Examensarbete i civilrätt, särskilt fastighetsrätt 30 högskolepoäng Ledningsrätt som upplåtelseform för mobilmaster Särskilt om tvångsupplåtelsers förenlighet med egendomsskyddet Författare: Clara Ericsson Handledare: Docent Erika P. Björkdahl 1
2
Förord Fem år senare är det dags för mig att sätta punkt för juristprogrammet och studentlivet. Jag vill tillägna den här uppsatsen min pappa Martin, för att han genom grundskolan, gymnasiet och hela juristprogrammet orkat läsa och engagera sig i alla mina texter. Oavsett om det rört ställningsfullmakt, punktbeskattning av alkohol eller som nu, ledningsrätt för mobilmaster, har du alltid kommit med värdefulla synpunkter och input när det behövs som mest. Tack till min mamma Lisa, för att du alltid tror på mig och uppmuntrat mig att sluta plugga (fastän jag ägnat flera timmar åt prokrastinering, men det har inte du förstått). Tack till mina systrar Amanda och Ella för att ni står ut med mig, bland annat när jag förstörde era sovmorgnar på resor med tidigt tentaplugg. Tack Erik för att du gör mig så glad. Tack till min handledare Erika P. Björkdahl för din kunskap och vägledning under processens gång. Tack alla fina vänner i Uppsala för att ni gjort åren på juristprogrammet så roliga och minnesvärda, nu skapar vi fler minnen i Stockholm! Stockholm, 29/5 2018. 3
4
Innehållsförteckning Förord... 3 Innehållsförteckning... 5 Förkortningar... 7 Inledning... 9 Bakgrund till ämnet... 9 Syfte och frågeställningar... 11 Avgränsningar... 11 Metod och material... 12 Disposition... 14 Egendomsskydd och tvångsupplåtelser... 15 Bakgrund... 15 Egendomsskyddet enligt gällande rätt... 16 Allmänna intressen... 18 Inledande anmärkningar... 18 Det allmännas intresse enligt Europakonventionen... 19 Angelägna allmänna intressen enligt regeringsformen... 20 Allmänna samhällsintressen enligt EU-stadgan... 24 Allmänna intressen och enskilda aktörer... 24 Proportionalitet... 26 Slutsatser om egendomsskyddet i relation till ledningsrättslagen... 28 Ledningsrätt... 31 Inledande anmärkningar... 31 Syften med införandet av ledningsrättslagen... 31 Ledningsrättsupplåtelser för mobilmaster... 33 Behovet och framväxten av elektronisk kommunikation... 33 Utvidgningen av ledningsrättslagen för mobilmaster... 35 Kommersiella aktörers rätt till upplåtelse av mobilmaster... 37 Beslut om ledningsrätt... 40 Förrättningen... 40 Förutsättningar för upplåtelse av ledningsrätt... 41 Lämplighetsprövning, intresseavvägning och väsentlighet... 43 Slutsatser... 47 Ersättning för upplåtelse av ledningsrätt... 49 Ersättningsberäkning och egendomsskyddet... 49 Ersättning för ledningsrättsupplåtelser... 52 Ersättningsberäkning enligt ledningsrättslagen... 52 Ersättning för mastupplåtelser... 53 Diskussion om högre ersättning för mastupplåtelser... 55 Slutsatser... 58 Arrende som alternativ till ledningsrätt... 60 5
Inledande anmärkningar... 60 Allmänt om arrende... 61 Ledningsrätt i jämförelse med arrende... 61 Beslut om ledningsrätt då ett arrendeavtal redan finns... 63 Bakgrund... 63 Telia mot Åkers häradsallmänning... 64 UMTS mot Malmö kommun... 65 Slutsatser... 65 Slutsatser och diskussion de lege ferenda... 66 Ledningsrättsupplåtelsers förenlighet med egendomsskyddet... 66 Inledande anmärkningar... 66 Elektronisk kommunikation ett allmänt intresse?... 67 Kommersiella intressen i förhållande till egendomsskyddet... 68 Ersättningens betydelse... 69 Behovet av ledningsrätt som upplåtelseform... 70 Ledningsrättslagen de lege ferenda... 73 Avslutande kommentarer... 77 Käll- och litteraturförteckning... 81 6
Förkortningar EKMR Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ExprL Expropriationslag (1972:719) EU-stadgan HD HovR JB Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) Högsta domstolen Hovrätten Jordabalken LL Ledningsrättslag (1973:1144) NJA Nytt juridiskt arkiv Avd. 1 Prop. Proposition Ramdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) RF Regeringsformen (1974:152) SOU SvJT Statens offentliga utredningar Svensk juristtidning 7
8
Inledning Bakgrund till ämnet Alla enskilda och myndigheter i Sverige ska ha tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer enligt en målsättning beslutad av riskdagen. Samhällets intresse av elektronisk kommunikation är starkt till följd av digitaliseringen och behovet av mobildata växer hela tiden. Elektronisk kommunikation anses vara av strategisk betydelse för tillväxten och välfärden i hela landet. 1 Traditionellt sett har ledningsrätt med stöd av ledningsrättslagen varit en viktig och motiverad upplåtelseform för att skapa de fysiska nät av ledningar som behövs för att trygga elektronisk kommunikation. Sedan ledningsrättslagen trädde i kraft har den tekniska utvecklingen varit betydande. Jämfört med tidigare då det rörde sig om sammanhängande ledningar består telemarknaden idag till stor del av trådlösa mobiltelesystem. För att möjliggöra trådlös elektronisk kommunikation idag krävs istället för ledningsnät att mobilmaster uppförs. 2 Därtill var det tidigare statliga aktörer som byggde och förvaltade ledningsnäten, medan det idag till följd av avregleringar och privatiseringar främst är privata aktörer med kommersiella intressen som äger och ansvarar för ledningsnäten. 3 Trots den i flera avseenden förändrade situationen har lagstiftaren valt att inkludera de anordningar som är en del av ett elektroniskt kommunikationsnät, såsom basstationer och master, i den befintliga upplåtelseformen för ledningsrätter med stöd av ledningsrättslagen. 4 Genom ett beslut enligt ledningsrättslagen kan inte bara offentliga utan även privata aktörer ges rätt att mot fastighetsägarens vilja ta i anspråk mark för att upplåta mobilmaster, basstationer och liknande för att tillgodose det allmänna intresset av elektronisk kommunikation. 5 Att få en rätt att nyttja annans fastighet mot fastighetsägarens vilja är dock ett ingrepp i äganderätten och kan stå i strid med det grundlagsfästa egendomsskyddet i 1 Prop. 2002/03:110 s. 101 f. 2 SOU 2005:97 s. 13. 3 Bonde, Expropriation med kommersiella förtecken några ersättningsfrågor, SvJT 2003 s. 971. 4 Prop. 2002/03:110 s. 12. 5 Enligt 2 andra stycket LL omfattas "anordning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål". I det följande används begreppet mobilmast, även om det inte alltid rör enbart mobilmaster. 9
