Rekrytering av nämndemän

2015:3 Rekrytering av nämndemän Konsekvensanalys av förslaget om en fri kvot

MISSIV DATUM DIARIENR 2015-02-05 2014/43-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2014-02-13 Ju2014/1025/DOM Regeringen Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Konsekvensanalys av förslaget att införa en fri kvot för rekrytering av nämndemän Regeringen beslutade den 13 februari 2014 att ge Statskontoret i uppdrag att ta fram det ytterligare underlag som krävs för ett ställningstagande till om förslaget om ett förändrat rekryteringsförfarande, s.k. fri kvot, som lämnas i betänkandet Nämndemannauppdraget breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU 2013:49) bör genomföras. I uppdraget har ingått att göra en analys av förslagets konsekvenser vad avser: Om intresse hos enskilda samt föreningar finns för att ansöka till eller nominera personer till uppdrag som nämndemän, om nämndemannakåren får en allsidig sammansättning samt om förslaget innehåller tillräckliga garantier för att de som utses till nämndemän är lämpliga för uppdraget. Statskontoret ska också analysera vilka konsekvenser förslaget antas få för allmänhetens förtroende för rättsskipningen. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Rekrytering av nämndemän. Konsekvensanalys av förslaget om en fri kvot (2015:3). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Marie Uhrwing och utredare Gunnar Gustafsson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattson Gunnar Gustafsson POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. registrator@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehållsförteckning Sammanfattning 9 1 Inledning 15 1.1 Statskontorets uppdrag 15 1.2 Förslag om en lagfäst regel om en fri kvot 15 1.3 Behov av en konsekvensanalys av Nämndemannautredningens förslag 16 1.4 Utgångspunkter för Statskontorets analys 16 1.5 Frågeställningar att besvara 17 1.6 Avgränsningar 18 1.7 Tillvägagångssätt 18 2 Det nuvarande nämndemannasystemet 21 2.1 Allmänt om nämndemännens roll 21 2.2 Rekrytering av nämndemän 22 2.3 Domstolsverkets och domstolarnas roll 24 3 Nämndemannautredningen 27 3.1 Nämndemannautredningens uppdrag 27 4 Allmänhetens intresse för uppdrag som nämndeman 31 4.1 Allmänhetens kännedom om uppdraget 31 4.2 Allmänhetens intresse för att söka uppdrag som nämndeman 33 4.3 Stort intresse för en fri kvot 36 4.4 En fri kvot skulle bredda rekryteringsunderlaget 38 4.5 Sammanfattande iakttagelser 39 5 Intresset hos ideella föreningar att nominera medlemmar 41 5.1 Det finns ett visst intresse hos föreningarna för att nominera medlemmar 41 5.2 Intresset hos olika typer av föreningar 42 5.3 Föreningar som nominerande organ fördelar och nackdelar 44 5.4 Sammanfattande iakttagelser 45 6 Nämndemannakårens åldersstruktur 47 6.1 Äldre nämndemän är överrepresenterade 47 6.2 Förutsättningar för rekrytering av yngre nämndemän 51 6.3 Effekter av en fri kvot på nämndemannakårens sammansättning 56 6.4 Andra åtgärder för att påverka ålderssammansättningen 56 6.5 Sammanfattande iakttagelser 60 5

