YTTRANDE 1 (5) Mark- och miljööverdomstolen Socialdepartementet 103 33 Stockholm Remissvar över promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31) Regeringskansliets dnr S2014/6634/PBB Regeringen redovisade i proposition 2013/14:126 En enklare planprocess, att kravet på detaljplan borde begränsas. Propositionen byggde på förslaget i SOU 2013:34. De följdändringar som nu föreslås i promemorians kapitel 4 bygger på att ändringarna i nämnda proposition genomförs. Mark- och miljööverdomstolen ställde sig i yttrande över betänkandet tveksam till förslagen om områdesplaner samt lättnader i detaljplanekravet (dnr 336/13). Ett skäl var att Mark- och miljööverdomstolen befarade att systemet skulle bli svårare att överblicka och mer svårtillgängligt. Domstolen vill även nu avråda från att genomföra de lättnader avseende detaljplanekravet som föreslås i regeringens proposition i avvaktan på att nuvarande regelverk, som i huvudsak trädde ikraft 2011, kan utvärderas. De förändringar som framöver behöver ske bör utgå från erfarenheter och praxisbildning som successivt växer fram. Mark- och miljööverdomstolen har härutöver, utifrån de aspekter som domstolen har att beakta, följande synpunkter på förslagen. 4. Minskade krav på detaljplan Även om förslaget om begränsat krav på detaljplan, i enlighet med proposition 2013/14:126, inte antas har Mark- och miljööverdomstolen följande synpunkter på förslaget. Av genomgången i promemorian framgår att olika lagar innehåller bestämmelser som ska tillämpas inom bebyggelseområden med en tätare bebyggelse. Även om syftet många gånger varit likartat används olika begrepp. I många fall har bestämmelserna knutits till om området varit detaljplanelagt eller inte. Detta har varit praktiskt då härigenom skapats en tydlig gräns. Mark- och miljööverdomstolen kan dock konstatera att så som kommunerna idag använder detaljplaneinstitutet kan kopplingen leda till att syftet med regleringen inte uppnås eftersom förekomsten av en tätare bebyggelse inte alltid är liktydigt med att området är detaljplanelagt. Domstolen tillstyrker därför att man gör en samlad översyn och i vissa fall frikopplar regleringen från kopplingen till detaljplan. R2B Box 2290, 103 17 Stockholm Besöksadress: Birger Jarls torg 16, Riddarholmen Telefon: 08-561 670 00 Fax: 08-21 93 27 svea.hovratt@dom.se www.svea.se Expeditionstid: Måndag-fredag 08.00-15.00
YTTRANDE 2 (5) Frågan är då vilket begrepp som ska användas för att beskriva områden med en tätare bebyggelse. Förslaget har fastnat för begreppet samlad bebyggelse som härstammar från den tidigare plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL. Att använda sig av tidigare etablerade begrepp är inte alltid oproblematiskt. Begreppen kan ha fått en mer precis innebörd i praxis, vilket naturligtvis både kan vara en för- och nackdel. Med otydliga förarbeten hänger en sådan tidigare praxis kvar. Det är olyckligt när äldre praxis inte speglar vad som nu avses med definitionen. Det gäller särskilt i detta fall då begreppet varit förknippat med tolkningssvårigheter och har använts i olika sammanhang tidigare. I tillämpningen av ÄPBL skedde ofta en sammanblandning av begreppen sammanhållen bebyggelse och samlad bebyggelse. Det begrepp som väljs bör vara lätt att tolka och förstå och eventuell koppling till plan- och bygglagen (2010:900), PBL, bör vara tydlig. Detta är särskilt viktigt då tolkning av begreppet kommer att ske av myndigheter och andra som inte är vana att tolka PBL. I den mån det inte är lämpligt att använda ett likalydande begrepp i annan lagstiftning bör specialbegrepp användas som klart skiljer sig från definitionen i PBL. Vid val av begrepp bör språklig expertis rådfrågas, exempelvis TNC. Mark- och miljööverdomstolen vill betona att det är angeläget att förarbetena innehåller en närmare redovisning av vad som avses med det begrepp som väljs. 