regeringsformen, Europakonventionen, och EU-stadgan, 6 vilket i det följande benämns som egendomsskyddet. Att tvångsupplåtelser är möjliga för mobilmaster kan ifrågasättas med hänsyn till egendomsskyddet då det finns frivilliga, avtalsrättsliga upplåtelseformer som alternativ. Särskilt för fall där parterna redan har en överenskommelse om arrende kan det rörande mobilmaster diskuteras om ett beslut om ledningsrätt ska kunna ersätta arrendet. Det kan även ifrågasättas att kommersiella aktörer med vinstintressen ska ges rätt att nyttja mark med stöd av ledningsrätt, i vart fall utan att kompensera markägaren på marknadsmässiga grunder genom ett fullgott vederlag. Därtill synes operatörerna på marknaden i de flesta fall föredra att nå frivilliga överenskommelser med markägaren framför ledningsrätt, det kan därför diskuteras om det finns ett behov av ledningsrätt som upplåtelseform för mobilmaster. Trots att det är relativt ovanligt med ledningsrättsupplåtelser för mobilmaster i praktiken är det för den enskildes äganderätt tillräckligt problematiskt att lagstiftningen ger utrymme för ingrepp i egendomsskyddet. De senaste åren har domar meddelats där olika rättsliga problem avseende ledningsrätt som upplåtelseform för mobilmaster bedömts. Bland annat har domarna rört möjligheten att besluta om ledningsrätt då en frivillig överenskommelse om upplåtelse redan finns. Även frågor om ersättningsberäkningen för mobilmaster har aktualiserats. 7 Egendomsskyddet har dock inte varit i fokus för domarna. Även i samband med utvidgningen av ledningsrätt för mobilmaster hamnade egendomsskyddet och fastighetsägarens äganderätt i skymundan. Kritik kan således riktas mot att egendomsskyddet inte beaktats i tillräcklig utsträckning i förhållande till upplåtelser av mobilmaster. Mot bakgrund av den utveckling som sker i samhället och det allt större behovet av elektronisk kommunikation framstår det som motiverat att utreda ledningsrätt som upplåtelseform för mobilmaster i förhållande till egendomsskyddet. Den här uppsatsen handlar om vissa frågeställningar med anslutning till upplåtelse av ledningsrätt för mobilmaster i förhållande till egendomsskyddet. 6 Ekbäck, Krav på väsentlighet, lönsamhet och utformning vid tvångsförvärv av mark och rättigheter en analys av gällande skyddsvillkor, SvJT 2006, s. 689. 7 Se vidare nedan avseende NJA 2008 s. 510 (I-III), NJA 2013 s. 795 och Svea HovR mål Ö 4851-08. 10
Syfte och frågeställningar Syftet med uppsatsen är att utreda vissa frågor om ledningsrätt som upplåtelseform för mobilmaster i förhållande till egendomsskyddet. För att syftet ska uppnås är frågan om det är motiverat att mot fastighetsägarens vilja upplåta ledningsrätt för mobilmaster för att tillgodose behovet av elektronisk kommunikation. För att besvara frågeställningen kommer följande underfrågeställningar att utredas: Är ett beslut om ledningsrätt förenligt med egendomsskyddet i regeringsformen, Europakonventionen och EU-rätten? Är det allmänna intresset av elektronisk kommunikation motiverat för att inskränka äganderätten? Hur påverkas bedömningen av om det föreligger ett ingrepp i äganderätten av att en kommersiell aktör ges rätt till upplåtelse av ledningsrätt för mobilmast? Vilken betydelse har storleken på den ersättning fastighetsägaren erhåller för upplåtelse av mobilmast för bedömningen av äganderättsintrånget? Finns det ett behov av ledningsrätt som upplåtelseform för mobilmaster eller är frivilliga upplåtelseformer, som exempelvis arrende, tillräckliga? Givet frågeställningarna kommer det även föras en diskussion de lege ferenda om huruvida ledningsrätt är en ändamålsenlig upplåtelseform för mobilmaster eller om det till följd av ovanstående problematik med egendomsskyddet finns skäl att ändring sker. Avgränsningar Frågeställningarna aktualiserar flera rättsområden, bland annat berörs folkrättsliga, konstitutionella, sakrättsliga och EU-rättsliga frågor. I uppsatsen kommer den främsta vikten ligga på fastighetsrätten och utformningen av ledningsrättslagen i förhållande till egendomsskyddet. Även om uppsatsen aktualiserar europarättsliga frågor till följd av regleringen i EU-stadgan och Europakonventionen kommer fokus för uppsatsen att vara rättsläget i Sverige, därför behandlas andra jurisdiktioner inte närmare. 11
För att en telemast ska kunna upplåtas krävs bygglov enligt plan- och byggförordningen (2011:338) 6 kap. 1 och enligt LL 19 är en förutsättning för upplåtelse av ledningsrätt att bygglov sökts. Frågor om tillstånd och bygglov berörs inte i uppsatsen. Ledningsrätt och andra upplåtelseformer aktualiserar även sakrättsliga och avtalsrättsliga överväganden. Även om sakrättsliga motiv och avtalsrättsliga problem är av viktig aspekt vid valet av upplåtelseform, kommer de inte att behandlas närmare i uppsatsen eftersom det inte tillför något av större vikt för frågeställningarna. Flera olika nyttjanderättsformer kan aktualiseras för mobilmaster, så som hyra, servitut och arrende. Uppsatsen behandlar endast arrende i den utsträckning det behövs för jämförelsen med ledningsrätt. Resonemangen blir dock liknande för övriga frivilliga upplåtelseformer. Vidare kommer frågor om metod för ersättningsberäkningen vid tvångsupplåtelser inte att analyseras närmare i uppsatsen, för dessa frågor hänvisas till SOU 2012:61 om högre ersättning vid mastupplåtelser. Metod och material Eftersom syftet med uppsatsen delvis är att utreda ledningsrätt enligt gällande rätt har en rättsdogmatisk metod valts. Den rättsdogmatiska metoden innebär att gällande rätt är utgångspunkten för att tolka juridiska problem. Tolkningen sker med stöd av traditionella rättskällor som tillmäts olika betydelse i följande hierarkiska ordning; lagstiftning, lagförarbeten, prejudikat och juridisk doktrin. 8 Den rättsdogmatiska metoden innebär att rättskällor systematiseras och analyseras för att fastställa gällande rätt. 9 Enligt Hellner syftar dock en rättsdogmatisk metod inte enbart till att fastställa gällande rätt utan även till att kritisera och värdera rättsreglerna. 10 Eftersom uppsatsen inte endast ämnar att utreda ledningsrätt för mobilmaster enligt gällande rätt utan även har för avsikt att utreda systemets förenlighet med egendomsskyddet kommer en kritisk metod att användas vilket ryms i den rättsdogmatiska metoden. Det kritiska förhållningssättet innebär att gällande rätt 8 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s. 32 f. 9 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s. 21 ff. och Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, s. 43 ff. 10 Hellner, Metodproblem i rättsvetenskapen, s. 24. 12