7 Garantier för lämplighet 63 7.1 Dagens rekrytering bygger på personkännedom 63 7.2 En tveksamhet till om lämpligheten kan garanteras med en fri kvot 64 7.3 Skärpta regler för lämplighet anses få marginell betydelse 66 7.4 Sammanfattande iakttagelser 67 8 Konsekvenser för det politiska inslaget i förfarandet 69 8.1 Systemet för rekrytering kommer även fortsättningsvis att ha ett politiskt inslag 69 8.2 Sammanfattande iakttagelser 71 9 Konsekvenser för förtroendet för rättsskipningen 73 9.1 Förtroendet för domstolarna och nämndemannasystemet är i dag relativt stort 73 9.2 En fri kvot kan öka förtroendet för rättsskipningen 75 9.3 På vilket sätt påverkas förtroendet av en fri kvot? 77 9.4 Sammanfattande iakttagelser 78 10 Praktiska konsekvenser 81 10.1 Systemet blir ännu svårare för allmänheten att ta till sig 81 10.2 Transparens och offentlighet 81 10.3 Det finns i dag inga hinder mot att nominera nämndemän utanför partierna 82 10.4 Osäkert om det finns underlag för en fri kvot 82 10.5 Sammanfattande iakttagelser 83 11 Konsekvenser för kommuner och landsting 85 11.1 Är uppgiften lämplig för kommuner och landsting? 85 11.2 Olika ambitioner och sätt att organisera verksamheten 86 11.3 Ett antal oklarheter och problem knutna till förfarandet 87 11.4 Politiskt nominerade kommer att genomgå en prövning i två steg 88 11.5 Den kommunala tjänstemannens ställning blir problematisk 89 11.6 Valärenden går i dag inte att överklaga 90 11.7 Sammanfattande iakttagelser 91 12 Konsekvenser för Sveriges Domstolar 93 12.1 Konsekvenser för Domstolsverket 93 12.2 Konsekvenser för domstolarna 93 12.3 Sammanfattande iakttagelser 95 13 Ekonomiska konsekvenser 97 13.2 Ökade kostnader för Domstolsverket 98 13.3 Sammanfattande iakttagelser 100 6

14 Statskontorets slutsatser, rekommendationer och förslag 101 14.1 Intresset för uppdrag som nämndeman 101 14.2 Nämndemannakårens sammansättning 102 14.3 Garantier för lämplighet 103 14.4 Förslagets organisatoriska, praktiska och ekonomiska konsekvenser 104 14.5 Förtroendet för rättsskipningen 108 14.6 Statskontorets förslag och rekommendationer 108 Referenser 111 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 113 2 Statskontorets enkätundersökningar 117 7

8

Sammanfattning Nämndemannautredningen lämnade 2013 ett betänkande om breddad rekrytering och kvalificerad medverkan av nämndemän i domstol. 1 Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att göra en konsekvensanalys av ett av utredningens förslag: att införa en fri kvot genom vilken alla svenska medborgare ska kunna ansöka om eller nominera någon annan till uppdrag som nämndeman. Ambitionen med införandet är att minst häften av nämndemännen ska väljas genom den fria kvoten. De övergripande målen kommer inte att uppnås Statskontorets tolkning av förslaget är att det har två övergripande mål. Det ena är en ambition att minska det politiska inslaget i rekryteringen av nämndemän. Det andra är att åstadkomma en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren, framför allt sett till nämndemännens ålder. Statskontorets analys visar att det politiska inslaget i huvudsak kvarstår, även om förslaget öppnar för en bredare rekrytering. För att åstadkomma en fullständig avpolitisering krävs helt andra åtgärder. Vår analys visar också att ett införande av en fri kvot sannolikt inte skulle förändra nämndemannakårens ålderssammansättning i någon större utsträckning. Det finns ett intresse för en fri kvot bland allmänhet och föreningar Inom ramen för uppdraget har Statskontoret genomfört en medborgarundersökning. Två tredjedelar av de svarande uppger att deras intresse för att ansöka om uppdrag som nämndeman skulle öka om en fri kvot infördes. Mer än hälften av de som inte är intresserade av att ansöka inom ramen för det nuvarande systemet, det vill säga genom ett politiskt parti, uppger att deras intresse skulle öka genom en fri kvot. Det är dock osäkert om samtliga landets kommuner och landsting kommer att ha ett tillräckligt underlag för att välja 50 procent av nämndemännen genom en fri kvot. Även ideella föreningar visar ett intresse för att nominera medlemmar till uppdrag som nämndemän. Bland dessa föreningar finns sådana som företräder särskilda intressen eller grupper i samhället. Det innebär att även 1 Nämndemannauppdraget breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU 2013:49) 9

