Näringsdepartementet Sollentuna den 26 november 2009 103 33 Stockholm Handläggare: Jakob Eliasson Villaägarnas Riksförbunds yttrande över Energimarknadsinspektionens rapport Förhandsreglering av elnätsavgifter principiella val i viktiga frågor. Sammanfattning Villaägarnas Riksförbund förordar en real linjär metod i värderingen av elnäten, företagsspecifika effektiviseringskrav samt mer genomarbetade kvalitetskrav. Inledning Villaägarnas Riksförbund, nedan förbundet, har deltagit i den referensgrupp som följt Energimarknadsinspektionens arbete. Följande synpunkter har till större delen framförts vid dessa möten. Detta svar följer i stort dispositionen i rapporten. Förslag till förordning om beräkning av kapitalbas 4 : Att fasa in eller ut tillgångar varje halvårsskifte ger incitament att ta tillgångar i bruk sent under halvåret och att ta dem ur bruk tidigt under halvåret. Förbundet förordar en kortare period, såsom månad eller kvartal. 2 Legala förutsättningar för tillsynen Femte stycket föreslår att fem procents överdebitering ska kunna ske utan att ett särskilt överdebiteringstillägg tillkommer. Förbundet menar att det inbjuder till överdebitering. I praktiken innebär en sådan bestämmelse att nätbolagen kan låna pengar räntefritt av sina kunder. Trots att intäktsramen sätts i förväg så kan den förändras, vilket tillsammans med viss osäkerhet i prognosen för ett nätbolags exakta intäkter gör att de samlade intäkterna kan komma att över- eller understiga intäktsramen något. Nätbolaget bör icke desto mindre sikta mot intäktsramen, så att de verkliga utfallet i branschen blir lika med de sammanlagda intäktsramarna. En del företag kommer att skjuta över, medan andra skjuter under. Fördelningen bör bli symmetrisk kring de respektive intäktsramarna, som en hagelsvärm centrerad kring målet. Med en tillåten överdebitering om fem procent är det sannolikt att fler nätbolag kommer att överskjuta och färre underskjuta; hagelsvärmen förskjuts uppåt. Det innebär att kunderna systematiskt överdebiteras. Förbundet förordar att överdebiteringstillägg tillkommer i det fall nätbolaget har överdebiterat sina kunder. Om överdebiteringstillägget är utformat som en
procentsats av den faktiska överdebiteringen så kommer små överdebiteringar leda till små tillägg, vilket är rimligt. Kommentarer till kapitel 5, Förmögenhetsbevarande respektive kapacitetsbevarande princip, samt 6, Fördelning av kapitalkostnader över tiden Villaägarnas Riksförbund instämmer i Konkurrensverkets kritik av Energimarknadsinspektionens förslag och förordar en real linjär metod. Metodval Regeringens proposition 2008/09:141 citeras på sidan 34 sålunda: Enligt regeringens bedömning ska utgångspunkten vara de principer som gäller för skälighetsbedömningen idag. Utgångspunkten bör vidare vara att undvika onödiga metodbyten, eftersom sådana kan medföra förändringar i kapitalbasen till förfång för Förbundet menar att Energimarknadsinspektionens förslag på metod att bestämma intäktsramen är ett metodbyte som medför en förändring i kapitalbasen till förfång för Den tidigare prismodellen nätnyttomodellen beräknade kapitalbasen genom att beräkna värdet av ett optimalt, nybyggt nät. De verkliga näten är större eftersom de inte byggts optimalt och äldre. De verkliga näten hade således lägre kapitalkostnader men högre driftsoch underhållskostnader än det optimala nätet. Att som EI föreslår beräkna kapitalbasen med ett nuanskaffningsvärde och real annuitetsmetod innebär att kapitalbasen systematiskt stiger, eftersom verkliga nät är större än nätnyttomodellens optimala. Dessutom föreslår EI att verkliga kostnader ska användas för drift och underhåll. Det innebär att nätbolagen kommer att få både högre avkastning på investerat kapital och högre ersättning för drifts- och underhållskostnader, jämfört med den tidigare prismodellen. Trots att EI föreslår en real annuitetsmetod, vilket i en rent teknisk eller teoretisk mening är samma metod som Nätnyttomodellen använde, är det således tämligen uppenbart att EI i praktiken föreslår ett metodbyte som förändrar kapitalbasen till förfång för Förbundet vill betona att den metod EI föreslår inte är renlärig. I det fall en real annuitetsmetod används ska även standardkostnader användas för drift och underhåll. EI föreslår istället verkliga kostnader, vilka är högre eftersom näten i verkligheten är gamla. Kunderna kommer att betala för ett nytt nät men få ett gammalt. En analogi med ett bilköp visar det orimliga i situationen; den som betalat för en ny bil kommer inte till skillnad från en ägare till en gammal bil behöva betala någon verkstad för reparationer. Med EI:s förslag ska kunderna köpa en gammal bil till priset av en ny. I motiveringen till valet av en real annuitetsmetod diskuteras frågor om kvalitet, prissignaler, nätets ålder och kostnader för drift och underhåll. Förbundet vill anföra det följande. Kvalitet En svaghet med RA-metoden är att den kräver en särskild kvalitetsreglering. Det vore sannolikt mycket resurskrävande för EI att sätta sig in i varje nätbolags investeringsbehov. Att
