EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 23.5.2001 KOM(2001) 259 slutlig 2001/0114 (CNS) Förslag till RÅDETS RAMBESLUT om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel (framlagt av kommissionen)
MOTIVERING INLEDNING Narkotika påverkar vårt samhälle på flera sätt, socialt, ekonomiskt och organisatoriskt, och hotar, direkt eller indirekt, kollektivets och de enskilda medborgarnas hälsa, säkerhet och livskvalitet. Narkotikan är ett av de största problem som EU-medborgarna ställs inför. EU har sedan 1990 gett sitt stöd åt uppfattningen att kampen mot narkotika måste följa en övergripande strategi med stöd av integrerade insatser från specialister på olika områden enligt följande huvudlinjer: i) minskning av efterfrågan ii) minskning av tillgången och bekämpning av illegal handel iii) internationellt samarbete iv) samordning, såväl på nationell nivå som på EU-nivå. Det initiativ som kommissionen nu lägger fram är därför utformat så att det helt kan integreras i en övergripande strategi för bekämpningen av narkotika, grundad på en lämplig avvägning mellan åtgärder för att minska tillgång och efterfrågan och för att ingripa mot olaglig handel. Den nu föreslagna rättsakten är avsedd som ett led i kampen mot den handel som skapar tillgång till narkotika och psykotropa ämnen i våra samhällen. Bekämpningen av den olagliga handeln med narkotika är i första hand medlemsstaternas ansvar. Denna berör dock ofta flera medlemsstater, och därför kan ett ingripande på EU-nivå konkret stödja medlemsstaternas nationella insatser mot olaglig narkotikahandel inom ramen för den politik som de själva utformat i detta syfte. Kommissionen anser att det krävs ett nära samarbete mellan medlemsstaternas domstols-, polis- och tullmyndigheter för att kunna bemöta det hot som den olagliga handeln med narkotika utgör. För att ett sådant samarbete skall bli effektivt måste det grundas på gemensamma principer och mål som leder till att sådan handel erkänns som ett brott som skall leda till effektiva, väl avpassade och avskräckande sanktioner i alla medlemsstater. Nödvändigheten av att välja en gemensam och klart formulerad lösning för att angripa detta problem skall även ses mot bakgrund av den framtida utvidgningen av Europeiska unionen. I såväl den handlingsplan som rådet antog i Wien i syfte att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa 1 som slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors framhålls behovet av att på europeisk nivå anta kompletterande rättsregler riktade mot olaglig handel med narkotika. Även Europaparlamentet har begärt att rådet och medlemsstaterna skall ta initiativ i kampen mot olaglig narkotikahandel. Enligt narkotikastrategin för EU (2000-2004) skall gradvis lagstiftning om miniminormer för rekvisit och påföljder antas på området för olaglig narkotikahandel. I Europeiska unionens handlingsplan för narkotikabekämpning (2000-2004) krävs uttryckligen att kommissionen skall överlämna förslag till rättsakter i syfte att införa minimiregler för rekvisit och straff för olaglig narkotikahandel. 1 EGT C 19, 23.1.1999. 2
Kommissionen har beslutat att föreslå detta rambeslut som syftar till att fastställa minimibestämmelser för rekvisiten för brott och tillämpliga sanktioner på området för olaglig handel med narkotika. Ett sådant lagstiftningsinitiativ ingår i kommissionens arbetsprogram för 2001 2 och i resultattavlan för framstegen i skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen 3. Inför detta initiativ har kommissionen genomfört en undersökning av definitionerna och påföljderna på området för olaglig handel med narkotika som bygger på medlemsstaternas svar på den enkät som skickades till dem i juli 2000. Undersökningen har offentliggjorts. På grund av den gränsöverskridande karaktären hos den brottslighet som rambeslutet avser kan medlemsstaterna inte själva uppnå beslutets syften, som därför i överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna bättre kan förverkligas av Europeiska unionen. Detta rambeslut är begränsat till ett nödvändigt minimum för att nå dessa mål och går inte utöver vad som krävs för detta. Hänvisningen till Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter, och särskilt till dess kapitel VI där principerna om allas rätt till att få sin sak prövad av en opartisk domstol fastställs, förefaller lämplig, eftersom den föreslagna rättsakten helt ansluter sig till de där formulerade principerna. 1. RÄTTSLIG BAKGRUND Artikel 29 i Fördraget om Europeiska unionen syftar till att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Detta mål skall bl.a. uppnås genom förebyggande och bekämpande av olaglig narkotikahandel. I artikel 31 e föreskrivs vidare gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder, bl.a. på området för olaglig narkotikahandel. I en förklaring som avser denna artikel 4 anges att artikeln inte innebär att en medlemsstat vars rättssystem inte tillhandahåller bestämmelser om lindrigaste tillämpliga påföljder är skyldig att införa sådana. Vad gäller den rättsliga formen avser detta förslag ett rambeslut enligt artikel 34.2 b som syftar till tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. En sådan rättsakt gör det möjligt för medlemsstaterna att nå längre när det gäller vissa aspekter av straffrätten och det rättsliga samarbetet. 2. BEFINTLIGA RÄTTSAKTER PÅ OMRÅDET FÖR BEKÄMPNING AV OLAGLIG NARKOTIKAHANDEL Principen om ett formellt samarbete mellan vissa medlemsstater, bl.a. avseende bekämpningen av olaglig narkotikahandel, fastställdes för första gången konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna. Genom artikel 71.2 i kapitel 6 5 förbinder sig nämligen de avtalsslutande parterna att genom administrativa och straffrättsliga åtgärder förebygga och 2 3 4 5 KOM(2001) 28 slutlig. KOM(2000) 167 slutlig, 24.3.2000. Förklaring nr 8 om artikel 31 e (f.d. artikel K 3 e) i Fördraget om Europeiska unionen. EGT L 239, 22.9.2000. 3