4.5 Översiktsplan Även om en översiktsplan endast är vägledande kommer den att utgöra ett viktigt underlag i bedömningen av om ett område inrymmer en tätare bebyggelse eller inte, särskilt om det införs ett krav på att det av översiktsplanen ska framgå vilka områden kommunen anser vara samlad bebyggelse. En översiktsplan ska aktualitetsprövas minst en gång under kommunfullmäktiges mandatperiod (3 kap. 27 PBL). Mot bakgrund av att många kommuner inte har aktuella översiktsplaner och inte följer lagens krav om ett ställningstagande till aktualiteten måste det klargöras vad som gäller om kommunen inte tagit ställning till vilka områden i kommunen som inrymmer en tätare bebyggelse. Mark- och miljööverdomstolen instämmer i utredningens uppfattning att kommunerna behöver råd och stöd från Boverket och länsstyrelserna för att säkerställa att avgränsningarna blir enhetliga i ett regionalt och nationellt perspektiv. Avgörande är även om översiktsplanerna hålls aktuella varför det kan finnas anledning att även ge ytterligare råd och stöd i det avseendet. 4.7 Miljöbalken Mark- och miljööverdomstolen delar uppfattningen att det enbart ska vara gällande detaljplan som ska ligga till grund för tillåtligheten av en verksamhet, områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken eller motsvarande. Först i en detaljplan regleras markanvändningen på ett bindande sätt så att beslut enligt annan lagstiftning inte ska kunna stå i strid med dessa bestämmelser. Mark- och miljööverdomstolen instämmer i förslaget att bestämmelsen i 9 kap.
YTTRANDE 3 (5) 2 miljöbalken ska kopplas till de begrepp som fångar upp en tätare bebyggelse och inte detaljplaneinstitutet. Så som kommunerna redan idag tillämpar detaljplaneinstitutet föreligger det stundtals bebyggelsesituationer där dagvattenfrågan behöver lösas gemensamt utanför planlagt område samtidigt som det i vissa detaljplaner saknas sådant behov. De föreslagna förändringarna av bestämmelserna om dagvatten väcker frågor kring de oklarheter som finns i lagstiftningen om hur dagvatten ska hanteras i olika bebyggelsesituationer på ett långsiktigt hållbart sätt. I Vattenverksamhetsutredningens betänkande I vått och torrt (SOU 2014:35) föreslås att en utredning tillsätts med uppdrag att göra en generell översyn av den befintliga lagstiftningen som berör frågor kring avledning av vatten och föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga för att klargöra ansvarsförhållandena i detta avseende (s. 393). Ett liknande förslag har även lämnats i Miljömålsberedningens betänkande Med miljömålen i fokus hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50). Mark- och miljööverdomstolen vill understryka behovet av en översyn av dessa frågor. Exempel på hur domstolen har kommit i kontakt med frågor kring hanteringen av dagvatten finns i Mark- och miljööverdomstolens avgöranden MÖD 2014:5, 2013:14, 2013:20 och dom den 25 april 2014 i mål nr P 10833-13. 5.1 Risken för olämpliga avstyckningar kring komplementbostadshus är liten Mark- och miljööverdomstolen delar utredningens slutsats att ett komplementbostadshus förblir ett komplementbostadshus även efter en avstyckning, och att det därmed krävs bygglov för att ett komplementbostadshus ska övergå till att vara ett vanligt enbostadshus. Mark- och miljööverdomstolen anser dock att det är av stor vikt att detta på ett tydligare sätt uttrycks i lagtexten eftersom risken för missuppfattningar annars torde vara stor. Mark- och miljööverdomstolen befarar att förhållandet, även med ett förtydligande, kommer att vara svårt att förutse för den enskilde. Särskilt svåra situationer för den enskilde att genomskåda uppkommer naturligtvis när det har gått en tid och omständigheter såsom fastighetsregleringar och ägarbyten ägt rum. Mark- och miljööverdomstolen anser att det är tveksamt om Fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL, ger ett tillräckligt skydd mot olämpliga fastighetsbildningar. Ett komplementbostadshus kan placeras i strid med detaljplan, t.ex. på mark som inte är lämplig att bebyggas med bostadshus och därför har markerats med punktprickning i detaljplanen (exempelvis vid rasrisk, bullerstörningar m.m.). Vid en ansökan om att avstycka en fastighet med ett sådant komplementbostadshus ska 3 kap. 2 FBL tillämpas i lämplighetsbedömningen. Enligt bestämmelsen får fastighetsbildning inte ske i strid mot detaljplanen. I fall där pågående markanvändning är planstridig men på samma gång legitim är det tveksamt om fastighetsregleringen kommer att bedömas som olämplig med stöd av 3 kap. 2 FBL och tillhörande praxis.
