www.pwc.se Alf Wahlgren, certifierade kommunal revisor Carl-Gustaf Folkeson, revisionskonsult Granskning av ansvarsfördelning mellan fritidsnämnd och förvaltning
Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund och revisionskriterier... 1 1.2. Metod och avgränsning...2 2. Granskningsresultat...3 2.1. Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag?...3 2.1.1. Bedömning...4 2.2. Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat?...4 2.2.1. Bedömning...5 2.3. Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden?...5 2.3.1. Bedömning...6 2.4. Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet?...6 2.4.1. Bedömning...6 2.5. Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen?...7 2.5.1. Bedömning... 8 3. Sammanfattande bedömning och rekommendationer...9
1. Inledning 1.1. Bakgrund och revisionskriterier I kommunens reglementen har kommunfullmäktige beslutat om ramarna för styrelsens och nämndernas ansvarsområden och uppdrag. I reglementena fastställs också ramarna för vad styrelsen och nämnderna kan fatta beslut om. Styrelsen och nämnderna kan därefter välja att med stöd av kommunallagen uppdra till utskott, en ledamot/ersättare eller till en anställd i kommunen att besluta på nämndens vägnar i visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vissa undantag görs, exempelvis får ärenden om mål, inriktning, omfattning eller kvalitet inte delegeras. Syftet med delegation av beslutanderätt är att avlasta nämnden från rutinärenden och underlätta beslutsfattande i dessa typer av ärenden. Beslut som fattats med stöd av delegation är juridiskt sett ett nämndsbeslut dvs. de kan inte ändras av nämnden. För att besluten ska vinna laga kraft krävs dock att de anmäls till nämnden. Nämnderna är fria att själva besluta om hur anmälan av delegationsbeslut ska ske. I kommunala sammanhang gör man vanligtvis åtskillnad mellan nämndsbeslut och förvaltningsbeslut. Nämndsbeslut avser beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Förvaltningsbeslut avser beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Någon tydlig gräns mellan de två beslutsformerna går inte att ange. Kommunallagen använder begreppet ren verkställighet i bestämmelserna om överklagande. Enligt 10 kap 2 kan nämndbeslut och delegeringsbeslut överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art inte kan överklagas. I samband med framtagandet av en risk- och väsentlighetsanalys framfördes en oro över en utveckling där tjänstemän fattar beslut i ärenden som egentligen borde ankommit på styrelsen och nämnderna; det vill säga att rågången mellan förvaltningsbeslut och nämndsbeslut upplevs som otydlig. Revisionsfråga: Är anvarsfördelning mellan fritidsnämnd och förvaltning ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler? Revisionskriterier: Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag? Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat? Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden? 1 av 10
Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet? Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen? 1.2. Metod och avgränsning I granskningen har intervjuer gjorts med fritidsnämndens arbetsutskott, förvaltningschef samt nämndsekreterare. Granskningen har innefattat analys av fritidsnämndens reglemente, delegationsordning, protokoll och tjänsteskrivelser. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 2 av 10
2. Granskningsresultat 2.1. Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag? Fritidsnämndens reglemente är beslutat av kommunfullmäktige den 28 februari 2011, 97 med revidering den 25 mars 2013, 48. Revideringen innebar att följande mening i 1 ströks: Vidare ska fritidsnämnden ansvara för och fullgöra kommunens uppgifter såvitt avser det administrativa funktionsansvaret för småbåtshamnarna i kommunen Skåre, Västra småbåtshamnen, Gislöv och Smygehamn. Det reviderade reglementet utgörs av 14 paragrafer varav 1 till 4 beskriver fritidsnämndens uppgifter och ansvarsområde. Enligt reglementet är fritidsnämnden kommunens samlade organ för idrotts-, motions-, rekreations- och övrig fritidsverksamhet i kommunen. Fritidsnämnden ska enligt reglementet bland annat: ansvara för och fullgöra kommunens uppgifter