straffa olaglig export av narkotika och psykotropa ämnen, liksom försäljning, anskaffning och överlåtelse av sådana preparat och ämnen. Ramarna för detta samarbete har naturligtvis inte upphört att gälla, och de omfattar även förebyggande och beslut om administrativa åtgärder, två aspekter som ligger utanför räckvidden för detta rambeslut. Detta förslag vidareutvecklar Schengenregelverket i straffrättsligt avseende. Eftersom artikel 71 i Schengenavtalet är upptagen i bilaga A till avtalet mellan Europeiska unionens råd och Island och Norge bör detta förslag till rambeslut behandlas enligt de förfaranden som föreskrivs i det avtalet. Genom beslut 2000/365/EG av den 29 maj 2000 6 tillstyrkte rådet Förenade kungarikets deltagande i vissa bestämmelser i Schengenregelverket, bl.a. artikel 71 i Schengenavtalet. Enligt artikel 8.2 i det beslutet skall Förenade kungariket anses oåterkalleligen till rådets ordförande ha anmält sin önskan att delta i alla förslag och initiativ som grundar sig på de bestämmelser i Schengenregelverket för vilka deltagandet tillstyrkts. Den 17 december 1996 antog rådet den gemensamma åtgärden 96/750/RIF på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om tillnärmning av Europeiska unionens medlemsstaters lagstiftning och praktiska tillämpning för att bekämpa narkotikamissbruk samt förebygga och bekämpa olaglig narkotikahandel 7. Enligt artikel 1 i denna gemensamma åtgärd skall medlemsstaterna sträva efter att tillnärma sina lagstiftningar så att de blir förenliga i den utsträckning som det är nödvändigt för att förebygga och bekämpa olaglig narkotikahandel i Europeiska unionen. De skall vidare enligt artikel 4 säkerställa att de straff som, inom ramen för deras rättssystem, tillämpas vid grova brott avseende olaglig narkotikahandel ligger i nivå med de strängaste straffen för andra lika grova brott. Detta rambeslut följer helt principerna i den gemensamma åtgärden och vidareutvecklar den väsentligt när det gäller bekämpningen av olaglig narkotikahandel. Initiativet gör det nämligen möjligt att, med stöd av fördragets bestämmelser, särskilt artiklarna 31 e och 34.2 b, fastställa miniminormer för brottsrekvisit och påföljder när det gäller olaglig narkotikahandel. Kommissionen anser inte att den gemensamma åtgärden kommer att förlora sin betydelse efter det att detta beslut antagits, eftersom åtgärden även avser många andra aspekter av utvecklingen av samarbetet mellan polis-, tull- och domstolsmyndigheter i syfte att effektivisera kampen mot olaglig narkotikahandel. 1996 antog rådet en annan rättsakt, resolutionen av den 20 december om utdömande av straff vid grova brott avseende narkotikahandel 8. I denna uppmanas medlemsstaterna att säkerställa att deras nationella lagstiftning i grova fall av olaglig narkotikahandel ger möjlighet att utdöma frihetsberövande straff som ligger i nivå med de strängaste frihetsberövande straffen enligt deras respektive strafflagstiftning för motsvarande svårighetsgrad. Det rambeslut som kommissionen nu föreslår är en rättsakt som går utöver det politiska innehållet i rådsresolutionen. Kommissionen anser därför att rådets resolution av den 20 december 1996 kommer att förlora sin verkan i och med att detta rambeslut antas. För att intensifiera kampen mot penningtvätt och olaglig narkotikahandel antog rådet den 10 juni 1991 ett direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar 9. För närvarande pågår arbete för att utvidga och uppdatera detta direktiv. Vidare föreskrivs förstärkt samarbete mellan medlemsstaterna på detta område genom gemensam åtgärd av den 3 december 1998 antagen av rådet på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, 6 7 8 9 EGT L 131, 1.6.2000, s. 43. EGT L 342, 31.12.1996. EGT C 10, 11.1.1997. EGT L 166, 28.6.1991. 4
beslag och förverkande av hjälpmedel och vinning av brott 10. Denna gemensamma åtgärd täcker främst åtgärder i samband med olaglig narkotikahandel. 3. KOMMENTARER TILL DE ENSKILDA ARTIKLARNA Artikel 1 - Definitioner I artikel 1 återfinns definitionerna av de termer som används i detta rambeslut. 