oönskade särintressen kan komma att ges tillträde till den dömande verksamheten. Detta är dock något som är ofrånkomligt med utredningens förslag. Det krävs förbättrade tjänstgöringsvillkor för att öka andelen yngre nämndemän Äldre personer är klart överrepresenterade i dagens nämndemannakår, och en fri kvot skulle i sig troligtvis inte leda till en föryngring. Äldres överrepresentation är ännu högre om man ser till vilka som faktiskt tjänstgör vid domstolarna, än om man endast ser till kårens sammansättning. Inte heller detta förhållande skulle påverkas av en fri kvot. För att åstadkomma en föryngring krävs därför, enligt Statskontoret, att nämndemännens tjänstgöringsvillkor förbättras. Vår medborgarundersökning visar att ett höjt arvode har större betydelse för yngre än för äldre personers intresse för att ansöka om uppdrag som nämndeman. En höjning av arvodet skulle sannolikt locka fler yngre personer att söka uppdraget och dessutom öka deras incitament att tjänstgöra. Vår analys visar också att mer än var tredje nämndeman har haft sitt uppdrag i åtta år eller mer. Av dessa personer är 80 procent 60 år eller äldre. Enligt Statskontoret kan en föryngring av nämndemannakåren åstadkommas genom en begränsning av hur många sammanhängande mandatperioder en nämndeman tillåts tjänstgöra. Det finns en risk för att lämpligheten inte kan garanteras Statskontorets analys visar på att många är tveksamma till om lämpligheten hos nämndemännen kan garanteras om en fri kvot införs. Endast 19 procent av landets tillfrågade domstolschefer anser att så är fallet. Även nämndemän och företrädare för kommuner ställer sig tveksamma till om lämpligheten kan garanteras. De kandidater som i dag nomineras av partierna är oftast kända genom att de har haft olika politiska uppdrag. Den personkännedom som detta innebär är enligt vår bedömning svår att ersätta. Det är svårt att bedöma förslagets konsekvenser när det gäller garantier för lämpligheten, eftersom det inte finns några erfarenheter att luta sig emot. Det finns dock enligt Statskontoret en risk för att fler olämpliga personer kan komma att väljas till nämndemän om en fri kvot införs. Frågetecken kring förslaget att ge kommunerna i uppgift att hantera lämplighetsbedömningar Nämndemannautredningen föreslog att kommuner och landsting, förslagsvis på tjänstemannanivå, ska ansvara för att pröva de sökandes och nominerades 10

lämplighet. Enligt Statskontoret finns det ett antal problem och frågetecken kring detta förslag. Förslaget skiljer sig från vad som i regel kännetecknar delegering av uppgifter från staten till kommunerna, eftersom kommuner och landsting i detta fall inte har något verksamhetsansvar för uppgiften. Vidare tillhör uppgiften ett utgiftsområde för vilket staten har det huvudsakliga ansvaret. Flertalet företrädare för de kommuner och landsting vi har intervjuat ställer sig av bland annat den anledningen tveksamma till att åta sig ansvaret för lämplighetsprövningar. Förslaget innebär att den kommunala förvaltningen eller den ansvarige tjänstemannen kan påverka vilka kandidater som ska nomineras till fullmäktige, både kandidater från politiska partier och kandidater från den fria kvoten. Det finns i förslaget inte heller några hinder mot att välja ett större antal kandidater från den fria kvoten, så att de utgör över 50 procent av nämndemännen. Detta innebär att sökande från den fria kvoten kan komma att konkurrera ut politiskt nominerade kandidater. Frågan är om den politiska nivån har något intresse eller några incitament att bidra till detta. Prioriteringarna mellan sökande genom den fria kvoten och politiskt nominerande innebär också att en enskild tjänsteman eller förvaltning kan hamna i en lojalitetskonflikt gentemot sin arbetsgivare, kommunstyrelsen. Problematiken kring dessa prioriteringar gäller i slutänden även för valförsamlingarna. De krav som en nämndeman ska uppfylla anges i rättegångsbalken. Bestämmelserna är dock tämligen vaga och beskriver personliga egenskaper. För att kommunerna ska kunna göra tillfredsställande lämplighetsbedömningar krävs enligt Statskontoret att rättegångsbalkens bestämmelser kompletteras med mer konkreta kriterier för att bedöma lämplighet. Förslaget innebär att politiskt nominerade kandidater ska genomgå en dubbel lämplighetsprövning, dels av den egna valberedningen, dels av den kommunala förvaltningen. Enligt Statskontoret kan det ifrågasättas om de politiska nominerade kandidaterna ska behöva genomgå denna dubbla prövning. Kommunerna kan komma att hantera uppgiften mycket olika Det är kommunstyrelsen som ansvarar för att samordna kommunens uppgifter, och det är inte möjligt för staten att ålägga en enskild tjänsteman att utföra en viss uppgift. Kommuner och landsting kan därför komma att organisera och hantera lämplighetsbedömningarna på mycket olika sätt, både resursmässigt och sett till ambitionsnivå. Det finns därför en risk för att kommunernas lämplighetsprövningar inte görs på ett enhetligt sätt. I förlängningen kan detta vara ett problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv. 11