beträffande 39 lotterilagen (1994:1000) och annan lag och förordning som berör nämndens ansvarsområde. Ansvara för och förvalta kommunens campingplatser (justerat genom kommunfullmäktiges beslut den 20 juni 2011, 201). Inom ansvaret för idrotts- och fritidsverksamhet åligger det fritidsnämnden att ansvara för att kommunens behov av verksamhetsytor på kommunens anläggningar och lokaler för idrotts- och fritidsverksamhet tillgodoses med undantag av skolornas gymnastik- och idrottshallar, ansvara för funktion, nyttjande samt drift och underhåll av verksamhetsytor i och på kommunens idrottsanläggningar ansvara för lokalbokning av idrotts och fritidsanläggningar Enligt reglementets 8 kan fritidsnämnden utfärda direktiv och instruktioner för förvaltningschefen. Några sådana direktiv har fritidsnämnden inte utfärdat. På frågan om fritidsnämndens reglemente är aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag svarar arbetsutskottet att reglementet är ett dokument som aktualiseras i början av mandatperioden men inte sen. 3 av 10
Förvaltningschefen svarar att det finns ett reglemente som är aktuellt men att det inte är ett levande dokument som regelbundet tas fram och diskuteras eller refereras till. 2.1.1. Bedömning Utifrån intervjuer och granskning av fritidsnämndens reglemente bedömer vi att fritidsnämndens reglemente är aktuellt med avseende på ansvarsområde och uppdrag. 2.2. Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat? Fritidsnämndens delegationsordning är daterad den 17 juni 2014 och innehåller 42 beslutsärende fördelade på åtta ärendetyper: 1. Brådskande ärenden 2. Organisatoriska frågor inom Fritidsnämndens verksamhetsområde 3. Personalärenden inom Fritidsnämndens verksamhetsområden 4. Ekonomi 5. Upphandling inom Fritidsnämndens verksamhetsområde där upphandling ryms inom budget 6. Ersättning m.m. till förtroendevalda 7. Representation enligt Policy för representation 8. Övrigt Delegationsordningen gäller fyra delegater: ordförande, förvaltningschef, enhetschef samt arbetsutskott. Enligt delegationsordningen äger förvaltningschefen rätt att vidaredelegera egen delegation i ärenden där inget annat anges. Fritidnämndens ordförande är delegat i fem beslutsärenden: Beslut i brådskande ärenden, där nämndens beslut inte kan avvaktas Beslut om tjänsteresor, deltagande i konferenser, fortbildning, annan studieverksamhet och utbildning för förtroendevalda Representation och uppvaktning Beslut om extern representation 1 Beslut om representation i forma av gåvor till förtroendevalda, företag och föreningar 2 I den förra delegationsordningen hade fritidsnämnden inte delegerat beslut till arbetsutskottet. I den nya delegationsordningen är arbetsutskottet delegat i tre ärenden: 1 Enligt avsnitt 2 i Policy för representation 2 Enligt avsnitt 5 i Policy för representation 4 av 10
Beslut om samrådsyttranden beträffande detaljplaner Beslut om att initiera utredningar Beslut om att utse de nominerade till Årets idrottsprestation Fritidsnämndens arbetsutskott anser att delegationsordningen är ett levande dokument och att den är bra men att den har innehållit lite väl mycket text. Därför föreligger det nu en nedbantad version av delegationsordningen som även ger delegation till AU för t.ex. planärenden. I intervjun uppger arbetsutskottet att det händer mycket sällan att ordförande fattar delegationsbeslut. Fritidsnämndens förvaltningschef säger i intervjun att delegationsordningen har tagits upp för nämndsbeslut i snitt vartannat år och att en ny delegationsordning har arbetats fram. Den nya delegationsordningen är en moderniserad variant av den förutvarande. Bland annat har beslut om semester tagits bort eftersom det är inget vi har anmält tidigare och det är inte en fråga för nämnden. Revisionen noterar att delegationsordningen innehåller några punkter som kan ifrågasättas. Det gäller bland en punkt under ärendetyp Ekonomi där det anges att förvaltningschef och respektive enhetschef får besluta om tilldelningsbeslut avseende upphandling inom beslutad budget. Ett liknande delegationsbeslut återfinns under ärendetyp Upphandling inom Fritidsnämndens verksamhetsområde där upphandling ryms inom budget där förvaltningschef och respektive enhetschef också får besluta om tilldelningsbeslut. Dessutom anges under samma ärendetyp att förvaltningschef får besluta om att inleda upphandling och att förvaltningschef och respektive enhetschef besluta att förlänga avtal. 