1. Enligt definitionen i första stycket avses med olaglig narkotikahandel att olovligen försälja och marknadsföra samt att för egen vinning, odla, framställa, tillverka, importera, exportera, distribuera, bjuda ut, transportera, sända eller, om det sker för vidare överlåtelse, ta emot, förvärva eller inneha narkotika eller psykotropa ämnen. I denna definition återfinns de viktigaste inslagen i en del av definitionen av hantering i Förenta nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen från 1988. Även definitionerna i nationell lagstiftning om olaglig handel med narkotika har beaktats. Dessa har analyserats under kommissionens förberedande undersökning inför detta förslag till rambeslut. Analysen visar att ingen nationell lagstiftning ger en rättslig definition av olaglig narkotikahandel som särskild överträdelse. Viss hantering är emellertid förbjuden enligt de nationella lagstiftningarna. De viktigaste straffbara handlingarna som anges i medlemsstaternas lagstiftning är att olovligen framställa, odla, utvinna, tillverka, förvärva, inneha, importera, exportera, transportera, försälja, bjuda ut eller överlåta narkotika. Studien har också visat att det finns stora skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftningar och den praktiska tillämpningen av de nationella bestämmelserna. I flertalet medlemsstater är en narkoman som säljer narkotika ur juridisk synvinkel att betrakta på samma sätt som vilken narkotikahandlare som helst. I praktiken gäller dock i alla medlemsstater att en narkotikaberoende återförsäljare bestraffas lindrigare om handeln med narkotika har sin grund i ett narkotikaberoende. Kommissionen vill understryka att det rör sig om en gemensam definition som tar upp handlingar som är straffbara i alla medlemsstater. Avgörande kriterier för definitionen är att handlingen skall ha skett i förvärvssyfte och utan tillstånd. Det är även viktigt att framhålla att följande kategorier till följd av definitionen inte omfattas av detta rambeslut: i) vanliga användare som olovligen framställer, förvärvar eller innehar narkotika för eget bruk, ii) försäljare som själva är narkomaner som säljer eller bjuder ut narkotika för att skaffa sig resurser för den egna konsumtionen (t.ex. någon som överlåter narkotika till närstående utan egen vinning). Däremot skall denna rättsakt tillämpas på i) återförsäljare som säljer narkotika olovligen och för ekonomisk vinning (därmed avses personer som är inblandade i handel inom ett närområde eller inom ett mindre nätverk av begränsad omfattning, ii) lokala narkotikahandlare, som normalt har tillgång till återförsäljare på lokal nivå eller som säljer till personer som säljer varorna vidare för egen räkning och iii) internationella narkotikahandlare som deltar i, eller organiserar och leder handel på internationell nivå eller importerar och exporterar stora mängder narkotika. 10 EGT L 333, 9.12.1998. 5
Definitionen i rambeslutet avser således olaglig narkotikahandel, däribland gränsöverskridande handel och handlingar som sker i överlåtelsesyfte och för ekonomisk vinning. Denna definition inbegriper olaglig narkotikahandel med utnyttjande av informations- och kommunikationsteknik, bl.a. Internet. Behovet av att bygga upp tillräckliga resurser för en effektiv bekämpning av narkotikarelaterade databrott framhölls i kommissionens meddelande Ett säkrare informationssamhälle ökad säkerhet i informationsinfrastrukturen och bekämpning av datorrelaterad brottslighet 11. 2. I punkt 2 ges en definition av narkotika. Definitionen täcker alla ämnen som avses i Förenta nationernas konventioner av år 1961 (efter ändring genom 1972 års protokoll), 1971 och 1988 och omfattar därför även kemiska prekursorer. Även de ämnen som gjorts till föremål för kontroll genom den gemensamma åtgärden 97/396/RIF av den 16 juni 1997 beslutad av rådet på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om informationsutbyte, riskbedömning och kontroll av syntetiska droger 12, eller genom nationella bestämmelser, omfattas av definitionen. 3. I punkt 3 definieras begreppet juridisk person. Formuleringen är densamma som i åtskilliga rättsakter som redan antagits på EU-nivå, t.ex. rådets akt av den 19 juni 1997 om utarbetande av andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen 13 (se särskilt dess artikel 1 d). Artikel 2 Kriminalisering av olaglig narkotokahandel Genom artikel 2 åläggs medlemsstaterna att kriminalisera olaglig narkotikahandel. Artikel 3 Anstiftan, medhjälp och försök till brott Genom artikel 3 åläggs medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att anstiftan, medhjälp eller försök till det brott som avses i artikel 2 skall kriminaliseras. Formuleringen har hämtats från flera tidigare antagna EU-rättsakter. Artikel 4 - Påföljder 1. Genom punkt 1 åläggs medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att sådana överträdelser som avses i artikel 2 och artikel 3 leder till påföljder som är effektiva, står i rimlig proportion till överträdelsen samt är avskräckande 14, inklusive frihetsstraff vars maximinivå inte får understiga fem år om överträdelsen är grov. Enligt denna punkt är medlemsstaterna skyldiga att föreskriva påföljder som är anpassade till överträdelsernas svårighetsgrad och som vid allvarliga överträdelser skall bestå i frihetsberövande. Eftersom det rör sig om ett rambeslut, som är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men ger möjlighet att välja formerna och medlen 11 12 13 14 KOM(2000) 890 slutlig. EGT L 167, 25.6.1997. EGT C 221, 19.7.1997. Uttrycket är hämtat från en domstolsdom av den 21 september 1989 (mål 68/88, Rec. 1989, s. 2965). 6
