Europaparlamentet 2014-2019 Utskottet för rättsliga frågor 2016/2224(INI) 23.6.2017 FÖRSLAG TILL BETÄNKANDE om legitima åtgärder för att skydda visselblåsare som agerar i allmänhetens intresse när de lämnar ut konfidentiella uppgifter om företag och offentliga organ (2016/2224(INI)) Utskottet för rättsliga frågor Föredragande: Virginie Rozière PR\1129091.docx PE606.289v01-00 Förenade i mångfalden
PR_INI INNEHÅLL Sida FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION... 3 MOTIVERING... 8 BILAGA: FÖRTECKNING ÖVER ENHETER ELLER PERSONER SOM FÖREDRAGANDEN HAR FÅTT INFORMATION FRÅN... 9 PE606.289v01-00 2/9 PR\1129091.docx
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION om legitima åtgärder för att skydda visselblåsare som agerar i allmänhetens intresse när de lämnar ut konfidentiella uppgifter om företag och offentliga organ (2016/2224(INI)) Europaparlamentet utfärdar denna resolution med beaktande av fördraget om Europeiska unionen, särskilt artikel 2, med beaktande av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt artikel 11, med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/943 av den 8 juni 2016 om skydd mot att icke röjd know-how och företagsinformation (företagshemligheter) olagligen anskaffas, utnyttjas och röjs, med beaktande av sin resolution av den 25 november 2015 om skattebeslut och andra åtgärder av liknande karaktär eller med liknande effekt 1, med beaktande av sin resolution av den 6 juli 2016 om skattebeslut och andra åtgärder av liknande karaktär eller med liknande effekt (BILAGA 2) 2, med beaktande av sin resolution av den 23 oktober 2013 om organiserad brottslighet, korruption och penningtvätt: rekommendationer med avseende på de åtgärder och initiativ som ska vidtas 3, med beaktande av kommissionens meddelande av den 6 juni 2011 om insatser mot korruption på EU:s territorium (COM(2011)0308), med beaktande av kommissionens meddelande av den 5 juli 2016 om ytterligare åtgärder för att öka transparensen och främja bekämpandet av skatteundandragande och skatteflykt (COM(2016)0451), med beaktande av G20:s handlingsplan för korruptionsbekämpning och i synnerhet dess riktlinjer för en lagstiftning för att skydda visselblåsare, med beaktande av OECD:s rapport från mars 2016, Committing to effective whistleblower protection, om att åta sig att verka för ett effektivt skydd för visselblåsare, med beaktande av Europeiska ombudsmannens beslut, som avslutar hennes undersökning på eget initiativ OI/1/2014/PMC avseende visselblåsning, med beaktande av rekommendationen från Europarådets ministerkommitté CM/Rec(2014)7 av den 30 april 2014 om skydd för visselblåsare, 1 Antagna texter från detta sammanträde, P8_TA(2015)0408. 2 Antagna texter från detta sammanträde, P8_TA(2016)0310. 3 EUT C 208, 10.6.2016, s. 89. PR\1129091.docx 3/9 PE606.289v01-00
med beaktande av princip nr 4 i OECD:s rekommendation för etiskt uppförande i den offentliga förvaltningen (Recommendation on Improving Ethical Conduct in the Public Service), med beaktande av artikel 52 i arbetsordningen, med beaktande av betänkandet från utskottet för rättsliga frågor och yttrandena från utskottet för ekonomi och valutafrågor, budgetkontrollutskottet, utskottet för sysselsättning och sociala frågor, utskottet för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet, utskottet för kultur och utbildning, utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor och utskottet för konstitutionella frågor (A8-0000/2017), och av följande skäl: A. Europeiska unionens mål är respekt för demokratin och rättsstaten och garanterar i detta syfte yttrandefrihet för sina medborgare. B. Öppenhet och medborgardeltagande tillhör de utvecklingstendenser och utmaningar som demokratierna står inför under 2000-talet. C. Visselblåsare spelar en viktig roll för att slå larm om olagliga handlingar eller missförhållanden som skadar allmänintresset. D. Flera uppmärksammade fall av visselblåsning har visat att allmänheten och de politiska myndigheterna kan få kännedom