YTTRANDE 4 (5) 6. Verksamhetsutövares rättssäkerhet vid omgivningsbuller Riksdagen har beslutat att genomföra de förslag till samordning som Svea hovrätt avstyrkte i remissvaret över betänkandena Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet (SOU 2013:57) och Flygbuller och bostadsbyggande (SOU 2013:67). Hovrätten avstyrkte då de föreslagna förändringarna och hade invändningar mot den strukturella utformningen av förslagen. Inte heller nu lämnas några förslag till ändringar av miljöbalkens grundläggande materiella regler, dvs. 2 kap. miljöbalken. Det innebär att övervägandena om vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat även med utredningens förslag kommer att bli desamma som tidigare. Det kan därför befaras att de förslagen inte kommer att leda till önskad effekt, dvs. samordning mellan miljö- och plan- och bygglagstiftningen. Mark- och miljööverdomstolen avstyrker därför föreliggande förslag. Det kan även noteras att såsom promemorians lagförslag är konstruerat innebär det att planbeskrivningen i viss del kommer att få en bindande verkan eftersom de beräknade värdena enligt planbeskrivningen kommer att utgöra en gräns för de villkor som tillståndsmyndigheten kan besluta om enligt miljöbalken. En lagteknisk lösning där planbeskrivningen får en bindande verkan är främmande för det system som i övrigt gäller enligt PBL. 7. Nya steg för en effektivare plan- och bygglag 7.2 Bestämmelserna om genomförandetid vid ändring av en detaljplan behöver förtydligas Mark- och miljööverdomstolen ser det som självklart att någon genomförandetid inte ska gälla för en ändring som innebär att en del av en detaljplan upphävs. Förslagets utformning av 4 kap. 22 PBL är dock onödigt krånglig. Mark- och miljööverdomstolen föreslår att sista stycket bör ha lydelsen: Första och andra styckena ska inte tillämpas vid sådana ändringar som innebär att en del av detaljplanen upphävs. 7.7 Reglerna för att expediera lov och förhandsbesked behöver justeras Mark- och miljööverdomstolen har inget att erinra mot förslaget i sig men vill dock påpeka följande. På s. 221 anges att Ett exempel på när reglerna i PBL ibland leder till orimliga resultat är när byggnadsnämnden ger lov för t.ex. en transformatorstation på en stor skogsfastighet. Om transformatorstationen placeras på ett sätt så att det är flera kilometer till närmaste fastighetsgräns kan beslutet inte anses angå ägarna av angränsande fastigheter på det sätt som avses i FL. Trots att ägarna till grannfastigheterna vanligtvis inte har rätt att överklaga beslutet om lov ska ägarna underrättas om detta enligt bestämmelserna i PBL. Mark- och miljööverdomstolen anser att denna beskrivning av rättsläget är felaktig eftersom det finns en etablerad praxis avseende rågrannar, som innebär att dessa
YTTRANDE 5 (5) fastighetsägare anses vara berörda och har rätt att klaga (se bl.a. RÅ 2005 ref 26). I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättslagmannen Lars Dirke, hovrättsrådet Margaretha Gistorp, tekniska rådet Inger Holmqvist och föredraganden Linn Gloppestad Lars Dirke Linn Gloppestad