granskas med ett självständigt förhållningssätt. Rättspolitiska bedömningar kommer därmed att aktualiseras. Enligt Hellner inkluderar en rättspolitisk bedömning värderingar av olika slag om samhällsverkningar och rättviseöverväganden. 11 De parametrar som kommer att beaktas vid den kritiska granskningen av ledningsrätt är därför samhällets behov av elektronisk kommunikation, praktiska överväganden vid upplåtelser av ledningsrätt för mobilmast, samt rättviseöverväganden om tvångsupplåtelser i förhållande till fastighetsägarens intressen. Det aktualiserar i sin tur frågor om kvaliteten på argumenten för ledningsrätt som upplåtelseform, ändamålen med lagstiftningen, om det finns ett mindre ingripande alternativ som är tillfredställande samt hur kommersiella intressen och ersättningen påverkar rättsläget. Då syftet med uppsatsen är att utreda ledningsrätt som upplåtelseform kommer uppsatsen att utgå från ledningsrättslagen. För att utreda behovet av ledningsrätt för mobilmaster ges lagförarbeten stort utrymme för en förståelse kring ändamålen bakom regleringen. Vidare analyseras domar från HovR och HD, som är instanser för överklagande av beslut om ledningsrätt. Praxis som berör frågor om ledningsrätt och mobilmaster förekommer i viss utsträckning, men äganderätten har sällan diskuterats utan fokus har legat på frågor om ersättning och vilka slags upplåtelser som omfattas av ledningsrättslagen. Ledning kan dock hämtas från dessa domar då övervägandena ändå aktualiserar aspekter som är av vikt för frågeställningarna. Juridisk doktrin kommer även att användas för att fördjupa diskussionen och den kritiska granskningen. Det saknas dock utförlig doktrin på området, vilket medför att det inte alltid är möjligt att genomgående använda sig av mer än en källa för att fastställa rättsläget. Det innebär en svaghet i analysen att enbart hänvisa till en källa då uppsatsen gör anspråk på att utreda gällande rätt. Bristen på förstahandskällor på området gör att källor som inte är traditionella rättskällor kommer att användas, exempelvis Lantmäteriets interna handbok med vägledning för beslut om ledningsrättsupplåtelser. Handboken är av intresse för framställningen eftersom den visar hur ledningsrättslagen tillämpas och på vilka grunder ett beslut om ledningsrätt fattas i praktiken. 11 Hellner, Metodproblem i rättsvetenskapen s. 45 ff. 13
Eftersom praktiska aspekter kommer att beaktas vid utredningen av behovet av ledningsrätt som upplåtelseform kommer även källor att användas som redogör för fastighetsbranschens förhållningssätt och policys för mobilmastupplåtelser. Utredningar från det privata bolaget Newsec AB, som verkar som konsult i fastighetsbranschen samt den oberoende intresseorganisationen Svenska Engergiföretags policys används därför i redogörelsen. Området för elektronisk kommunikation påverkas av EU-rätten. Direktiv om elektronisk kommunikation tillmäts betydelse. Svensk rätt bygger på och måste överensstämma med dessa enligt artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ( FEUF ). Även Europakonventionen och regeringsformen samt dess lagförarbeten är av vikt för att utreda hur ledningsrätt som upplåtelseform förhåller sig till egendomsskyddet. Disposition Uppsatsen är indelad i sex avsnitt. Inledningsvis redogörs i avsnitt 2 för egendomsskyddet enligt gällande rätt för att ge en förståelse för problematiken med att upplåta ledningsrätt för mobilmast på annans mark mot fastighetsägarens vilja. Därefter utreds i avsnitt 3 ledningsrätten, särskilt som upplåtelseform för mobilmaster och de problem som uppkommer i samband med detta. Sedan diskuteras ersättningsfrågor vid upplåtelse av ledningsrätt för mobilmaster i avsnitt 4 för att besvara frågeställningen om ersättningens betydelse för bedömningen av äganderättsintrånget. I avsnitt 5 behandlas arrende som ett alternativ till ledningsrätt, för att jämföra ledningsrätt med frivilliga överenskommelser och utreda frågeställningen om frivilliga upplåtelseformer är tillräckliga. I avsnitt 6 följer en fördjupad diskussion om den rättsliga problematiken om ledningsrätt som upplåtelseform i förhållande till egendomsskyddet och synpunkter de lege ferenda. Avslutningsvis konkretiseras och sammanfattas utredningen av frågeställningarna. 14
Egendomsskydd och tvångsupplåtelser Bakgrund Äganderätten innebär i praktiken att den som äger egendom så som en fastighet har rätt att bestämma hur den nyttjas. En fastighetsägare behöver som utgångspunkt inte tåla att någon annan nyttjar fastigheten mot ägarens vilja. Det grundlagsfästa egendomsskyddet syftar till att skydda äganderätten. Äganderätten innebär dock inte en oinskränkt rätt att använda marken, det kan till följd av andra intressen finnas ett behov av att helt eller delvis ta i anspråk marken från ägaren. I ett samhälle anses det nödvändigt att göra vissa inskränkningar i äganderätten för allmänna ändamål som motiverar undantag, såsom kommunikation. Inskränkningar i äganderätten förutsätter att avvägningar görs mellan allmänna och enskilda intressen vilket kan ske med stöd av lag som reglerar tvångsupplåtelser. 12 En tvångsupplåtelse innebär att en myndighet eller domstol beslutar om att upplåta en rätt att ianspråkta mark även om fastighetsägaren motsätter sig det. 13 Tvångsupplåtelser medför att staten tar ifrån eller begränsar den enskildes äganderätt för att åstadkomma något som anses mer angeläget med hänsyn till det allmänna. Idag är tvångsupplåtelser i syfte att uppnå eller trygga en viss samhällsutveckling i demokratiska samhällen accepterat. 14 Att en fastighetsägare tvingas att upplåta en del av sin fastighet är dock en begränsning av och ett kraftigt ingrepp i äganderätten. 15 Expropriation och andra tvångsupplåtelsers förenlighet med egendomsskyddet har länge varit föremål för diskussion. 16 Expropriation är den yttersta formen av tvångsianspråktagande av mark, men det finns andra former, såsom ledningsrätt enligt ledningsrättslagen. 12 Julstad, Fastighetsindelning och markanvändning, s. 11 f. 13 Larsson & Synnergren, Upplåtelser för ledningar i praktiken, s. 31 f. 14 Hager, Jordägandets frihet och jordabalken, SvJT 2013 s. 688; Åhman, Egendomsskyddet s. 250. 15 Sjödin, Ekbäck, Kalbro & Norell, Markåtkomst och ersättning: för bebyggelse och infrastruktur, s. 30. 16 Se exempelvis Danelius, Expropriation och mänskliga rättigheter, SvJT 1972 s. 63; Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten. 15