för detta, har medlemsstaterna kvar ett visst manöverutrymme under anpassningen av sin lagstiftning till dessa bestämmelser och vid fastställandet av straffsatserna inom de gränser som föreskrivs i detta rambeslut. Kommissionen vill framhålla att det är medlemsstaterna själva som, inom ramen för sina egna rättsliga system, skall fastställa kriterierna för bedömningen av hur grovt ett brott skall anses som. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till faktiska förhållanden, t.ex. handelns omfattning och frekvens, arten av de narkotiska medel den gällt och storleken på de inkomster den inbringat. Påföljderna måste inte alltid omfatta frihetsberövande. Det är endast för brott som betraktas som grova, t.ex. storskalig gränsöverskridande handel som maximistraffet måste vara minst fem års fängelse. Syftet med denna bestämmelse är att säkerställa att domstolarna kan utdöma tillräckligt stränga straff för grova brott. Detta ligger inom ramarna för de frihetsstraff som redan föreskrivs i många medlemsstater. Det skall påpekas i sammanhanget att den lägsta nivå på maximistraffet för penningtvätt som föreslås på EU-nivå är fyra års fängelse. Eftersom tvättning av pengar som härrör från olaglig narkotikahandel är ett brott som är avlett från huvudbrottet, dvs. olaglig narkotikahandel, förefaller det rimligt att i denna rättsakt föreskriva en strängare straff än för penningtvätt. 2. I punkt 2 åläggs medlemsstaterna att sörja för förverkande av ämnen som varit föremål för handel, verktyg och egendom som använts i denna handel samt vinning och som direkt eller indirekt är resultat av denna handel. Begreppen förverkande, egendom och vinning har hämtats från 1990 års Europarådskonvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott. Kommissionen anser att förverkande av intäkter från olaglig narkotikahandel skulle kunna kompletteras med nationella åtgärder som gör det möjligt att helt eller delvis använda dessa belopp till program för bekämpning av narkotikahandel och/eller förebyggande åtgärder och återanpassning av narkotikamissbrukare samt till program för stöd till missbrukares familjer. Parlamentet har stött denna hållning vid ett flertal tillfällen, särskilt i sin resolution av den 19 november 1999 om kommissionens meddelande om Europeiska unionens handlingsplan för narkotikabekämpning (2000-2004) 15. I punkt 3 ges medlemsstaterna möjlighet att föreskriva böter som ett komplement eller alternativ till de frihetsberövande straffen, allt efter sina egna traditioner och rättssystem. Artikel 5 - Försvårande omständigheter I denna artikel föreskrivs att medlemsstaterna gör så att påföljderna i punkt 4 försvåras under vissa omständigheter. Så snart ett av de uppräknade rekvisiten är uppfyllt, får det maximala frihetsstraffet inte understiga sju år. Kommissionen vill understryka att förteckningen över försvårande omständigheter i denna artikel inte i något avseende påverkar andra omständigheter som anses försvårande i medlemsstaternas lagstiftningar. I förteckningen beaktas försvårande omständigheter som är försvårande enligt nationella bestämmelser och som anmälts av medlemsstaterna i samband 15 A5-0063/1999. 7
med svaren på den enkät kommissionen skickade ut inför detta förslag till rambeslut. Förteckningen tar också upp de grundläggande elementen i rådets resolution av den 20 december om utdömande av straff vid grova brott avseende narkotikahandel 16. Rådet fann där att omständigheter som kan beaktas när det gäller vilka frihetsberövande straff som kan tillämpas i samband mod grov olaglig narkotikahandel bl.a. innefattar i) handels omfattning, ii) den omfattning i vilken den berörda personen har haft ekonomisk vinning av den olagliga handeln, iii) om en organiserad kriminell grupp som gärningsmannen tillhör är inblandad i brottet, iv) i vilken omfattning gärningsmannen kontrollerar den organisation som sköter narkotikahandeln, v) om brottet riktas mot minderåriga eller minderåriga utnyttjas. Det är medlemsstaterna som, på grundval av sina egna rättssystem, skall fastställa vad som skall utgöra försvårande omständigheter och i vilken grad de är försvårande. Det är endast när de överträdelserna som anges i artikel 2 och artikel 3 bedöms som grova och åtminstone en av de försvårande omständigheter som anges i denna artikel har konstaterats, som det strängaste frihetsstraffet inte får understiga sju år. Det måste således fastställas ett lägsta maximistraff. Miniminivån för det strängaste straffet höjs med två åt jämfört med den nivå som anges i punkt 4 för grova överträdelser, för att domstolen skall ha ett tillräckligt strängt straff att tillgå vid grova överträdelser med försvårande omständigheter. Denna skillnad på två år förefaller väl avvägd. Beroende på vilken medlemsstat det rör sig om höjs det grundläggande straffet med mellan en tredjedel och det dubbla, om det finns försvårande omständigheter. Följande omständigheter skall ses som försvårande: 1. Gärningsmannen bakom överträdelser som avses i artiklarna 2 och 3 har spelat en viktig roll för organiseringen av den olagliga narkotikahandeln, antingen genom den makt personen direkt eller indirekt har utövat eller genom den vinst som kommer från handeln. Det skall även ses om en försvårande omständighet om gärningsmannen tillhör en kriminell organisation. Begreppet kriminell organisation har hämtats från artikel 1 i den gemensamma åtgärden av den 21 december 1998 om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott 17. 2. Våld eller vapen har använts vid överträdelsen. Det är upp till medlemsstaterna att definiera dessa begrepp mer exakt. 3. Överträdelsen involverar underåriga eller personer som inte kunnat utöva sin fria vilja. Det är medlemsstaternas sak att på grundval av sina egna rättssystem definiera vem som skall ses som minderårig. Med personer som inte är kapabla att utöva sin fria vilja avses i första hand personer med psykiska funktionshinder. 4. Överträdelsen har skett i eller i närheten av skolor, ungdomsföreningar och fritidsgårdar, eller behandlingshem och rehabiliteringsanläggningar för narkotikamissbrukare. 5. Gärningsmannen är läkare eller farmaceut, tjänstgör inom domstol, polis, tull, fångvård eller myndigheter med ansvar för återintegrering i samhället, eller arbetar som lärare eller med annan funktion vid en utbildningsinstitution, och använder sin ställning för att utföra brottet. Det står klart att definitionen av olaglig 16 17 EGT C 10, 11.1.1997. EGT L 351, 29.12.1998. 8