Frågan om allmänhetens förtroende är komplex Nästan hälften av de tillfrågade i vår medborgarundersökning anser att förtroendet för domstolarna skulle öka om en fri kvot infördes, medan endast var tionde anser att förtroendet skulle minska. Frågan är dock komplex. En mer öppen rekrytering skulle i sig sannolikt leda till ett ökat förtroende. Detsamma gäller en mer representativ åldersfördelning av kåren. Vi har dock inga belägg för att det senare skulle bli fallet med en fri kvot. Förtroendet för domstolarna kan komma att påverkas negativt om en ökad andel olämpliga nämndemän utses. Detsamma gäller om det skulle bli ett ökat antal avhopp, till exempel som en följd av att en större andel oerfarna personer väljs. Utifrån ett medialt perspektiv räcker det sannolikt med ett fåtal uppmärksammade fall för att förtroendet ska påverkas negativt. Nämndemannautredningens förslag innebär att ett redan ifrågasatt rekryteringssystem kompletteras med ytterligare ett oprövat förfarande vars effektivitet och funktionssätt vi inte vet något om. Genom att införa två parallella spår för rekrytering av nämndemän blir det ännu svårare för allmänheten att ta till sig systemet. I detta ligger också en risk för ett minskat förtroende. Statskontorets rekommendationer och förslag Vi har visat att det finns ett antal osäkerheter förknippade med införandet av en fri kvot för rekrytering av nämndemän, bland annat när det gäller garantier för lämplighet och kommunernas hantering av lämplighetsprövningar. Vi vet inte heller hur många personer som kommer att ansöka om uppdraget genom en fri kvot. Mot den bakgrunden föreslår Statskontoret följande: Att regeringen, i det fall den avser införa en fri kvot, startar en försöksverksamhet i mindre skala. Statskontoret föreslår att en sådan försöksverksamhet genomförs i förslagsvis tre domkretsar under en mandatperiod. Valet av domkretsar bör göras så de är representativa för riket sett till bland annat demografiska förhållanden, arbetsmarknad, utbildningsnivå och de nuvarande nämndemännens ålder. Om regeringen bedömer att det finns en överhängande risk för att olämpliga nämndemän kommer att utses med utredningens förslag, bör rekryteringsförfarandet stärkas, till exempel genom personliga intervjuer eller någon form av personliga test. Nämndemannautredningens förslag innebär att samtliga kandidater, både politiskt nominerade och sökande från allmänheten, ska prövas av kommuner och landsting. Enligt Statskontoret bör endast sökande genom den fria kvoten bli föremål för kommunernas lämplighetsbedömningar. 12

Vår analys visar att en fri kvot troligen inte kommer att leda till en mer allsidigt sammansatt nämndemannakår. För att åstadkomma en föryngring av nämndemannakåren bör regeringen därför enligt Statskontoret överväga följande åtgärder: En höjning av nämndemännens arvode i enlighet med Nämndemannautredningens förslag. En begränsning av antalet tillåtna sammanhängande tjänstgöringsperioder till två. Denna begränsning bör endast avse nämndemän som i framtiden väljs för första gången. 13