Egendomsskyddet enligt gällande rätt Ett beslut om ledningsrätt kan som framgått fattas mot fastighetsägarens vilja och kommer därför i konflikt med äganderätten. För att besvara huvudfrågeställningen om ledningsrättslagens förenlighet med egendomsskyddet ska innebörden av egendomsskyddet och utrymmet för begränsningar utredas närmare i det följande. Under de senaste decennierna har äganderätten till fast egendom fått en stärkt ställning i svensk rätt. I samband med grundlagsreformen 1994 fick skyddet för ägare av fast egendom en tydligare konstitutionell ställning. 17 Egendomsskyddet återfinns idag i regeringsformen ( RF ), Europakonventionen ( EKMR ), 18 och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ( EU-stadgan ). 19 Trots att utgångspunkten är att det finns ett starkt egendomsskydd för enskilda kan det därför åsidosättas med stöd av lag. Äganderätten är uppbyggd så att det finns ett skydd för äganderätten genom de olika regleringarnas egendomsskydd. Ingrepp kan dock tillåtas om vissa förutsättningar är uppfyllda. Av avgörande betydelse för att besvara frågeställningen om ledningsrättens förenlighet med egendomsskyddet är för vilka intressen och ändamål det är legitimt att inskränka äganderätten, kriterierna redogörs för nedan i avsnitt 2.3. Av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till EKMR följer att: Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överenstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten. 17 Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, s. 13. 18 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggarna friheterna. 19 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2010/C 83/02, härefter EU-stadgan. 16
Att bestämmelsen inte återfinns i konventionen utan i ett tilläggsprotokoll berodde på att äganderätten var politiskt omdiskuterad och behövde utredas ytterligare. 20 1952 undertecknades tilläggsprotokollet, och det framhölls då i tilläggsprotokollets artikel 5 att egendomsskyddet och övriga artiklar i protokollet hade samma valör som artiklarna i den ursprungliga konventionen. 21 Egendomsskyddet enligt Europakonventionen har tre delar, att egendom ska respekteras, villkoren för att någons egendom ska få berövas och villkoren för hur ägandens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas. 22 Europakonventionen är svensk lag sedan konventionen inkorporerats i svensk rätt. 23 Det följer även av RF 2 kap. 19. I regeringsformens förarbeten inför reformen framhölls att konventionens egendomsskydd skulle ingå i det skydd för den enskildes egendom som fanns i vanlig lag. 24 En särskild bestämmelse infördes dock i regeringsformen i syfte att precisera konventionens skydd för enskildas rätt till sin egendom, vilket stärkte egendomsskyddet. 25 Enligt Bengtsson innebär dock lydelsen inte enbart en precisering, utan ett starkare skydd än Europakonventionen. Av RF 2 kap. 15 första stycket följer att: Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Skyddet gäller inte endast äganderätten som sådant utan även ianspråktagande av nyttjanderätt och servitut om detta sker utan samtycke. 26 Även i EU:s stadga för de mänskliga rättigheterna finns skydd för rätten till egendom i artikel 17 p. 1 som lyder: Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då 20 Åhman, Egendomsskyddet, s. 125. 21 Åhman, Egendomsskyddet, s. 129. 22 Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten s. 27; Danelius, Mänskliga rättigheter s. 577 f; Jacobs m.fl, The European Convention on Human Rights, s. 478. 23 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 24 Prop. 1993/94:117 s. 15. 25 Prop. 1993/94:117 s. 17; Prop 2009/10:80 s. 164 f. 26 Bull & Sterzel, Regeringsformen: en kommentar, s. 89. 17
samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Artikelns ska ge ett minimiskydd och minst motsvara bestämmelsen i EKMR artikel 1 i det första tilläggsprotokollet, vilket följer av EU-stadgans artikel 52.3 där det betonas att i den mån stadgan omfattar en rättighet som återfinns i Europakonventionen ska den ha samma räckvidd och innebörd. I EU-stadgan artikel 53 tilläggs att ingen bestämmelse i stadgan får tolkas så att den inskränker eller inkräktar på rättigheter som erkänns bland annat i Europakonventionen. Ett mer omfattande egendomsskydd är dock möjligt. Europadomstolens praxis är därför vägledande även för tillämpningen av EU-stadgans egendomsskydd. Historiskt sett har dock EU inte ingripit i medlemsstaternas regleringar om egendom. 27 Allmänna intressen Inledande anmärkningar Grundförutsättningarna för när ett ingrepp tillåts definieras i viss mån olika i de olika regleringarna men samtliga förutsättningar ger uttryck för ett krav på allmänna intressen. Motivet för tillåtna begränsningar av egendomsskyddet definieras som, det allmännas intresse enligt Europakonventionen, angelägna allmänna intressen enligt regeringsformen samt allmänna samhällsintressen enligt EU-stadgan. Trots skillnaden i uttryck har innebörden ansetts vara densamma. 28 I det följande redogörs för de olika grundförutsättningarna för att inskränka egendom, vilket är av vikt för att utreda när det är förenligt med egendomsskyddet att genomföra inskränkningar i äganderätten. Det är sin tur av betydelse för utredningen av ledningsrättens förenlighet med egendomsskyddet. 27 Lebeck, EU-Stadgan om grundläggande rättigheter, s. 199 f. 28 Prop. 1993/94:117 s. 48. Att innebörden är densamma kan dock diskuteras, se exempelvis Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten. 18