narkotikahandel i artikel 1 i detta rambeslut uttryckligen avser varje otillåten verksamhet och att dessa bestämmelser följaktligen inte är tillämpliga på personer som har tillstånd för sin verksamhet. 6. Gärningsmannen har erhållit en slutlig dom i en medlemsstat för en eller flera liknande överträdelser. Det är fråga om tillämpning av återfallsprincipen genom att beakta eventuella fällande domar i andra medlemsstater. Artikel 6 - Förmildrande omständigheter I denna artikel föreskrivs att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som behövs för att kunna mildra påföljderna i artikel 4 i detta rambeslut när det villkor som anges nedan är uppfyllt, med förbehåll för andra förmildrande omständigheter i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Gärningsmannen har tillhandahållit behörig myndighet upplysningar som är till nytta vid utredningen eller insamlingen av bevis, som bidrar till att avslöja identiteten på andra gärningsmän eller har bidragit till ringa in nätverk för narkotikahandel. Kommissionen hänvisar till den samarbetsprincip som anges i rådets resolution av den 20 december 1996 om enskilda som samarbetar med rättsväsendet i kampen mot den organiserade internationella brottsligheten 18. Det är de behöriga myndigheternas sak att fastställa vad som skall förstås med "nyttig information" och hur mycket straffet skall mildras, ibland t.o.m. om det beroende på situationen skall bli fråga om fullständig straffeftergift. Denna typ av bestämmelser finns i de flesta medlemsstater. Det förefaller inte lämpligt att i samband med den förmildrande omständighet som avses i artikel 6 föreskriva en bestämmelse som den i artikel 5, men med en sänkning av miniminivån för maximistraffet i detta fall. Artikel 7 - Juridiska personers ansvar Det är också nödvändigt att ta itu med situationer där juridiska personer är inblandade i handel med narkotika, psykotropa ämnen eller kemiska prekursorer. I artikel 7 föreskrivs därför en möjlighet att ställa en juridisk person till ansvar vid överträdelser som avses i artikel 2 och artikel 3, om överträdelserna begåtts av någon som handlat antingen på eget initiativ eller som medlemmar av den juridiska personens organ. Denna typ av bestämmelser finns i de flesta medlemsstaters lagstiftningar. Dessutom föreskrivs i punkt 2 att en juridisk person även kan hållas ansvarig om bristande övervakning eller kontroll från en person med befogenhet att utöva en sådan kontroll har möjliggjort överträdelser på den juridiska personens vägnar. I punkt 3 anges att inledandet av rättsliga förfaranden mot en juridisk person inte utesluter parallella förfaranden mot den fysiska person som haft del i genomförandet av den överträdelse som den juridiska personen ställs till ansvar för. Artikel 8 - Påföljder för juridiska personer Enligt artikel 8 har medlemsstaterna skyldighet att ställa juridiska personer till rättsligt ansvar. Det krävs påföljder motsvarande dem i artikel 4 och eventuellt andra påföljder. Här anges även de andra typer av påföljder som kan åläggas juridiska personer. 18 EGT C 10, 11.1.1997. 9
Artikel 9 - Behörighet och åtal Med tanke på den internationella dimension som finns i den olagliga handeln med narkotika, går det inte att möta denna överträdelse med adekvata rättsliga åtgärder om inte förfarandereglerna om behörighet och utlämning omfattas av ett sammanhängande europeiskt system, så att ingen anklagad kan undgå åtal. I punkt 1 anges en rad kriterier varigenom de nationella domstolarna tillerkänns behörighet att väcka åtal och göra utredningar i ärenden om sådana överträdelser som avses i detta rambeslut. En medlemsstat har behörighet i följande tre situationer: a) Om överträdelsen helt eller delvis begås på medlemsstatens territorium, oavsett den juridiska personens rättsliga ställning eller den berörda fysiska personens nationalitet (territorialitetsprincipen). b) Om gärningsmannen är medborgare i den aktuella medlemsstaten (principen om aktiv person). Det är upp till medlemsstaterna att åtala de egna medborgare som begått brott i utlandet, när de inte har fastställt bestämmelser om utlämning. c) Om överträdelsen har begåtts till gagn för en juridisk person som är etablerad inom den ovan nämnda medlemsstatens territorium. Eftersom inte samtliga medlemsstater erkänner extraterritoriell behörighet för alla typer av brott som en del av sin rättstradition, föreskrivs i punkt 2 första stycket att de kan avstå från att tillämpa behörighetsreglerna i punkt 1 i de fall som avses i styckena b och c om överträdelsen har begåtts utanför den berörda