Det mätbaras styrande verkan reflexioner om miljöövervakning & miljöpolitik Miljöövervakningsdagarna 2013 Tällberg 2-3 oktober Lars Emmelin senior professor Blekinge Tekniska Högskola Unesco Chair in Education for Sustainability Miljöstrategiska verktyg www.sea-mist.se
Miljöpolitiska utgångspunkter Miljömålsindikatorerna fyller miljömålen med konkret innehåll de skapar den officiella bilden av tillståndet i miljön Om miljömålen styr miljöpolitiken så har indikatorer styrande verkan Allmänhet & politiker måste förstå tillståndet i miljön & måluppfyllelse med hjälp av indikatorerna målen är för allmänna & poetiska New Public Management och målstyrning i miljöpolitiken bristen på kritisk diskussion Min diskussion: miljömålens indikatorer validitet snarare än reliabilitet Miljöövervakningsdagarna 2013
Denna bild visades inte men summerar vad som sas muntligt i anslutning till föregående bild om NPM & målstyrning Målstyrning & New Public Management den frånvarande miljöpolitiska diskussionen Miljömålen & målstyrning: alltför många miljöpolitiskt smörgåsbord inbördes konflikter mellan målen stabilitet? konsensus? konsekvensanalys ersätts med måluppfyllelseretorik New Public Managment : kontroversiellt i vård och utbildning mätbara indikatorer tar över kvalitetsbegreppet
Varför miljöövervakning? Upptäcka nya problem hur upptäcks nya problem & förs upp på politiska agendan? Följa utvecklingen av kända problem validitet hur bra är indikatorerna? Utvärdera effekter av miljöpolitiken definieras indikatorerna av miljöpolitiken eller tvärtom? Utlösa åtgärder proaktiv ledtider, falsklarm & rättssäkerhet Miljöövervakning är en av förutsättningarna för ett framgångsrikt miljöarbete. Resultaten från övervakningen används för att beskriva tillstånd, upptäcka förändringar och bedöma hotbilder i miljön. De ligger också till grund för beslut om åtgärder.
Miljökvalitetsmålen - två grupper vetenskapliga mål inverterade problem landskapsmål önskvärda miljökvaliteter Begränsad klimatpåverkan Frisk luft Bara naturlig försurning Giftfri miljö Skyddande ozonskikt Säker strålningsmiljö Ingen övergödning Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans, levande kust och skärgård Myllrande våtmarker Levande skogar Ett rikt odlingslandskap Storslagen fjällmiljö God bebyggd miljö Ett rikt växt- & djurliv
Miljömålen två grupper Vetenskapliga mål : inverterade problem problem & hotbilder positivt formulerade bara naturlig försurning, giftfri miljö definieras som vad naturen tål varje mål ett kluster av problem vetenskapligt definierade vetenskapliga indikatorer Utmaning: relevanta indikatorer rimlig täckningsgrad stabilitet vs flexibilitet i indikatorer nya indikatorer när problembilden ändras behålla långa serier
Miljömålen två grupper De visionära landskapsmålen Önskvärda miljökvaliteter lokala till sin natur lämpade för expertavgörande? Vad naturen tål eller vad vi önskar? bullerstörda arealer brukningsformer exploatering vs bevarande Indikatorproblem: härledda ur målen eller definierar målen aggregerade data lokalt beslutsfattande validitet: vad indikeras?
Upptäckt & etablering av miljöproblem Exempel CO 2 -monitoring på Mauna Loa Svavel & försurning Döda bottnar i Östersjön Ozonhålet & kasserade data Några erfarenheter: Nyfikenhetsbaserad forskning Övervakning & föreställningar om normal variation & processer Slumpens skördar Aktivistiska forskare Vetenskaplig debatt plockas upp av media Utmanas starka intressen? Vetenskaplig konsensus inte nödvändigt initialt Långa mätserier bidrar till problemetablering Varken upptäckt eller etablering är enkla rationella förlopp
Leder övervakning till falsklarm? Miljöövervakningsdagarna 2013 Kritik: mätbar förändring förväxlas med BMP & försiktighetsprincipen utlöser åtgärder som visar sig onödiga Av 88 undersökta påstådda falsklarm utlöstes onödiga åtgärder i 4 fall (Ref: EEAs Late lessons from early warnings ) Problemet är snarare att många indikatorer är dåliga för att utlösa handling
Aggregerade data Vad visar index? Ex. totalmängder av kemikalier: giftighet vs bulk risk f felfokus NPM-problemet? Miljöövervakningsdagarna 2013 Aggregerad information lokalt beslutsfattande ex totalareal bullerstört, hårdgjord yta, exploatering etc. Exploaterad yta yta i fjällen påverkad av vindkraft, master, skoterleder & infrastruktur vad är problemet: buller, barriäreffekt.? saknas: gruvnäring & alpinanläggningar placering i förhållande till miljöer o aktiviteter är problemet inte totalarealen
Aggregerade data 2 Total exponering vilken information ger det? svagare grupper döljs utlösa åtgärder? Utgår från tankefiguren kemikaliesamhället Ledtider ser vi förändringar? Data i flera fall gamla: exploaterad yta i fjällen & bullerstörning har inte ökat mycket 2013 data från 2008 eller äldre dagens konflikter: gruvnäring & alpinanläggningar inte med Vem behöver aggregerade data & till vad?