14

1 Inledning 1.1 Statskontorets uppdrag Nämndemannautredningen lämnade våren 2013 betänkandet Nämndemannauppdraget breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU 2013:49). Utredningen föreslår där ett förändrat rekryteringsförfarande för nämndemän genom en så kallad fri kvot. Förslaget om en fri kvot innebär att alla svenska medborgare över 18 år ska kunna ansöka om eller nominera någon annan till uppdrag som nämndeman, utan att kontakta eller uppvaktas av ett invalt politiskt parti. Statskontoret har av regeringen fått i uppdrag att ta fram det ytterligare underlag som behövs för att ta ställning till utredningens förslag. Statskontoret ska analysera följande frågor: Vilka konsekvenser kan utredningens förslag få för allmänhetens förtroende för rättsskipningen? Förväntas förslaget uppfylla syftet att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning, särskilt när det gäller åldersstrukturen? Innehåller förslaget tillräckliga garantier för att de som utses till nämndemän är lämpliga för uppdraget? Hur är intresset hos enskilda för att ansöka till uppdrag som nämndeman? Hur är föreningars och organisationers intresse för att nominera enskilda till uppdrag? Vilka blir de praktiska, organisatoriska och ekonomiska konsekvenserna av förslaget? Statskontoret ska lämna de förslag som krävs och förslag som i övrigt bedöms lämpliga. Under arbetet ska Statskontoret samråda med och vid behov inhämta upplysningar från Domstolsverket, Sveriges Kommuner och Landsting och Nämndemännens riksförbund. 1.2 Förslag om en lagfäst regel om en fri kvot Rekryteringen av nämndemän sker i dag genom att invalda partier nominerar kandidater till kommun- och landstingsfullmäktige, som genom val utser nämndemännen. Nämndemannautredningen föreslog ett förändrat rekryte- 15

ringsförfarande och införandet av en så kallad fri kvot. Den fria kvoten innebär att var och en ska kunna ansöka eller nominera någon annan till ett uppdrag som nämndeman, utan att kontakta eller uppvaktas av ett politiskt parti. Genom en lagfäst regel om en fri kvot skulle kommun- eller landstingsfullmäktige kunna välja en viss andel nämndemän från denna kvot. Det föreslagna förfarandet syftar till att uppnå en mer allsidigt sammansatt nämndemannakår och i synnerhet en föryngring. En öppnare rekrytering kan enligt utredningen också tydliggöra att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag. 1.3 Behov av en konsekvensanalys av Nämndemannautredningens förslag Enligt regeringen måste ett genomförande av Nämndemannautredningens förslag föregås av en konsekvensanalys. Ett förändrat rekryteringsförfarande inklusive ett valsystem med val av nämndemän från en fri kvot påverkar i första hand kommuner och landsting. Även Domstolsverket, domstolarna och partierna påverkas av förslaget. Förslaget kan således medföra konsekvenser för flera aktörer. 1.4 Utgångspunkter för Statskontorets analys De förslag som Nämndemannautredningen lämnade presenterades som en paketlösning. Riksdagen har beslutat om några av förslagen, men inte tagit ställning till alla förslag. Detta får konsekvenser för Statskontorets analys. Ett av utredningens förslag var en minskad medverkan av nämndemän i domstol. Detta förslag skulle få konsekvenser för förutsättningarna att rekrytera personer genom en fri kvot. Utredningen menade också att det inte är nödvändigt att begränsa antalet mandatperioder som en nämndeman kan tjänstgöra i domstol, sett till de samlade förslagen. Det finns även andra förslag som har koppling till Statskontorets uppdrag, men som regeringen inte nämner explicit i uppdraget. Det gäller exempelvis nivån på nämndemännens arvoden och former för tjänstgöring. Det finns ingen erfarenhet av en fri kvot för rekrytering av nämndemän. Det har heller inte genomförts någon försöksverksamhet på området. Andra länders system med juryplikt för medborgarna skiljer sig alltför mycket från utredningens förslag för att vara aktuella för jämförelser. Statskontoret kan därmed inte dra nytta av tidigare erfarenheter, insamlade data och annan empiri. Vår utredning är i stället framåtsyftande och avser att i förhand bedöma förslagets konsekvenser. Vi kan också konstatera att vårt uppdrag tangerar ett flertal principiella frågeställningar, såsom domstolarnas självständiga ställning, det kommunala självstyret och ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner. 16