Det allmännas intresse enligt Europakonventionen Definitionen och bedömningen av vad som kan vara ett allmänt intresse bygger i stor utsträckning på Europakonventionen och Europadomstolens praxis, vilket även påverkar bedömningen av motsvarande kriterier i regeringsformen och EU-stadgan. Det finns uttryckligt stöd i EKMR tilläggsprotokoll 1 artikel 1 för att göra inskränkningar med stöd av lag, vilket följer av andra punkten Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överenstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten. Förutsättningen att ett ingrepp får ske i överenstämmelse med allmänna intressen är vidare och mer tillåtande än kravet på att ett ingrepp ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle som förekommer i andra artiklar som skyddar vad som kan anses vara än mer viktiga rättigheter, exempelvis rätt till privat och familjeliv och rätt till rättvis rättegång. 29 Europadomstolen tolkar begreppet allmänna intressen i EKMR tilläggsprotokoll 1 artikel 1 extensivt och har slagit fast att stater har ett vidsträckt tolkningsutrymme, som endast ska ifrågasättas i undantagsfall. 30 Europadomstolen har således haft en i allmänhet tillåtande syn av vad som kan vara allmänna intressen till nackdel för den enskildes äganderätt, även tyngande begränsningar har accepterats med hänsyn till andra intressen och staten har getts ett stort tolkningsutrymme. 31 Trots det finns inskränkningar som är så betungande att förenligheten med artikel 1 kan diskuteras. I fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige var två fastigheter belagda med expropriationstillstånd utan tidsbegränsning. Bakgrunden till förbuden var Stockholms stads planer på omstrukturering av centrala Stockholm, dels till följd av behovet av lämpliga lokaler för kontor och affärer, dels för att möjliggöra en anpassning av centrum för ökad biltrafik. Europadomstolen konstaterade att de långvariga expropriationstillstånden och därmed följande byggnadsförbud kränkte respekten för egendom. Europadomstolen motiverade att den långa perioden medförde att det borde ske en förnyad avvägning mellan stadens och 29 Cameron, An Introduction to the European Convention on Human Rights, s. 141. Se exempelvis EKMR Artikel 8 om rätt till privat- och familjeliv. 30 Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, s.31. 31 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 595 f; Jacobs m.fl., The European Convention on Human Rights, s. 478. 19
fastighetsägarnas intressen. Osäkerheten och de olägenheter tillstånden och byggnadsförbuden medförde ansågs överväga de allmänna intressen som motiverade ingreppet. I kombination med bristande möjlighet att överklaga beslutet ledde till att Europadomstolen fällde svenska staten och utdömde skadestånd. 32 Det var det första rättsfallet Sverige dömdes i Europadomstolen, förutom dom och skadestånd i det enskilda fallet fick Sverige en uppmaning att ändra gällande rätt vilket senare skedde. 33 Fallet visar på egendomsskyddets betydelse för och påverkan på gällande nationell lagstiftning. 34 I fallet James m.fl. mot Förenade Kungariket klagade fastighetsägare över att deras hyresgäster med långa hyreskontrakt erhållit rätt att inlösa de hyrda fastigheterna med stöd av lagstiftning. Europadomstolen fastslog i fallet att nationella myndigheter är mer lämpade än Europadomstolen att värdera vad som är det allmännas intresse. Vidare påpekades att begreppet det allmännas intresse är vidsträckt. Beslutet att utfärda lagar om exempelvis expropriation aktualiserar politiska, ekonomiska och sociala frågor som kan variera. Därför ska nationella myndigheters uppfattning av vad som är i det allmännas intresse respekteras av Europadomstolen så länge det inte saknas skälig grund. 35 Domen visar dels att innebörden av allmänna intressen är vidsträckt samt att staten har stort tolkningsutrymme avseende innebörden. Det är av betydelse för möjligheten att motivera existerande lagstiftning som medger tvångsupplåtelser med hänsyn till ett allmänt intresse, så som ledningsrättslagen. Angelägna allmänna intressen enligt regeringsformen Det följer av RF 2 kap 15 första stycket att egendomsskyddet endast får inskränkas... när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det betonas även i regeringsformens förarbeten att egendomsskyddet inte är absolut, bestämmelsen syftar endast till att säkerställa att ett ingrepp är motiverat med hänsyn till angelägna allmänna intressen. 36 En inskränkning är 32 Sporrong och Lönnroth mot Sverige, dom av den 23 september 1982,. 33 Sundell, Svensk fastighetsrättshistoria, s. 96 f. 34 Se vidare Opsahl & Fribergh, Sverige fällt av Europadomstolen, SvJT 1983 s. 403. 35 James m.fl. mot Förenade Kungariket, dom av den 21 februari 1986, punkt 51. 36 Prop. 2009/10:80 s. 164. 20
således möjlig men det förutsätts goda skäl för att en inskränkning i äganderätten ska anses berättigad. 37 Det finns ingen definition av angelägna allmänna intressen i regeringsformen. I förarbetena till regeringsformen konstateras att det inte går att ge en närmare definition av innebörden, det får avgöras från fall till fall i den politiska beslutsprocessen. 38 Även i förarbetena till Europakonventionens inkorporering konstaterades att det inte går att i detalj beskriva innebörden av angelägna allmänna intressen men att det i första hand rör sig om intressen som är motiverade för att tillgodose allmänhetens krav på god miljö och att bevara och skydda områden ur naturvårdssynpunkt, men att även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och kommunikationsleder m.m. måste kunna tillgodoses. 39 Vid godkännandet av tilläggsprotokollet konstaterades att tvångsupplåtelser är möjliga så länge det sker i det allmännas intresse och att förutsättningarna är angivna i lag. 40 Lagstiftaren anger vidare i motiven att vad som är ett allmänt intresse kan förändras eftersom det i viss utsträckning beror på rådande politiska värderingar och hänsyn. Vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle måste beaktas. 