Pseudokvantifiering Kvantifiering av kvalitativ information Resultatet alltför beroende av antaganden/utgångspunkter Relevansen oklar bl.a pga aggregering Exempel: Förlust av biodiversitet i Planetary boundaries Toleransgränsen satt godtyckligt & relateras till nuvarande utrotningshastighet Betydelsen av biodiversitet oklar Andel av extremt sällsynta arter inte belyst Ett etiskt ställningstagande i exakta siffror! Förlust av biodiversitet konstrueras som största problemet Flera landskapsindikatorer har denna karaktär!
Indikator för vad? en försummad fråga? Ex Ekologisk mjölk? i Giftfri miljö Anges som drivkraft (D i DPSIR) men för vad? exponering hos befolkning? belastning på miljön? Indikator på ett komplex av attityder, efterfrågan, prissättning baserad på föreställningar om utveckling av efterfrågan etc. drivkraft som i liten grad beror av miljöpolitiken Betydelse för målet? ytterligare två indikatorer för ekologiskt lantbruk finns för målet
Relationen mål indikatorer Definierar indikatorerna målklustret jfr indikatorerna för Giftfri miljö viktigaste giftproblemen indikatorer lite varstans i DPSIR Miljöövervakningsdagarna 2013 Balans mellan långa serier & resurser på nya problem tungmetaller? ny omfattande användning av Hg! bensen vs nya problem m farmaka & flamskyddsmedel o likn.
Några frågor om övervakning Miljöövervakningsdagarna 2013 Nya problem: data talar inte själva upptäcka viktiga avvikelser rätt frågor till data Övervakar vi problem eller lite varstans i DPSIR utan överväganden Mäter det som går att mäta oavsett validitet? Överväganden om hur & av vem data ska brukas? Tar övervakning av tveksamt nyttiga indikatorer resurser från t.ex. tillsyn i länen
Övervakningsparadoxen Värdet av långa serier vs behovet av att övervaka nya problem överge inte en lång serie utan starka argument rena indikatorer viktigare än sammansatta index konservatism map nya metoder, lagring etc Ansvar för långa serier: Forskningsråd & universitetsforskning osäkra kort Stabilitet i myndigheter? ändringar i insamling budget politiska signaler Vad bröts när miljömålen reviderades? Miljöövervakningsdagarna 2013
Miljömålsrevisionen den missade chansen Delmål och indikatorer i ursprungliga systemet kom till snabbt & enligt principen man tager vad man haver Generationsmålet uppskjutet I dag ska vi inte tro att vi är vid målet 2020. Nu ska vi tro att vi 2020 ska kunna tro att vi kan komma till målet (Lundgren 2013:332) Delmålen (Riksdagens beställning) avskaffades Preciseringar ersatte delmålen Grundlig revision av indikatorerna missades: överlappande (t.ex 3 olika ekologiskt lantbruk) aggregerade med oklar innebörd (totalmängder & arealer) definierar summan av indikatorer målet på rimligt sätt? indikatorer med oklar inplacering i DPSIR kvar
Det mätbaras styrande verkan? Vi har de miljöproblem som vi kan upptäcka och förstå Indikatorer och index kan dölja likaväl som avslöja Datafångst kan dominera över problemidentifikation Mätpunktsproblemet : minskade utsläpp problemet löst NPM-problemet: mätbart men med låg validitet för problem? Om indikatorerna upplevs som irrelevanta? Vilken problembild skapas: resurser på rätt mix av gamla & nya problem
Miljömålens styrande verkan i planering? Miljömålen används främst i retoriken i planer Påverkar sällan val av alternativ Landskapsmålens indikatorer svåra knyta till planeringens lokala problem Planerare & deras politiska uppdragsgivare jagar andra problem Vad jag inte har sagt: att miljöövervakning inte kan upptäcka nya problem att forskning är viktigare än övervakning att aggregerade mått alltid är vilseledande att landskapskvalitet är oviktigt att förlust av biodiversitet är oviktigt TACK FÖR UPPMÄRKSAMHETEN!