Statskontorets uppdrag avser en konsekvensanalys av utredningens förslag om införandet av en breddad rekrytering av nämndemän genom en fri kvot. Vi har dock valt att även belysa vilka åtgärder som skulle kunna bidra till en mer allsidig sammansättning av nämndemanankåren, utan att en fri kvot införs. 1.5 Frågeställningar att besvara Enligt uppdraget ska Statskontorets analys ge svar på följande: Vilket intresse finns hos allmänheten att ta uppdrag som nämndeman med det föreslagna förfaringssättet? Det gäller särskilt intresset hos yngre personer. Vilket intresse finns hos organisationer och föreningar att nominera personer för uppdrag som nämndeman? Innebär utredningens förslag att kravet uppfylls att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning, särskilt när det gäller åldersstrukturen? Innebär förslaget tillräckliga garantier för att kravet uppfylls att de som utses till nämndemän är lämpliga för uppdraget? Vilka praktiska, organisatoriska och ekonomiska konsekvenser får förslaget? Frågan om allmänhetens intresse tolkar vi som särskilt central för att kunna ta ställning till förslagen från Nämndemannautredningen, eftersom förslagen förutsätter att det finns ett sådant intresse. Vår tolkning är att praktiska konsekvenser inrymmer följande frågor: Vilka förutsättningar har kommunerna för att åta sig uppgiften att administrera rekryteringen för den fria kvoten? Vilken kompetens har kommuner och landsting för att åta sig uppgiften? När det gäller organisatoriska konsekvenser undersöker vi följande: Vilka förutsättningar har kommunerna för uppgiften, bland annat sett till deras storlek? Vilka konsekvenser har förslaget för det kommunala självstyret? Med tanke på det kommunala självbestämmandet är det inte okontroversiellt att förlägga handläggningen av en uppgift som rör rättsväsendet på kommunal tjänstemannanivå. 17

Förslagen innebär således att nya uppgifter tillförs kommuner och landsting. För detta ska kommunerna tillföras medel i enligt med den så kallade finansieringsprincipen. 2 De ekonomiska konsekvenserna analyseras genom att belysa vilka kostnader förslagen kommer att medföra för främst kommunerna, men även för Sveriges Domstolar. Rekryteringsförfarandet är dock oprövat och det är därför svårt att förutse införandets faktiska kostnader. Ytterligare en fråga som ska analyseras av Statskontoret handlar om allmänhetens förtroende: Vilka konsekvenser kan utredningens förslag antas få för allmänhetens förtroende för rättsskipningen? Frågan om förtroendet innefattar ett flertal aspekter, exempelvis utformandet av domar och bemötande och säkerhet vid domstolar. Dessa aspekter ryms inte i Statskontorets uppdrag. Frågan besvarar vi genom en samlad bedömning utifrån de slutsatser vi kan dra av uppdragets olika delar. 1.6 Avgränsningar Det finns flera sätt att rekrytera nämndemän eller deltagare i ett jurysystem. Ett sätt är att nominera dem genom lottning utifrån folkbokföringen, vilket sker i vissa länder. Tänkbart är också att till exempel länsstyrelserna åtar sig uppgiften att rekrytera och utse nämndemännen. När det gäller domare tillsätts de av en särskild domarnämnd. På liknande sätt skulle en nomineringsnämnd kunna ansvara för rekryteringen av nämndemän. Statskontorets uppdrag är dock avgränsat till det förslag som Nämndemannautredningen har lämnat. Det betyder att vi i vår analys primärt utgår från att val av nämndemän för den så kallade fria kvoten ska beredas på tjänstemannanivå i kommuner och landsting och beslutas av kommun- och landstingsfullmäktige. Statskontorets uppdrag syftar till att närmare studera ett av Nämndemannautredningens förslag. I uppdraget nämns inte explicit att vi ska behandla utredningens övriga förslag, exempelvis arvoden och andra ersättningar samt formerna för tjänstgöring. Dessa frågor belyser vi dock ändå, i samband med att vi analyserar vilka faktorer som kan tänkas påverka allmänhetens och föreningars intresse att åta sig uppdrag som nämndeman. 1.7 Tillvägagångssätt Vårt material har vi huvudsakligen samlat in genom en medborgarundersökning och två riktade enkäter samt genom besök och intervjuer vid i första hand domstolar, kommuner och landsting. 2 Prop. 1991/92:150 med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93 m.m. (kompletteringsproposition). 18