41 I förarbeten till regeringsformen finns det således stöd för tolkning vilket är ett uttryck för anpassning efter samhällsutvecklingen. För vilka slags ändamål det är legitimt att inskränka äganderätten har dock inte närmare utvecklats och i doktrin ansetts ges allt för lite utrymme. 42 Det saknas utförlig praxis där gränsdragningen mellan allmänna och enskilda intressen prövas, men frågan har aktualiserats i några fall. I NJA 1996 s. 110 diskuterade HD innebörden av angelägna allmänna intressen i frågan om ändring av servitut enligt fastighetsbildningslagen medförde olägenhet för fastighetsägaren. HD fastställde HovR:ns avgörande med motiveringen: I förarbetena behandlas också den allmänna frågan om den gällande lagstiftning, som medger ingrepp i annans egendom, uppfyller det uppställda kvalifikationskravet på att 37 Sjödin m.fl., Markåtkomst och ersättning: för bebyggelse och infrastruktur, s. 15. 38 Prop. 1993/94:117 s. 57 f. 39 Prop. 1993/94:117 s. 48. 40 Prop. 1953:32 s. 4 f. 41 Prop. 1993/94:117 s. 48. 42 Crafoord & Strömmer, Bravaden i Burlöv några reflektioner om äganderätten, staten och kapitalet, s. 52 f. 21
ingreppet skall tillgodose angelägna allmänna intressen (SOU 1993:40 del A s 90 och 235 samt prop 1993/94:117 s 16). Slutsatsen blev att grundlagsändringen inte skapade något behov av följdändringar i sådan lagstiftning. Vad som sålunda förekommit vid genomförandet av grundlagsändringen föranleder slutsatsen att grundlagsändringen ej påverkar tillämpningen av FBL:s bestämmelser om tvångsförfogande i en mer restriktiv riktning än vad som förut gällt. 43 Att HD drog slutsatsen att grundlagsändringen inte påverkade tillämpningen av fastighetsbildningslagen i en restriktiv riktning visar på att kravet på angelägna allmänna intressen inte nödvändigtvis innebär att den prövning som redan finns i existerande lagstiftning är otillräcklig. Sådan lagstiftning kan således anses tillgodose kravet på angelägna allmänna intressen. Att grundlagsändringen inte ska påverka tillämpningen av fastighetsbildningslagen kan appliceras på annan fastighetsrättslig lagstiftning som ger utrymme för tvångsupplåtelser. Exempelvis bör tillämpningen av ledningsrättslagen, som också var gällande lagstiftning vid reformen av egendomsskyddet i regeringsformen, inte heller påverkas. Samtidigt uppstår frågan om HD:s dom om att existerande lagstiftning godtas innebär att även förändringar i sådan lagstiftning kan anses uppfylla kravet på angelägna allmänna intressen. Frågan blir således om och hur mycket förändringar som kan godtas för att fortsatt motivera ingrepp i äganderätten, vilket är avgörande för den fortsatta diskussionen om ledningsrättsupplåtelsers förenlighet med egendomsskyddet. Det finns fler fall där innebörden av angelägna allmänna intressen prövats för att avgöra om gällande lagstiftning är förenlig med egendomsskyddets krav på ingrepp. I ett fall fick ett privat bolag rätt att ta i anspråk mark genom fastighetsreglering enligt plan- och bygglagen (2010:900) för att anlägga en golfbana. Lantmäteriets beslut fastställdes sedan av Svea HovR och HD meddelade inte prövningstillstånd. 44 Att en golfbana kan anses vara ett allmänt angeläget intresse blev omdiskuterat, men fallet togs inte upp av Europadomstolen. 45 Fallet visar på en tillåtande bedömning och gjorde att gränsdragningen kring tillåtna ingrepp och 43 NJA 1996 s. 110 s. 117. 44 Svea HovR mål Ö710-04. 45 Markägarens klagomål till Europadomstolen avvisades enligt ett standardformulär och utan motivering, Europadomstolens beslut den 3 juli 2007 i mål 45577/05 af Petersens mot Sverige. Se vidare Crafoord & Strömmer, Bravaden i Burlöv några reflektioner om äganderätten, staten och kapitalet, s. 54 f. 22
vad som är ett allmänt intresse blev än mer oklar. Om en golfbana kan vara ett angeläget allmänt intresse, kan frågan ställas var gränsen går för. Miljödepartementet berörde frågan om gränsen för angelägna allmänna intressen vid tvångsianspråktagande av mark i fallet Burlöv-kommun. 46 Fallet handlade om ett beslut om detaljplan med avsikt att etablera en fraktterminal och logistikcenter som skulle upprättas och bekostas av ett privat bolag. Detaljplanen ledde dock till att ett antal privata bostadsfastigheter skulle tas i anspråk och lösas in. Det fanns alternativa alternativ för placeringen av fraktterminalen. Regeringen menade därför att det inte var nödvändigt att utforma planen på ett sätt som innebar att privatbostädernas mark togs i anspråk, vid en avvägning vägde fastighetsägarnas intresse av att behålla sina fastigheter tyngre särskilt eftersom det fanns andra alternativ. 47 Motiveringen visar att förekomsten av privatbostäder är en sådan omständighet som kan göra att det krävs mer för att tillåta ett ingrepp i äganderätten. Regeringen berörde dock inte frågan om fraktterminalen kunde vara ett sådant angeläget allmänt intresse som motiverade ett ingrepp i äganderätten. Det är därför oklart om regeringen bedömde och instämde med kommunens motivering om att ett allmänt intresse förelåg eller om man utan att reflektera över detta gick vidare till intresseavvägningen. 48 Fallen visar på att innebörden av angelägna allmännas intressen sällan utreds eller motiveras närmare. Därför framstår bedömningen av vad som kan vara ett allmänt intresse som tillåtande. 49 Det är enligt min mening av vikt att i större utsträckning klargöra vad innebörden av allmänna intressen är eftersom det är den enda grunden för att inskränka äganderätten. Att det inte närmare analyseras vad som kan accepteras som ett allmänt intresse kan vara problematiskt i förhållande till egendomsskyddet, särskilt då gällande lagstiftning utvidgas, vilket utreds närmare nedan. 50 46 Se Miljödepartementets beslut, M2007/1084/F/P överklagande i fråga om detaljplan för del av Sunnanå 12:1 m.fl., Flansbjer, Burlövs kommun i Skåne Län. 47 För en utförlig analys av fallet se Crafoord & Strömmer, Bravaden i Burlöv några reflektioner om äganderätten, staten och kapitalet, s. 61 ff. 48 Jfr Crafoord & Strömmer, Bravaden i Burlöv några reflektioner om äganderätten, staten och kapitalet, s. 65, som är av samma åsikt. 49 Jfr Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, s. 37, som är av samma åsikt och poängterar att svårigheten inte är vad som är ett allmänt intresse utan att avgöra vad som är ett angeläget allmänt intresse. Enligt min mening är det snarare proportionalitetsbedömningen som är avgörande. 50 Se vidare om utvidgningen av ledningsrättslagen i avsnitt 3.3. 23