i enskilda fall överbevisa ett nätbolag om ett investeringsbehov kräver mycket arbete, och är inte ett effektivt sätt att sköta tillsynen. Alternativet till detta är en obligatorisk nivå på investeringarna, vilket kan förväntas sänka effektiviteten i nätföretagen, eftersom besluten om investeringar inte kommer att baseras på information om respektive nät utan på ett lagkrav. Oavsett vilken metod som används för att beräkna intäktsramen ser förbundet det som viktigt att det finns incitament att hålla en hög kvalitet i den tjänst som levereras. Ett avdrag för bristande kvalitet är ett bra sätt att skapa incitament. Förbundet håller med Konkurrensverket i det att avdraget inte bör vara begränsat till företagets avkastning utan kopplas till den framräknade intäkten. Prissignaler EI anger korrekta prissignaler som ett argument för RA-metoden. Förbundet menar att prissignaler är viktiga för att elnätet ska utnyttjas effektivt, men att det kan göras med hjälp av mer sofistikerade tariffer. Det som bör prisas ut är att använda nätet vid tidpunkter då belastningen är hög. Genom att skapa incitament att flytta elanvändning till andra tider på dygnet kan elnäten användas effektivare. Vilken metod som används för att värdera näten spelar i detta sammanhang ingen roll. Det står redan idag nätbolagen fritt att utforma sådana tariffer. En RA-metod är inte nödvändig för att skapa incitament att utnyttja näten mer effektivt. Ålder Det tyngsta argumentet som anförs mot att använda en real linjär metod är att det kräver en åldersbestämning av näten. Under rubriken 6.7 EI avser att tillämpa en real annuitet skriver EI att de visserligen delar Konkurrensverkets uppfattning att nätföretagen borde ha dokumenterade uppgifter om anläggningars anskaffningsvärden och ålder men kan samtidigt konstatera att så inte uppges vara fallet när EI har haft kontakt med enskilda företag. Förbundet vill i detta sammanhang påpeka det uppenbara att nätföretagen talar i egen sak. Förbundet erfar att en åldersbestämning med godtagbar precision är möjlig att göra. Som Konkurrensverket påpekar är det för övrigt ett problem av engångskaraktär allteftersom näten uppgraderas kommer den exakta åldern att vara känd. Verkliga kostnader för drift och underhåll Rapporten förklarar ett antal gånger att en RA-metod bör kombineras med standardiserade kostnader vid beräkning av intäktsramen. Därför är det anmärkningsvärt att denna linje överges på de fyra sista raderna i kapitel 6 utan någon stark motivering. Det förefaller också märkligt att EI skulle sakna resurser att ta fram användbara standardkostnader, men samtidigt ha tillräckliga resurser för att utveckla och överse en kvalitetsreglering. Om resursbrist är problemet är det ett erkännande att myndigheten inte klarar sitt uppdrag med tillgängliga resurser, vilket i sig är allvarligt. Det är i sammanhanget värt att påpeka att en real linjär metod inte kräver den sorts omfattande kvalitetsreglering som en RA-metod behöver. Det är tänkbart att standardkostnaderna skulle möta motstånd av de nätföretag vars verkliga kostnader är högre, och att EI vill undvika en rättslig konflikt som tar resurser i förfogande. Det antyder att resursbrist har inflytande över myndighetens överväganden. Användandet av verkliga kostnader för drift och underhåll vid beräkning av intäktsramen innebär vidare att två identiska tjänster kommer att prissättas olika. Ett gammalt nät kräver mer underhåll än ett nytt, men eftersom kapitalbasen enligt RA-metoden blir densamma för
olika gamla nät, kompenseras inte högre underhållskostnader med lägre kapitalkostnader. Kunder i äldre nät kommer därför att betala mer än kunder i yngre nät, trots att tjänsten som levereras är densamma. Energimarknadsinspektionens prismodell resulterar då i en diskriminerande prissättning, vilket strider mot 4 kapitlet 1 ellagen. Incitamenten att investera i en föryngring av näten försvagas när verkliga kostnader används istället för standardiserade. Kapitalbasen värderas till nuanskaffningskostnad och genererar samma avkastning oavsett ålder och skick. För att nå eventuella kvalitetskrav för leveransen kan det krävas omfattande underhåll för gamla nät. I och med att dessa kostnader till fullo täcks av kunderna kommer incitamenten att investera i en föryngring av näten bli mycket små för ett vinstmaximerande företag. Kapitel 7-16 I det följande kommenteras specifika avsnitt. Siffror och rubriker hänvisar till respektive avsnitt i rapporten, som refereras i yttersta korthet och sedan kommenteras. 