1.7.1 Medborgarundersökning Föra att besvara frågan om allmänhetens intresse för att åta sig uppdrag som nämndeman har Statskontoret låtit TNS Sifo genomföra en medborgarundersökning. Undersökningen genomfördes i juni 2014 och omfattar svar från 2 000 personer i en så kallad webbpanel. Utifrån detta underlag försöker vi belysa intresset för uppdraget som nämndeman och hur intresset och därmed rekryteringsunderlaget skulle påverkas om en fri kvot infördes. Medborgarundersökningen har även omfattat frågor om förtroendet för nämndemannasystemet och för rättsskipningen (med och utan en fri kvot) och hur de svarande ser på förutsättningarna för att söka uppdrag som nämndeman. Undersökningen utgår från ett antal bakgrundsvariabler såsom kön, ålder och utbildningsnivå. Variablerna är olika relevanta för olika frågeställningar och redovisas därför i den mån vi bedömer att de tillför viktig information. Medborgarundersökningen, inklusive bakgrundsvariablerna, redovisas i bilaga 2. 1.7.2 Riktade enkäter För att analysera organisationers och föreningars intresse för att nominera medlemmar till uppdrag som nämndeman har Statskontoret låtit konsulten Kinnmark AB genomföra en enkätundersökning. Enkäten genomfördes i juni 2014 och skickades till 2 000 föreningar varav 938 svarade. Statskontoret har i efterhand bedömt att ett mindre antal av de svarande föreningarna inte bör ingå i urvalet. Det rör sig huvudsakligen om politiska partier och organisationer som är offentligt drivna eller som till övervägande del ägnar sig åt offentliga åtaganden. Efter att dessa har exkluderats utgörs analysunderlaget av sammanlagt 889 ideella föreningar. Även enkäten redovisas i bilaga 2. Statskontoret ska även undersöka huruvida lämpligheten kan garanteras med utredningens förslag. För att få svar på den frågan har vi skickat en enkät till landets domstolschefer, både vid allmänna domstolar och vid förvaltningsdomstolar. Detta eftersom det är domstolarnas uppgift att bedöma de tjänstgörande nämndemännens lämplighet. Av sammanlagt 70 domstolschefer har 58 besvarat enkäten. Även denna enkät redovisas i bilaga 2. 1.7.3 Intervjuer För att besvara frågan om bland annat lämplighet har vi intervjuat ett antal nämndemän, lokala politiker samt företrädare för kommunala och landstingskommunala förvaltningar. Förvaltningsföreträdarna intervjuades eftersom det är de som enligt utredningens förslag ska ansvara för lämplighetsbedömningarna. Vi har besökt fem kommuner, två landsting och fem domstolar. Vid dessa besök har vi intervjuat kommunala tjänstemän och lokalpolitiker samt ett antal nämndemän, såväl yngre som äldre. Nämndemännen 19

intervjuade vi bland annat för att inhämta information om vad som har motiverat dem att åta sig sina uppdrag. Statskontoret har också intervjuat företrädare för Domstolsverket, Nämndemännens riksförbund, Advokatsamfundet, Åklagarmyndigheten, Sveriges Kommuner och Landsting samt medverkande i Nämndemannautredningen. Därutöver har vi genomfört intervjuer med företrädare för de juridiska fakulteterna vid Stockholms och Uppsala universitet. 1.7.4 Projektgrupp Uppdraget har utförts av Gunnar Gustafsson (projektledare) och Andreas Hagström. En intern referensgrupp har varit knuten till projektet. 20