Allmänna samhällsintressen enligt EU-stadgan Som konstaterat ovan får egendomsskyddet enligt EU-stadgan artikel 17 inskränkas med stöd av lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Vad som avses med allmänna samhällsintressen har inte definierats, men tolkningen av EU-domstolen synes vara extensiv. EU-domstolen har konstaterat finns många tillåtna grunder för inskränkning av äganderätten och att varje lagstiftare har ett vitt skön avseende grunder för inskränkning. 51 Äganderätten beskrivs som en positiv rättighet som främst har en social funktion, att främja effektiv resursanvändning och ekonomisk tillväxt. Om politiska beslut antas av lagstiftaren för att förbättra en sektor i samhället som eller öka marknadens effektivitet anses de ofta uppnå kravet på allmänna intressen. 52 Andra rättigheter kan även komma före äganderätten, och det finns en tendens att rättighetsskyddet för positiva rättigheter i EU-stadgan åsidosätts till förmån för den gemensamma marknaden. Både på lagstiftningsnivå och i domstol tas därför ibland inte tillräcklig hänsyn till äganderätten om den konkurrerar med andra rättigheter och intressen. 53 Målsättningarna om elektronisk kommunikation är ett sådant intresse som kan prioriteras framför äganderätten. Vikten av egendomsskyddet ställs då på sin spets, det visar i vilken utsträckning ett annat intresse kan göra att egendomsskyddet åsidosätts till förmån för ett allmänt intresse. Problematiken om det allmänna intresset av kommunikation i förhållande till egendomsskyddet diskuteras närmare nedan. Allmänna intressen och enskilda aktörer Även om det konstateras att det finns ett allmänt intresse av tvångsupplåtelser måste frågeställningen utredas hur ingrepp i äganderätten påverkas av att en privat, kommersiell aktör ges rätt att tvångsvis ta i anspråk mark. Frågan är om grundförutsättningen allmänna intressen kan anses uppfyllt när en enskild aktör, som dessutom har kommersiella intressen, ansvarar för och ges rätt till tvångsupplåtelsen istället för staten. 51 Lebeck, EU-Stadgan om grundläggande rättigheter, s. 206 f. 52 Lebeck, EU-Stadgan om grundläggande rättigheter s. 206 f. 53 Lebeck, EU-Stadgan om grundläggande rättigheter s. 216 f. Se även Åhman, Äganderätten i konflikt med andra skyddsvärda rättigheter och intressen, s. 131 ff. 24
Inledningsvis bör det utredas om det ens är möjligt för enskilda aktörer att erhålla rätt till tvångsupplåtelse. I ovan nämnda fallet James m.fl. mot Förenade Kungariket diskuterades frågan om allmänna intressen i förhållande till andra enskilda aktörer, fallet rörde som konstaterat överföring av egendom från fastighetsägaren till en hyresgäst. Rättsfrågan var om egendom kan överföras till ett annat enskilt rättssubjekt men ändå anses uppfylla ett allmänt intresse. Europadomstolen fastslog en tvångsmässig överföring av egendom till ett annat enskilt rättssubjekt kan anses uppfylla ett allmänt intresse. Domstolen framhöll visserligen att ett ingrepp i egendom inte kan ske enbart för att uppnå en fördel för en annan enskild aktör, då det helt saknas ett allmänintresse. Sedan konstateras att för fall då upplåtelser till fördel för en enskild medför att ett allmänt intresse tillgodoses kan det vara förenligt med egendomsskyddet i Europakonventionen. Det beror dock på omständigheterna i det enskilda fallet. 54 Enskildas förmåga och intresse att tillgodose det samhällsnyttiga intresset måste därför diskuteras i varje specifik situation. Det finns således inget direkt hinder mot att en upplåtelse till fördel för en enskild aktör istället för staten. En ytterligare fråga att reda är om det är problematiskt i förhållande till egendomsskyddets krav att den enskilda dessutom bedriver kommersiell verksamhet. Frågan är om det uppstår problem då både ett kommersiellt intresse och allmänt intresset kan uppfyllas. Det kan anses problematiskt att en tvångsupplåtelse sker till fördel för en kommersiell aktör i förhållande till egendomsskyddet eftersom ingreppet kan uppfattas som mer oproportionerligt än när det sker till förmån för staten, trots det faktum att ett allmänt intresse tillgodoses. När en privat aktör även bedriver kommersiell verksamhet är förutsättningen att även andra vinner på det, att den kommersiella verksamheten kan ses som allmännyttig. 55 Problematiken kring att kommersiella aktörer har möjlighet att få rätt till en tvångsupplåtelse för att uppfylla ett allmänt intresse får betydelse för den fortsatta utredningen om privata telebolags möjlighet att få en rätt att nyttja annans mark med stöd av ledningsrättslagen. 56 54 James m.fl. mot Förenade kungariket, dom av den 21 februari 1986, stycke 40. 55 Se Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, s. 34 f. 56 Se vidare avsnitt 3.4 som behandlar kommersiella aktörers rätt till upplåtelse av mobilmaster. 25
Proportionalitet Det är inte tillräckligt att ett allmänt intresse uppnås för att en tvångsupplåtelse ska vara förenlig med egendomsskyddet. Vidare krävs det att inskränkningen är proportionerlig, det vill säga att det uppstår en rimlig balans mellan det allmänna intresset och den enskildes intresse av sin egendom. Principen innebär ett krav på att det medel som föreskrivs i en rättsakt för att uppnå ett mål aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målsättningen. 57 Europadomstolen har slagit fast att proportionalitetsprincipen ska genomsyra alla Europakonventionens rättigheter, inklusive äganderätten. 58 Proportionalitetsprincipen har aktualiserats i samband med tvångsupplåtelser i flertalet fall i Europadomstolen. Det synes mer vanligt att en kränkning av egendomsskyddet föreligger på grund av att den är oproportionerlig än saknad av ett allmänt intresse. Ett exempel är det ovan nämnda fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige där Europadomstolen uttalade att en åtgärd som ska vara förenlig med rätten till respekt för egendom måste uppnå en rättmätig balans mellan allmänna intressen och kraven på skydd för individens grundläggande rättigheter. 