7.3 Behovet av kompletterande föreskrifter Sista stycket anger 40 år som utgångspunkt vid fastställande av avskrivningstid. Under avsnitt 5.2 står emellertid: Investeringar i elnät har i regel mycket långa livslängder, upp till 50 år eller längre. Förbundet föreslår därför att 50 år ska vara utgångspunkten när avskrivningstider ska bestämmas. 8.4 En normprislista bör användas för nuanskaffningsvärdering I det fall en normkostnadskatalog används för att värdera näten, kommer företag som menar sig ha faktiska (kapital-)kostnader som överstiger normen ha incitament att överklaga normen. Förbundet vill därför peka på risken att Energimarknadsinspektionen förlorar rättsliga processer till dess inga faktiska kostnader understiger normkostnaden. Tidigare erfarenheter av processer kring nätnyttomodellen antyder att myndigheten saknar resurser att både driva omfattande rättsprocesser och sköta den löpande tillsynen. 8.7 Påbörjande investeringar och investeringsprojekt som inte realiseras Förbundet menar att det förvisso kan uppstå situationer där det vore oskäligt att inte inkludera vissa anläggningstillgångar i kapitalbasen trots att de inte används, men att detta torde vara en synnerligen ovanlig situation. Kunderna bör inte drabbas av att nätbolaget investerat felaktigt eller underlåtit att skriva avtal om kompensation med exempelvis en inmatningskund som senare avbryter ett projekt, vilket gör nätbolagets anläggning överflödig. I det fall nätbolaget erhållit intäkter av en sådan tänkt inmatningskund som alltså bär ansvaret för den numera överflödiga investeringen så är det rimligt att nätbolaget får behålla den. På så sätt skyddas övriga kunder från oskäliga prishöjningar. Den överflödiga anläggningen bör dock snabbt fasas ut ur kapitalbasen. 11.3.1 Särskilt om nätförluster Förbundet erfar att upphandling av el för att täcka nätförluster tidigare har skett på ett sätt som höjt kostnaderna för För att tillse att upphandlingen idag sker i enlighet med 3 kap. 16 ellagen (öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat) förordar förbundet regelbundna stickkontroller av Energimarknadsinspektionen, snarare än schablonisering,
eftersom en schablon med nödvändighet är oprecis och bara i låg utsträckning uppmuntrar till effektiviseringar. 12.3 Effektivitetsmodell för första tillsynsperioden Förbundet förordar att även ett företagsspecifikt effektiviseringskrav tillämpas. Dataunderlag för detta torde inte vara ett problem; företagen själva har rapporterat in nödvändiga uppgifter och EI har analyserat dessa under åtminstone ett decennium. Att företag som genomfört stora effektiviseringar ska utsättas för samma effektiviseringskrav som företag som är förhållandevis mycket ineffektiva är oskäligt för dessa företag och samhällsekonomiskt olönsamt. 13.4 Kvalitetsreglering i tillsynsmodellen första tillsynsperioden En god kvalitet i leveransen av el är enligt förbundet mycket vikigt för både enskilda hushåll och samhället i stort. Förbundet instämmer i att en samhällsekonomiskt optimal kvalitet bör eftersträvas. Att bestämma vad som är optimalt är emellertid inte trivialt. Rapporten påpekar att det inte går att ta fram en metod för att beräkna en optimal kvalitetsnivå före första tillsynsperiodens början, och att det idag inte går att mäta alla relevanta aspekter av leveranskvalitet. Förbundet vill i detta sammanhang påpeka att detta är problem som går att lösa med mer resurser. Det är olyckligt om kvaliteten i tillsynen av elnäten ska försvagas på grund av resursbrist hos ansvarig myndighet. Att som föreslås i rapporten utforma en kvalitetsreglering som ger även företag med samhällsekonomiskt sett optimal kvalitet incitament att effektivisera står måhända inte i strid med ellagen, men är icke desto mindre synnerligen olämpligt. I begreppet samhällsekonomiskt optimal ligger att inga fler investeringar bör göras. Att belöna ytterligare kvalitetshöjningar vore alltså att bygga in incitament att motverka en samhällsekonomiskt optimal nivå i kvalitet. 13.5 Begränsning av kvalitetsavdraget Förbundet menar att det är oklokt att i förväg begränsa kvalitetsavdraget till kostnaden för kapitalbindningen. Kvalitetsavdraget bör vara så stora som krävs för att det ska finnas adekvata incitament till god kvalitet. Huruvida det är större eller mindre än kostnaden för kapitalbindning är inte relevant. Begränsningens syfte att ge nätföretag skälig kostnadstäckning även vid kvalitetsproblem är tveksamt. Ett av syftena med regleringen av elnätsmarknaden är att simulera de förhållanden som råder vid god konkurrens. På en konkurrensutsatt marknad garanteras inte företag som underpresterar någon ersättning. Tanken är att företag som presterar dåligt över tid ersätts av mer framgångsrika och sannolikt mer kompetenta företag. Detsamma måste kunna ske på elnätsmarknaden. VILLAÄGARNAS RIKSFÖRBUND Hans Lemker Förbundsdirektör