2.2.1. Bedömning Vi bedömer att fritidsnämndens delegationsordning är aktuell och till övervägande del tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat. Eftersom det är upphandlingsenheten som ska genomföra samtliga upphandlingar som överstiger direktupphandlingsvärdet bör det i delegationsordningen klargöras att delegationerna avseende upphandling endast avser direktupphandlingar. Ett av delegationsbesluten som avser tilldelningsbeslut bör dessutom strykas då det återfinns på två ställen. 2.3. Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden? Fritidsnämndens arbetsutskott svarar i intervjun att de vet att delegationsordningen finns och varför den finns och menar att de inte behöver någon speciell utbildning i denna fråga. Ordförande uppger att förr togs det fler beslut på delegation eftersom nämnden tidigare hade en mer komplex verksamhet. För att tydliggöra för nämndsledamöterna om vilka ärenden som hanteras av nämnden så används plastfickor eller mappar med olika färg: gröna plastfickor för delegationsbeslut, röda mappar för nämndsärenden och gula mappar för rapporter av olika slag. 5 av 10
Förvaltningschefen tror att delegationsordningen inte är känd för nämnden i den meningen att ledamöterna kan redogöra för alla delegationspunkter, men tror att fritidsnämnden ändå har en god uppfattning om delegationsordningens innehåll då den har varit uppe för nämndsbeslut vartannat år. 2.3.1. Bedömning Utifrån genomförd intervju med fritidsnämndens arbetsutskott samt förvaltningschef gör vi bedömningen att innebörden av delegationsordningen är känd för nämnden. 2.4. Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet? Kommunala beslut kan delas upp i antingen nämndsbeslut eller förvaltningsbeslut. Nämndsbeslut avser beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Förvaltningsbeslut avser beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Mellan dessa två beslutsformer går det inte att ange någon tydlig gräns. I kommunallagens bestämmelser om överklagande användes begreppet ren verkställighet. Nämndbeslut och delegeringsbeslut kan enligt 10 Kap. 2 överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art kan inte överklagas. Ett riktmärke för att särskilja de båda beslutsformerna är att de beslut som fattas i det dagliga arbetet och som styrs av regler, riktlinjer, arbets- och rutinbeskrivningar är ren verkställighet och ingår i gruppen förvaltningsbeslut. Exempel på förvaltningsbeslut kan vara debitering av avgifter enligt fastställd taxa eller inköp av varor från leverantör där kommunen tecknat ramavtal. En annan skiljelinje är de rättigheter som följer av arbetsrättslig lagstiftning eller kollektivavtal. I dessa fall finns litet eller inget utrymme för att fatta delegationsbeslut. Fritidsnämndens arbetsutskott uppger i intervjun att de inget har att erinra vad gäller beslutsfördelningen mellan nämnd och förvaltning. Förvaltningschefen uppger i intervjun att fritidsnämndens delegationsordning är ändamålsenlig och att det råder god balans mellan vad som är upptaget i delegationsordningen och övriga frågor som är att anse som verkställighet. 2.4.1. Bedömning I granskningen av fritidsnämndens delegationsordning noterar vi att den innehåller ett antal delegationsbeslut som gränsar till verkställighet. Det gäller förvaltningschefens beslut om organisationsförändringar som inte påverkar ekonomin i väsentlig grad och beslut i personalärenden som rör disciplinåtgärder, bisyssla, alkohol- och drogtest, läkarundersökning, tjänstedräkt, ändring av 6 av 10