medlemsstatens territorium. I punkt 2 andra stycket anges att medlemsstaterna skall underrätta rådets generalsekretariat och kommissionen om de beslutar sig för att tillämpa denna punkt. I punkt 3 har hänsyn tagits till att vissa medlemsstater inte utlämnar sina medborgare. Bestämmelsen syftar till att undvika att personer som misstänks för olaglig narkotikahandel undgår åtal på grund av att utlämning principiellt avvisas med hänvisning till att de är medborgare i det land vari utlämning begärs. Enligt punkt 3 måste en medlemsstat som inte utlämnar sina medborgare anta de bestämmelser som behövs för att fastställa sin behörighet och när det blir aktuellt, väcka åtal i de berörda fallen när överträdelserna har begåtts av egna medborgare utanför det egna territoriet. Artikel 10 - Samarbete mellan medlemsstaterna Artikel 10 syftar till att dra fördel av de internationella samarbetsinstrument som medlemsstaterna är parter till och som bör vara tillämpliga på de frågor som omfattas av rambeslutet. Till exempel finns det i en rad bilaterala och multilaterala avtal och i vissa av de avtal Europeiska unionen ingått bestämmelser om ömsesidigt rättsligt bistånd och utlämning. Artikeln syftar även till att underlätta informationsutbyte. I punkt 1 uppmanas medlemsstaterna att i största möjliga utsträckning bistå varandra vid rättsliga och polisiära förfaranden i samband med olovlig narkotikahandel. I punkt 2 föreskrivs att om flera medlemsstater är behöriga skall de samråda för att samordna sina insatser och, om det behövs, inleda åtal. Här anges även att man på lämpligaste sätt bör utnyttja redan befintliga samarbetsmekanismer inom domstolsväsendet och på andra områden, 10
t.ex. Europol 19, utbyte av tjänstemän med sambandsfunktioner 20, det europeiska rättsliga nätverket 21 och den provisoriska enheten för rättsligt samarbete 22. Artikel 11 Genomförande och rapporter Artikel 11 avser genomförandet och uppföljningen av rambeslutet. I punkt 1 föreskrivs att medlemsstaterna skall anta nödvändiga bestämmelser för att följa detta rambeslut senast den 30 juni 2003. Det anges även att medlemsstaterna omedelbart skall meddela rådets generalsekretariat och kommissionen de bestämmelser varigenom skyldigheterna enligt detta rambeslut införlivas med deras nationella lagstiftning. Kommissionen skall sörja för koordineringen mellan dels uppföljningen och analysen av hur bestämmelserna i detta förslag verkar, dels rättsinformationssystemet, som styrelsen för Europeiskt centrum för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN) antog 1998. I punkt 2 anges att medlemsstaterna den 31 december 2006 och därefter vart femte år skall inge en sammanfattande rapport till kommissionen om genomförandet av rambeslutet. Syftet är att genomföra en fullständig utvärdering av detta instrument och föreslå eventuella ändringar. På grundval av den information som avses i punkterna 1 och 2 i denna artikel skall kommissionen rapportera till rådet om medlemsstaternas tillämpning av bestämmelserna i detta rambeslut, första gången före den 30 juni 2007 och därefter vart femte år. Artikel 12 - Ikraftträdande I artikel 12 föreskrivs att detta rambeslut träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 19 20 21 22 EGT C 316, 27.11.1995. EGT L 105, 27.4.1996. EGT L 191, 7.7.1998. EGT L 324, 21.12.2000. 11
2001/0114 (CNS) Förslag till RÅDETS RAMBESLUT om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR FATTAT DETTA RAMBESLUT med beaktande av Fördraget om Europeiska unionen, särskilt artikel 31 e och artikel 34.2 b i detta, med beaktande av kommissionens förslag 1, med beaktande av Europaparlamentets yttrande 2,och av följande skäl: (1) Den olagliga narkotikahandeln utgör ett hot mot unionsmedborgarnas hälsa, säkerhet och livskvalitet samt mot medlemsstaternas lagliga ekonomi, stabilitet och säkerhet. (2) Behovet av en lagstiftningsinsats vad gäller kampen mot den olagliga narkotikahandeln har erkänts i bland annat rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa-text antagen av rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 3 december 1998 i Wien, 3 slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999, särskilt slutsats nr 48, Europeiska unionens strategi för narkotikabekämpning för 2000 2004 som antogs vid Europeiska rådets möte i Helsingfors den 10 12 december 1999, och Europeiska unionens handlingsplan för narkotikabekämpning (2000-2004) som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Santa Maria da Feira den 19 och 20 juni 2000. (3) Det är nödvändigt att anta en gemensam definition av olaglig narkotikahandel, som möjliggör en samlad insats på unionsnivå i kampen mot denna handel och i synnerhet i kampen mot gränsöverskridande handel och försäljning för ekonomisk vinning. De viktigaste inslagen i de definitioner som finns i nationella bestämmelser och i internationella instrument bör följaktligen användas. (4) Det är också nödvändigt att anta en gemensam strategi för vad som skall anses utgöra kriminella handlingar genom att föreskriva gemensamma straffrättsliga bestämmelser om olaglig narkotikahandel. (5) De påföljder som medlemsstaterna skall meddela föreskrifter om bör vara effektiva, proportionerliga och avskräckande, och de bör omfatta frihetsstraff. Vid bedömningen 1 2 3 EGT C EGT C EGT C 19, 23.1.1999, s.1. 12