2 Det nuvarande nämndemannasystemet I detta avsnitt redovisas nämndemännens roll vid domstolarna, det nuvarande systemet för rekrytering av nämndemän och nämndemannakårens sammansättning. Vidare ges en kort redogörelse för de av Domstolsverkets och domstolarnas uppgifter som har betydelse för nämndemannasystemet. 2.1 Allmänt om nämndemännens roll Nämndemännens roll ser olika ut i olika rättsinstanser. I tingsrätterna deltar de som regel vid huvudförhandlingar i brottmål, vissa familjemål och vid avgörandet av enstaka ärenden. Rätten är då domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. I hovrätterna deltar nämndemän vanligtvis i brottmål och i vissa familjemål. Rätten är då domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. I förvaltningsrätterna förekommer nämndemän i ett stort antal mål, till exempel de flesta skatte- och socialförsäkringsmål. Rätten är då domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. I kammarrätterna förekommer nämndemän numera endast i några enstaka måltyper. Kammarrätten består då av tre lagfarna domare och två nämndemän. 2.1.1 Nämndemännens uppgift Nämndemannens uppgift är att tillsammans med domaren tillämpa rättsreglerna i olika mål. Nämndemännens medverkan ska bidra till att domstolens avgöranden ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. De ska även bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsskipningen och tillgodose medborgarnas intresse av insyn i domstolarnas verksamhet. Hur många förhandlingar en nämndeman deltar i under ett år varierar och påverkas bland annat av antalet mål på domstolen, antalet nämndemän kopplade till domstolen och nämndemannens möjlighet att delta i avgöranden. Varken ordinarie domare eller nämndemän kan själva välja vilka mål de ska döma i, utan domstolen lottar vem som ska döma i de olika målen. 2.1.2 Nämndemannasystemets historia Lekmannainslaget i dömandet har en mycket lång historia i Sverige. Det moderna svenska nämndemannasystemet kan spåras till landskapslagar från 21

1200-talet. Under medeltiden var nämnden i första hand ett bevismedel som användes när de vanliga bevismedlen inte ansågs tillräckliga. Under 1500- och 1600-talen kom nämndens uppgift att utvecklas från bevismedel till domarroll. Tolv nämndemän utsågs permanent och valde tillsammans med en häradshövding nya ledamöter vid behov. På 1600-talet avgjordes rättsfrågor av en enkel majoritet nämndemän. Efter hand försvagades dock nämndemännens makt. Till exempel infördes kollektiv rösträtt 1734, och under 1800-talet fördes en debatt om att införa ett jurysystem i allmän domstol. Något förslag om ett sådant jurysystem lades dock aldrig fram. 2.1.3 Förändringar i modern tid Nedan sammanfattas några av de viktigaste förändringarna i nämndemannasystemet under efterkrigstiden: År 1948 minskades nämndemännens antal från tolv till nio, varav sju krävdes för domförhet. År 1971 minskades antalet nämndemän till fem, varav fyra krävdes för domförhet. Samma år inleddes processen för att utvidga nämndemännens medverkan till andra domstolar än tingsrätterna, genom att även läns- och skatterätterna fick nämndemän. År 1977 utvidgades nämndemännens medverkan till hovrätt och kammarrätt. År 1983 minskades antalet nämndemän till dagens tre. Samma år fick nämndemännen i tingsrätt individuell rösträtt, vilket nämndemännen i dåvarande länsrätterna och vid överrätterna redan hade. Reformen innebar även att den övre åldersgränsen på 70 år för nämndemän togs bort. Nämndemannareformen från 1983 betraktas som en av de mest betydelsefulla. När det gällde minskningen av antalet nämndemännen till tre gjordes dock ett undantag för allvarliga brott, där rätten även fortsättningsvis skulle bestå av en lagfaren domare och fem nämndemän. Detta undantag upphävdes i och med en reform 1997. 2.2 Rekrytering av nämndemän Nämndemän utses genom val i kommun- och landstingsfullmäktige. Kommunfullmäktige väljer nämndemän till tingsrätt, och landstingsfullmäktige väljer nämndemännen till hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt. Kandidater till uppdragen nomineras lokalt av de invalda politiska partierna och väljs för en mandatperiod på fyra år. Hovrätterna och kammarrätterna samt tingsrätterna och förvaltningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö får själva fastställa hur många nämndemän 22