59 Egendomsskyddet enligt Europakonventionen har som konstaterats ovan tre delar, att egendom ska respekteras, villkoren för att någons egendom ska få berövas och villkoren för hur ägandens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas. 60 Egendomsskyddet kan till följd av regeln om respekt för egendom skydda mot situationer som inte innebär ett frånhändande men medför oproportionerlig börda för den enskilde. 61 Proportionalitetskravet har därför en viktig och självständig betydelse avseende ingrepps förenlighet med egendomsskyddet. Vid avgörandet om ett ingrepp är förenligt med egendomsskyddet kan det faktum att den enskilde inte erhåller tillräcklig ersättning göra att ingreppet anses oproportionerligt trots att 57 C-58/08, Vodafone m.fl., dom av den 8 juni 2010 punkt 51. 58 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 56 f. Crafoord & Strömmer, Bravaden i Burlöv några reflektioner om äganderätten, staten och kapitalet, s. 59. 59 Sporrong och Lönnroth mot Sverige, dom av den 23 september 1982, punkt 69. 60 Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten s. 27; Danelius, Mänskliga rättigheter s. 577 f; Jacobs m.fl, The European Convention on Human Rights, s. 478. Se sammanfattningen domstolen gjorde i James m.fl. mot Förenade Kungariket, dom av den 21 februari 1986. 61 Se exempelvis James m.fl. mot Förenade Kungariket, dom av den 21 februari 1986. 26
det finns ett allmänt intresse. 62 Huvudregeln är att ersättning måste utgå vid tvångsianspråktagande av egendom för att ett ingrepp ska anses proportionerligt i förhållande till egendomsskyddet i Europakonventionen. I fallet James m.fl. mot Förenade kungariket konstaterades att ersättningsvillkor är av betydelse för att värdera om lagstiftning uppfyller kravet på balans mellan olika intressen avseende proportionalitet. 63 Rätten till ersättning för tvångsupplåtelser diskuteras närmare nedan i avsnitt 5. Även enligt EU-domstolens rättspraxis ska proportionalitetsprincipen, som är en del av de allmänna rättsprinciperna i EU-rätten, alltid beaktas vid ingrepp. Av EU-stadgan artikel 52.1 följer att varje begränsning som erkänns ska vara föreskriven i lag och att begränsningar endast får göras med beaktande av proportionalitetsprincipen och om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot ett allmänt samhällsintresse. EU-domstolen har beskrivit proportionalitet som att det inte ska medföra excessiva bördor för den enskilde. 64 Enligt EU-domstolens praxis blir en följd av proportionalitetsprincipen att egendomsskyddet är olika starkt beroende på olika syften och att lagstiftaren har ett stort tolkningsutrymme på området. 65 Som konstaterats ovan kan andra intressen och rättigheter ofta prioriteras framför äganderätten. Äganderättsintråg ska även enligt svensk rätt bedömas utifrån proportionalitetsprincipen. Det har i förarbetena till reformen av regeringsformens konstaterats att nödvändigheten av ett intrång i det allmännas intresse måste balanseras mot det men den enskilde lider av intrånget, vilket är ett uttryck för proportionalitetsprincipen. 66 Proportionalitetskravet innebär mer detaljerat att inskränkningar förutom att tillgodose ett legitimt syfte ska vara lagliga, minimalt ingripande, effektiva och stå i rimlig proportion till syftet. 67 I det så kallade Barsebäck-målet, RÅ 1999 ref. 76, redogjordes mer exakt för innehållet av proportionalitetsprincipen. Principen delades då upp i tre delar; 62 Se vidare Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten s. 28; Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 581 f. 63 James m.fl. mot Förenade Kungariket, dom av den 21 februari 1986 64 Se exempelvis C-11/70 Internationale Handelsgesellschaft. 65 Lebeck, EU-Stadgan om grundläggande rättigheter, s. 212. 66 Prop. 1993/94:117, s. 39 f. och Prop. 2002/03:110 s. 185. Proportionalitetsprincipen har sedan framhållits i bland annat RÅ 2000 not. 25, RÅ 1997 not. 96, RÅ 1996 ref. 40. 67 Se bland annat RÅ 1966 ref. 44 om förutsättningarna för strandskyddsdispens. 27
i. Ändamålsenlighet om ingreppet är lämpligt för att uppnå det avsedda syftet, ii. iii. Nödvändighet om det finns mindre ingripande åtgärder och; Proportionalitet i strikt mening - om fördelen står i rimlig proportion till den skada som den enskilde förorsakas? Avseende kravet på nödvändighet har det betonats i lagförarbetsuttalanden till införandet av regeringsformens egendomsskydd att statens tvångsmedel endast får användas som en sista utväg, vilket anses innebära att det är först när alla alternativa möjligheter att främja det allmänna intresset uttömts innan en tvångsåtgärd kan tillåtas. 68 Det får betydelse för den följande diskussionen om alternativa upplåtelseformer till ledningsrätt. Åhman anser att proportionalitetsprincipen bör ges ökad betydelse vid hanteringen av konflikter mellan äganderätten och andra intressen, både gällande lagstiftning- och tillämpning. Principen aktualiserar den viktiga prövningen av om det finns mindre ingripande metoder för att uppnå målet, om syftet är legitimt samt hur intressena står mot varandra vid en konkret prövning. 69 Även enligt min mening skulle det vara önskvärt att i lagstiftning där tvångsupplåtelser tillåts, såsom ledningsrättslagen, tydligare framhålla proportionalitetsprincipens vikt för bedömningen vid varje beslut. Det skulle tydliggöra att en upplåtelse i varje enskilt fall måste bedömas mot ingreppet i den enskildes äganderätt. Behovet av att stärka äganderätten vid bedömningen av om en tvångsupplåtelse ska ske i det enskilda fallet diskuteras närmare nedan. 70 Slutsatser om egendomsskyddet i relation till ledningsrättslagen Sammanfattningsvis innebär egendomsskyddet i praktiken att en begränsning av äganderätten är möjlig, men det förutsätts att det finns stöd i inhemsk lag. 71 Det förklarar varför ledningsrättslagen och andra lagar som reglerar tvångsupplåtelser kan kvarstå även sedan egendomsskyddet fick en starkare ställning. Frågan är dock hur tillämpningen av 68 Prop. 1993/94:117 s. 48. 69 Åhman, Äganderätten i konflikt med andra skyddsvärda rättigheter eller intressen, s. 142. 70 Se avsnitt 3.5 om beslutsfattande enligt ledningsrätten och diskussionen de lege ferenda i avsnitt 6.2. 71 Prop. 1993/94:117 s. 16. 28