av brottets svårhetsgrad bör hänsyn tas till sådana faktiska omständigheter som handelns omfattning och frekvens, typen av narkotika och storleken på inkomsterna av handeln. Vid brott som anses som grova enligt nationella rättssystem, exempelvis gränsöverskridande handel, bör det maximala frihetsstraffet inte understiga fem år. Därmed garanteras att domstolen alltid har ett tillräckligt strängt straff att tillgå vid grova överträdelser. (6) Det bör å ena sidan införas bestämmelser om strängare straff för de fall när olaglig narkotikahandel sker under förhållanden som gör den till ett stort hot mot samhället, t.ex. om handeln sker inom ramen för en kriminell organisation, och å andra sidan om en lindring av påföljderna om gärningsmannen tillhandahåller behöriga myndigheter användbar information, särskilt upplysningar som bidrar till att ringa in nätverk för narkotikahandel. (7) Det är nödvändigt att vidta åtgärder som gör det möjligt att förverka vinning av brott som avses i detta rambeslut. (8) Åtgärder bör vidtas för att juridiska personer skall kunna ställas till ansvar för brott som avses i denna rättsakt och som begås till deras förmån. (9) Det bör också vidtas åtgärder för samarbete mellan medlemsstaterna så att effektiva åtgärder mot olaglig narkotikahandel skall kunna garanteras. (10) För Republiken Island och Konungariket Norge utgör detta rambeslut en utveckling av Schengenregelverket i enlighet med avtalet av den 17 maj 1999 mellan Europeiska unionens råd och dessa båda stater. 4 (11) Hur effektiva de ansträngningar som vidtas för att bekämpa olaglig narkotikahandel blir, beror i huvudsak på hur nationella åtgärder tillnärmas för att genomföra bestämmelserna i detta rambeslut. (12) Detta rambeslut respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns såsom allmänna gemenskapsrättsliga principer, bland annat i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter, särskilt i kapitel VI-Rättskipning. HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE 4 EGT L 176, 10.7.1999, s. 36. 13
Artikel 1 Definitioner I detta rambeslut används följande beteckningar med de betydelser som här anges: 1. Olaglig narkotikahandel: att olovligen försälja och marknadsföra samt att för egen vinning odla, framställa, tillverka, importera, exportera, distribuera, bjuda ut, transportera, sända eller, om det sker för vidare överlåtelse i vinstsyfte, ta emot, förvärva eller inneha narkotika. 2. Narkotika: alla ämnen som avses i följande FN-konventioner: a) Konventionen från 1961 ersättande äldre konventioner rörande narkotika (i dess lydelse enligt protokollet från 1972), b) Konventionen från 1971 i Wien om psykotropa ämnen, c) Konventionen från 1988 om bekämpande av illegal handel med narkotika och psykotropa ämnen. Därutöver avses ämnen som kontrolleras inom ramen för Gemensam åtgärd 97/396/RIF av den 16 juni 1997 beslutad av rådet på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om informationsutbyte, riskbedömning och kontroll av syntetiska droger 5, eller inom ramen för nationella bestämmelser. 3. Juridisk person: varje enhet som har denna ställning enligt tillämplig nationell lagstiftning, med undantag av stater eller andra offentliga organ vid utövandet av de befogenheter som de har i egenskap av statsmakter samt internationella offentliga organisationer. Artikel 2 Kriminalisering av olaglig narkotikahandel Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att kriminalisera olaglig narkotikahandel. Artikel 3 Anstiftan, medhjälp och försök till brott Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att straffbelägga anstiftan, medhjälp och försök till brott som avses i artikel 2. Artikel 4 Påföljder 1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att de brott som avses i artiklarna 2 och 3 leder till påföljder som är effektiva, står i rimlig 5 EGT L 167, 25.6.1997, s.1. 14
proportion till brottet och är avskräckande, inbegripet frihetsstraff, där maximistraffen inte får understiga fem år om överträdelsen är grov. 2. Medlemsstaterna skall meddela de föreskrifter som är nödvändiga för att se till att de ämnen som varit föremål för olaglig narkotikahandel, verktyg och egendom som använts vid denna handel samt vinning och fördelar som direkt eller indirekt är resultat av denna handel förverkas. 3. Medlemsstaterna skall föreskriva möjlighet att ålägga böter som komplement eller alternativ till frihetsstraffen. Artikel 5 Försvårande omständigheter 1. Utan att det påverkar tillämpningen av försvårande omständigheter som föreskrivs i deras nationella lagstiftning, skall medlemsstaterna för de brott som avses i artiklarna 2 och 3 fastställa bestämmelser om följande försvårande omständigheter: a) Gärningsmannen har spelat en viktig roll för organiseringen av handeln eller brottet har begåtts av en kriminell organisation. b) Våld eller vapen har använts vid brottet. c) Underåriga eller personer som inte har kunnat utöva sin fria vilja har medverkat vid brottet. d) Brottet har begåtts i eller i närheten av skolor, ungdomsföreningar och fritidsgårdar, eller behandlingshem och rehabiliteringsanläggningar för narkotikamissbrukare. e) Gärningsmannen är läkare eller farmaceut, tjänsteman vid domstol, polis, tull, fångvård eller myndigheter med ansvar för återintegrering i samhället, eller arbetar som lärare eller med någon annan funktion vid en utbildningsinstitution, och har utnyttjat sin ställning för att utföra brottet. f) Gärningsmannen har dömts i en medlemsstat för ett eller flera liknande brott genom en dom som har vunnit laga kraft. 2. Om något av de villkor som anges i punkt 1 är uppfyllt får det maximala frihetsstraffet inte understiga sju år. Artikel 6 Förmildrande omständigheter Utan att det påverkar tillämpningen av förmildrande omständigheter som föreskrivs i deras nationella lagstiftning, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att göra det möjligt att mildra de påföljder som avses i artikel 4, om den som begått brottet har lämnat behöriga myndigheter information som är till nytta vid utredningen eller insamlingen av 15