sysselsättningsgrad samt arbetstidsschema. Vi bedömer dock att samtliga dessa beslut ska finnas med i delegationsordningen eftersom den enskilde kan ha intresse av att överklaga beslutet till högre instans. Mot bakgrund av gjorda iakttagelser i anslutning till delegationsordningen och vad som framkommit i intervjuer gör vi bedömningen att delegationsordningen är ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet. 2.5. Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen? I fritidsnämndens delegationsordning fastställs att förvaltningschef har rätt att vidaredelegera egen delegation i ärenden där inget annat anges. Anmälan av delegationsbeslut ska ske till nämnden vid varje sammanträde, och protokollen ska vara skrivna så att det i efterhand är möjligt se vilka delegationsbeslut som avrapporterats vid ett visst sammanträde. Enligt uppgift från fritidsnämndens sekreterare används ingen blankett för att fylla i uppgifter om delegationsbeslut. I stället används mejl, anteckningar eller muntligen framförda uppgifter som fritidsnämndens sekreterare sammanställer inför varje nytt sammanträde. Delegationsbesluten redovisas under en stående punkt på dagordningen med rubriken: Delegationsärenden. I protokollen inleds denna paragraf med: Föreligger förteckning över handlagda ärenden enligt delegation. Därefter redovisas delegationsbesluten med uppgifter om vad besluten avser och vem som varit respektive beslutsdelegat. Paragrafen avslutas alltid med: Fritidsnämnden beslutar att med godkännande lägga förteckningen om delegationsärenden till handlingarna. Mellan juni 2013 och juni 2014 anmälde tjänstemän inom fritidförvaltningen 21 delegationsbeslut. I tabell 1 nedan redovisas delegationsbesluten fördelat på ärendetyp och beslutsdelegat. Tabell 1: Delegationsbeslut/delegat Ordf FC EC EC EC Delårsraport 1 Utbetalning bidrag 15 Brådskande ordf.beslut 1 Anställning av servicearbetare 1 Förändring av tjänst till arbetsledare 1 Barn- och ungdomsbokslut 1 Anställning ny Badvärd 1 Summa beslut 1 2 15 2 1 Av tabellen framgår att utbetalning av bidrag är det vanligaste typen av delegationsbeslut. Förvaltningschefen har anmält två beslut som rör delårsrapport 7 av 10
och barn- och ungdomsbokslut. Det brådskande ordförandebeslutet avsåg återanvändning av konstgräs från Anderslöv. Vi noterar att de förteckningar över delegationsbeslut som redovisas i protokollen inte har någon hänvisning till delegationsordningens olika punkter. Exempelvis utgör beviljande av bidrag till föreningar och handikapporganisationer enligt nämndens bidragsnormer punkten 4.2 i delegationsordningen. I protokollen står det endast: Utbetalning av xxx kronor till yyy. Vilket ärendenummer i delegationsordningen som ligger till grund för förvaltningschefens båda delegationsbeslut redovisas inte och det framgår heller inte varför ordförandebeslutet om konstgräs var ett ärende där nämndens beslut inte kunde inväntas. 2.5.1. Bedömning Med utgångspunkt från de redovisade iakttagelserna ovan bedömer vi att anmälan av delegationsbeslut inte är tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen. 8 av 10
3. Sammanfattande bedömning och rekommendationer I granskningen av ansvarsfördelningen mellan fritidsnämnden och förvaltningen har följande bedömningar gjorts: Fritidsnämndens reglemente är aktuellt med avseende på ansvarsområde och uppdrag. Fritidsnämndens delegationsordning är aktuell och till övervägande del tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat. Innebörden av delegationsordningen är känd för fritidsnämnden. Fritidsnämndens delegationsordning är ändamålsenlig med avseende på gränsdragningen mellan delegation och verkställighet. Anmälan av delegationsbeslut är inte tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen. Revisionsfrågan Granskningens revisionsfråga har varit: Är anvarsfördelning mellan fritidsnämnd och förvaltning ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler? Efter genomförd granskning och genomgång av samtliga revisionskriterier, gör vi bedömningen att anvarsfördelningen mellan fritidsnämnden och förvaltningen i huvudsak är ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler. I samband med vår granskning har vi identifierat några förbättringsområden och rekommenderar följande: Det bör i delegationsordningen klargöras att delegationerna avseende upphandling endast avser direktupphandlingar. Ett av delegationsbesluten som avser tilldelningsbeslut bör strykas då det återfinns på två ställen. Anmälan av delegationsbeslut bör utformas så att de har en tydligare koppling till delegationsordningen. 9 av 10
Carl-Gustaf Folkeson Projektledare Alf Wahlgren Uppdragsledare 10 av 10