om allvarliga missförhållanden tack vare visselblåsarnas insatser. Dessa missförhållanden har sedan blivit föremål för korrigerande åtgärder. E. Visselblåsarnas insatser har visat sig vara till nytta på många områden, såsom folkhälsa, beskattning, miljö, konsumentskydd, kampen mot korruption och respekt för sociala rättigheter. F. I många fall utsätts visselblåsare för repressalier, hot och påtryckningar med syftet att hindra eller avskräcka dem från att slå larm eller straffa dem för att de har slagit larm. G. Flera medlemsstater har inte infört skydd för visselblåsare, medan andra har infört avancerade program för att skydda dem. Den resulterande fragmenteringen av skyddet för visselblåsare i Europa skapar svårigheter för dem när de vill få kännedom om sina rättigheter och hur man slår larm, liksom ett oklart rättsläge i gränsöverskridande situationer. H. Kommissionen har inte föreslagit lämpliga lagstiftningsåtgärder för att effektivt skydda visselblåsare i EU. I. Europaparlamentet har vid upprepade tillfällen begärt att visselblåsare ska skyddas i EU. J. Numera finns väletablerade principer från internationella organisationer, såsom Europarådet och OECD, och en fast rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. PE606.289v01-00 4/9 PR\1129091.docx
Visselblåsarnas roll och behovet att skydda dem 1. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att lägga fram ett övergripande lagstiftningsförslag för att effektivt skydda visselblåsare i EU före utgången av detta år. Parlamentet understryker att det i dag finns flera möjliga rättsliga grunder för unionen att agera på området. Parlamentet uppmanar kommissionen att överväga alla dessa möjligheter för att föreslå ett sammanhållet och effektivt instrument. 2. Europaparlamentet definierar visselblåsare som varje person som slår larm om eller lämnar ut uppgifter om en handling som är olaglig eller otillåten eller som skadar allmänintresset, inom ramen för dennes anställningsförhållande, inom den offentliga eller privata sektorn, inom ramen för ett avtalsförhållande eller inom facklig verksamhet eller föreningsverksamhet. 3. Europaparlamentet anser att uppgifter om en handling som skadar allmänintresset omfattar, men inte är begränsat till, korruption, intressekonflikter, olaglig användning av offentliga medel, hot mot miljö, folkhälsa, allmän säkerhet, nationell säkerhet och skydd av den personliga integriteten och personuppgifter, skatteflykt, angrepp på arbetstagarnas rättigheter och andra sociala rättigheter samt kränkningar av de mänskliga rättigheterna. 4. Europaparlamentet betonar att visselblåsarnas roll för att avslöja situationer till allvarlig skada för allmänintresset har bekräftats i många år och att de har visat sig vara en viktig källa för undersökande journalistik och en oberoende press. 5. Europaparlamentet konstaterar med oro att visselblåsare fortsätter att riskera civil- och straffrättsliga förfaranden i flera medlemsstater, samtidigt som medlen för deras försvar, stöd och skydd är ineffektiva eller helt saknas. Parlamentet påpekar att skillnaderna mellan medlemsstaterna dessutom leder till ett oklart rättsläge och risk för orättvis behandling. 6. Europaparlamentet fastslår att skyddet för visselblåsare är avgörande för en korrekt tillämpning av unionens befogenheter. 7. Europaparlamentet uppmuntrar medlemsstaterna att främja visselblåsarnas positiva roll, särskilt genom informationskampanjer. Rapporteringsmekanism 8. Europaparlamentet konstaterar att ett av hindren för visselblåsarnas insatser är bristen på tydligt definierade tillvägagångssätt för att slå larm. Parlamentet betonar att denna brist leder till att många visselblåsare väljer att tiga. Parlamentet är bekymrat över de repressalier och påtryckningar som visselblåsare utsätts för när de vänder sig till fel person eller fel enhet inom sin organisation. 9. Europaparlamentet betonar att visselblåsningens trovärdighet och giltighet måste kunna bedömas delvis på grundval av det sätt som använts för att slå larm. Parlamentet anser det nödvändigt att införa ett sammanhållet system som gör det möjligt att slå larm internt och utanför organisationen. PR\1129091.docx 5/9 PE606.289v01-00
10. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att överväga ett system som gör det möjligt att slå larm inom och utanför organisationen. För detta ändamål bör tydliga förfaranden fastställas. Parlamentet anser att arbetsgivare bör uppmuntras att införa rutiner för att slå larm internt och att det inom varje organisation bör finnas en person som ansvarar för att samla in rapporter från visselblåsare. Parlamentet anser att arbetstagarnas företrädare bör delta i utnämningen av denna ansvariga person. 11. Europaparlamentet anser att visselblåsaren i första hand bör använda organisationens interna rapporteringsmekanismer eller vända sig till de behöriga myndigheterna. Parlamentet betonar dock att visselblåsaren bör kunna vända sig till icke-statliga organisationer eller pressen om en positiv reaktion uteblir inom organisationen, vid en risksituation för visselblåsaren eller om informationen måste bli känd snabbt. 12. Europaparlamentet anser att rapportering utanför organisationen utan en föregående intern fas inte kan utgöra skäl för ogiltigförklaring av rapporten, åtal eller att vägra någon skydd. Skydd vid rapportering 13. Europaparlamentet är bekymrat över de risker som visselblåsare löper på arbetsplatsen, särskilt risken för direkta eller indirekta repressalier från arbetsgivarens sida och från personer som arbetar för eller på uppdrag av denne. Parlamentet betonar att sådana repressalier oftast tar sig uttryck i utfrysning, en långsammare eller stoppad karriärutveckling eller till och med uppsägning, liksom mobbning. Parlamentet betonar att dessa repressalier bromsar visselblåsarnas insatser. Parlamentet anser det nödvändigt att införa skyddsåtgärder mot denna destabiliserande praxis. Repressalier bör straffbeläggas och bli föremål för effektiva påföljder. Så snart en person erkänts som visselblåsare bör de åtgärder som vidtagits mot denne annulleras. 14. Europaparlamentet är bekymrat över bruket av munkavlar, som innebär att man vidtar eller hotar att vidta rättsliga åtgärder mot en visselblåsare inte i syfte att få denne dömd, utan i stället att driva personen till självcensur eller ekonomisk, moralisk och psykologisk utmattning. 15. Europaparlamentet påminner om de risker för straffrättsliga och civilrättsliga förfaranden som visselblåsarna utsätts för. Parlamentet betonar att de ofta utgör den svagare parten vid en rättegång. Parlamentet anser det vara nödvändigt att tillämpa en omvänd bevisbörda när det gäller repressalier och påtryckningar mot visselblåsare, och anser att konfidentialiteten bör garanteras under hela förfarandet. 16. Europaparlamentet anser att möjligheten för visselblåsare att slå larm anonymt kan innebära att information lämnas ut som annars inte skulle ha gjort det. Parlamentet betonar i detta sammanhang att tydliga regler bör införas för möjligheter till anonym rapportering. 17. Europaparlamentet betonar att en person inte bör förlora sitt skydd bara för att denne har gjort en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller för att det upplevda hotet mot allmänintresset inte blev verklighet, under förutsättning att personen i fråga vid tidpunkten för rapporteringen hade rimliga skäl att tro på uppgifternas tillförlitlighet. PE606.289v01-00 6/9 PR\1129091.docx