bevisning om identiteten på andra gärningsmän eller som har bidragit till att ringa in nätverk för narkotikahandel. Artikel 7 Juridiska personers ansvar 1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer kan ställas till ansvar för brott som avses i artiklarna 2 och 3 när dessa brott begås till deras förmån av personer som antingen agerar enskilt eller som medlemmar av den juridiska personens organ, och som har a) befogenhet att företräda den juridiska personen, b) befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, c) befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen. 2. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person kan ställas till ansvar när brister i övervakning eller kontroll från den juridiska personens sida har gjort det möjligt för en person, som är underställd den juridiska personen, att till förmån för den juridiska personen begå överträdelser som avses i artiklarna 2 och 3. 3. Den juridiska personens ansvar enligt punkterna 1 och 2 utesluter inte lagföring av fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till de brott som avses i artiklarna 2 och 3. Artikel 8 Påföljder för juridiska personer Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer som ställts till ansvar enligt artikel 7.1 och 7.2 kan dömas till effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder som innefattar böter, samt till andra påföljder, till exempel a) fråntagande av rätt till skattelättnad eller andra offentliga förmåner eller stöd, b) tillfälligt eller permanent näringsförbud, c) placering under rättslig övervakning, d) rättsligt beslut om upplösning av verksamheten, e) tillfällig eller permanent stängning av lokaler som har använts för att begå brottet, f) förverkande av egendom som använts i samband med brottet och av vinning och fördelar som direkt eller indirekt härrör från brottet. 16
Artikel 9 Behörighet och åtal 1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet vad gäller de brott som avses i artiklarna 2 och 3 i följande fall: a) Brottet har helt eller delvis begåtts på medlemsstatens territorium. b) Gärningsmannen är medborgare i medlemsstaten. c) Brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad på medlemsstatens territorium. 2. Medlemsstaterna får besluta att inte alls eller endast i särskilda fall eller under särskilda omständigheter tillämpa behörighetsreglerna i punkt 1 b och 1 c, om brottet har begåtts utanför deras territorium. Medlemsstater som beslutar sig för att tillämpa första stycket skall underrätta rådets generalsekretariat och kommissionen om detta, vid behov med angivande av de särskilda fall eller de särskilda omständigheter vid vilka deras beslut skall tillämpas. 3. Medlemsstater som i kraft av sin lagstiftning inte utlämnar sina egna medborgare skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att göra det möjligt att fastställa deras behörighet vad gäller sådana brott som avses i artiklarna 2 och 3, om brottet har begåtts av någon av de egna medborgarna utanför medlemsstatens territorium. Artikel 10 Samarbete mellan medlemsstaterna 1. I enlighet med konventioner, bilaterala eller multilaterala avtal eller andra tillämpliga arrangemang skall medlemsstaterna i största möjliga utsträckning bistå varandra i förfarandenomdebrottsomavsesiartiklarna2och3. 2. Om flera medlemsstater är behöriga att pröva ett brott som avses i artiklarna 2 och 3, skall medlemsstaterna samråda sinsemellan för att samordna sina insatser och eventuellt vidta rättsliga åtgärder. De skall på bästa sätt utnyttja mekanismerna för rättsligt samarbete och andra mekanismer. Artikel 11 Genomförande och rapporter 1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta rambeslut senast den 30 juni 2003. De skall omedelbart till rådets generalsekretariat och till kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser genom vilka deras åtaganden enligt detta rambeslut genomförs. 17
2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna en sammanfattande rapport om genomförandet av detta rambeslut för första gången senast den 31 december 2006, och därefter vart femte år. 3. På grundval av den information som avses i punkterna 1 och 2 skall kommissionen färdigställa en rapport som utvärderar hur medlemsstaterna har tillämpat detta rambeslut för första gången senast den 30 juni 2007, och därefter vart femte år. Denna rapport skall överlämnas till Europaparlamentet och rådet, vid behov tillsammans med förslag till ändringar av detta rambeslut. Artikel 12 Ikraftträdande Detta rambeslut träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Utfärdat i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande 18