Stöd för visselblåsare 18. Europaparlamentet betonar fackföreningarnas roll för att stödja och hjälpa visselblåsare i deras ansträngningar inom deras organisation. 19. Europaparlamentet betonar att visselblåsare utöver de yrkesrelaterade riskerna utsätts för psykologiska och ekonomiska risker. Parlamentet anser att psykologiskt stöd och rättshjälp bör beviljas visselblåsare som begär detta, att ekonomiskt stöd bör beviljas visselblåsare som uttrycker ett motiverat behov och att ersättning bör ges vid bevisad yrkesskada som en skyddsåtgärd vid civilrättsliga förfaranden. 20. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att inrätta ett oberoende organ med ansvar för att samla in rapporter för att kontrollera deras trovärdighet och för att vägleda visselblåsare i deras ansträngningar, särskilt vid en utebliven positiv reaktion inom deras organisation. 21. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att föreslå inrättandet av ett liknande organ på EU-nivå med ansvar för att samordna medlemsstaternas insatser, särskilt i gränsöverskridande situationer. Parlamentet anser att detta europeiska organ även bör kunna samla in rapporter, kontrollera deras trovärdighet och vägleda visselblåsare om reaktionen från visselblåsarens medlemsstat uppenbarligen inte är tillfredsställande. Parlamentet anser att Europeiska ombudsmannens mandat skulle kunna utökas för att fylla denna funktion. 22. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet och kommissionen. PR\1129091.docx 7/9 PE606.289v01-00
MOTIVERING Under flera år har visselblåsares avgörande roll i avslöjandet av allvarliga brott mot allmänintresset lyfts fram genom en rad skandaler inom olika sektorer, som t.ex. skydd för folkhälsan, miljön eller skatteflykt. I dag tycks skyddet för visselblåsare vara ett av de bästa sätten för att bevara allmänintresset och uppmuntra etiskt och ansvarsfullt beteende i offentliga och privata institutioner. De skydd som, i förekommande fall, erbjuds är dock fortfarande till stor del otillräckliga och alltför fragmenterade för att erbjuda en enhetlig ram inom EU, vars åtgärd för närvarande är begränsad till sektorskydd. Föredraganden anser att EU bör agera genom ett övergripande lagstiftningsinstrument i enlighet med sina mål om demokrati, mångfald av åsikter och yttrandefriheten. Flera möjliga rättsliga grunder erbjuds kommissionen för att föreslå ett sådant instrument, och kommissionen bör därför fortsätta i denna riktning så snart som möjligt. Flera internationella standarder har redan utvecklats med hänsyn till skydd för visselblåsare. EU:s lagstiftning bör därför baseras på dessa. Enligt dessa standarder bör definitionen av visselblåsare vara tillräckligt bred för att omfatta ett maximalt antal situationer och därmed skydda de anställda i både den privata och offentliga sektorn, men även konsulter eller oberoende. Dessutom kan den inte vara begränsad till rapporter om handlingar som strider mot lagen utan bör även omfatta avslöjanden om ett brott mot allmänintresset. Tydliga rapporteringsmekanismer bör införas i organisationer för att möjliggöra interna rapporteringar. Det kan dock inte vara det enda sättet. Rapporteringar till en oberoende institution eller till allmänheten bör även tillåtas. På europeisk nivå bör ett organ inrättas som är särskilt inriktat på råd, vägledning och mottagning av etiska rapporteringar. För att på bästa sätt skydda de människor som bestämmer sig för att lämna ut uppgifter bör skydd av konfidentialitet garanteras, och en omkastning av bevisbördan bör införas. Ett ekonomiskt och psykologiskt stöd samt kompensation för skadan skulle komplettera bestämmelserna, samtidigt som effektiva sanktioner bör införas mot personer som försöker förhindra att visselblåsare lämnar ut uppgifter. PE606.289v01-00 8/9 PR\1129091.docx
BILAGA: FÖRTECKNING ÖVER ENHETER ELLER PERSONER SOM FÖREDRAGANDEN HAR FÅTT INFORMATION FRÅN Denna förteckning har upprättats helt på frivillig grund och uteslutande på föredragandens ansvar. Föredraganden har mottagit synpunkter från följande enheter eller personer under det att förslaget till yttrande utarbetades: Enhet och/eller person UNI Europa FIRST-CISL European Federation of Journalists Eurocadres Transparency International France Transparency International Finnish trade union representation to the EU CCI Paris-Ile de France Ascent-EU - Good Governance, Anti-Corruption & Rule of Law Consultant CADRES CFDT EBU Brussels Office of the Swedish Trade Unions Finnish trade union representation to the EU PR\1129091.docx 9/9 PE606.289v01-00