EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 18.11.2015 COM(2015) 576 final ANNEX 1 BILAGA Rapport om den europeiska koldioxidmarknadens funktion Åtföljer dokumentet RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Lägesrapport om klimatåtgärder, inklusive rapporten om den europeiska koldioxidmarknadens funktion och rapporten om översynen av direktiv 2009/31/EG om geologisk lagring av koldioxid {SWD(2015) 246 final} SV SV
Innehållsförteckning 1. INLEDNING... 4 2. EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM I DEN TREDJE HANDELSFASEN... 5 3. INFRASTRUKTUREN FÖR EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM... 7 3.1. Verksamheter, anläggningar och luftfartygsoperatörer som omfattas... 7 3.2. Unionsregistret... 9 4. KOLDIOXIDMARKNADENS FUNKTION 2013 OCH 2014... 10 4.1. Tillgång: utsläppsrätter i omlopp... 10 4.1.1. Tak... 10 4.1.2. Utfärdade utsläppsrätter... 11 4.1.2.1. Gratis tilldelning... 11 4.1.2.2. NER300-programmet... 13 4.1.2.3. Auktionering av utsläppsrätter... 14 4.1.2.4. Undantag från full auktionering för energisektorn... 16 4.1.3. Internationella reduktionsenheter... 18 4.2. Efterfrågan: utsläppsrätter som har tagits ur omlopp... 20 4.3. Balansera tillgång och efterfrågan... 21 5. LUFTFART... 25 6. MARKNADSÖVERSIKT... 26 6.1. Utsläppsrätternas rättsliga egenskaper och skattebehandling... 28 7. ÖVERVAKNING, RAPPORTERING OCH VERIFIERING AV UTSLÄPP... 28 7.1. Krav i fas 3... 28 7.2. Övervakningen i praktiken... 29 7.3. Ackrediterad verifiering... 30 8. ÖVERSIKT ÖVER ADMINISTRATIVA ORDNINGAR I MEDLEMSSTATERNA.. 31 2
9. EFTERLEVNAD OCH VERKSTÄLLANDE... 32 10. STRUKTURELL REFORM AV EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM... 34 10.1. Senareläggning och reserv för marknadsstabilitet... 34 10.2. Reform av EU:s utsläppshandelssystem... 34 11. SLUTSATSER OCH UTSIKTER... 36 BILAGA... 37 3
1. INLEDNING En ambitiös klimatpolitik ingår som en integrerad del i initiativet till en energiunion 1. Detta avspeglas också i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030, som de europeiska ledarna ställde sig bakom i oktober 2014. 2 Europeiska unionens utsläppshandelssystem, som infördes 2005 och är hörnstenen i EU:s strategi för att minska utsläppen av växthusgaser, fyllde tio år 2015. Genom reserven för marknadsstabilitet och de nödvändiga åtgärder som har föreslagits för att uppnå den höjda ambitionsnivån i ramen fram till 2030, ska EU:s utsläppshandelssystem skapa ett meningsfullt pris på koldioxidutsläpp, stimulera till minskade utsläpp av växthusgaser och spela sin roll som teknikneutral, kostnadseffektiv och EU-omfattande drivkraft för koldioxidsnåla investeringar. Systemet förstärker inte bara den inre energimarknadens funktion genom sin prisbildning på EU-nivå, utan stimulerar också användningen av förnybar och annan koldioxidsnål och energieffektiv teknik. Den första rapporten om tillståndet för den europeiska koldioxidmarknaden 3 offentliggjordes i november 2012 (nedan kallad rapport om koldioxidmarknaden 2012). Syftet var att analysera koldioxidmarknadens funktion och överväga om det krävs regleringsåtgärder med tanke på det växande överskottet av utsläppsrätter. Den här rapporten om den europeiska koldioxidmarknadens funktion krävs enligt artiklarna 10.5 och 21.2 i direktiv 2003/87/EG 4 (nedan kallat direktivet om EU:s utsläppshandelssystem) och omfattar två år: 2013 som är det första året i den tredje handelsfasen och har inneburit många förändringar i EU:s utsläppshandelssystem, och 2014. Dessutom presenteras vissa initiativ som har föreslagits eller godkänts under 2015. De uppgifter som används i denna rapport är de som fanns offentligt tillgängliga och som kommissionen hade tillgång till i juni 2015, om inte annat anges. Europeiska revisionsrätten offentliggjorde i juli 2015 en särskild rapport om integriteten i och genomförandet av EU:s utsläppshandelssystem 5. När det är relevant hänvisar vi i den här rapporten också till frågor som revisionsrätten granskade. Frågor som berör luftfarten behandlas främst i avsnitt 5 i denna rapport. 1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/sv/txt/?qid=1450172369154&uri=celex:52015dc0080 2 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/st-169-2014-init/sv/pdf 3 KOM(2012) 652 slutlig, http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2012_652_sv.pdf 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, EUT L 275, 25.10.2003, s. 32. 5 http://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr15_06/sr15_06_sv.pdf 4
2. EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM I DEN TREDJE HANDELSFASEN EU:s utsläppshandelssystem infördes 2005 och är hörnstenen i Europeiska unionens strategi för att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt. Systemet är inte bara världens första stora koldioxidmarknad, utan har också behållit sin ställning som den största koldioxidmarknaden och omfattar tre fjärdedelar av de utsläppsrätter som handlas på den internationella marknaden. EU:s utsläppshandelssystem omfattar nu omkring 11 000 kraftverk och produktionsanläggningar i de 28 EU-medlemsstaterna, Island, Norge och Liechtenstein, samt utsläpp från mer än 600 flygbolag med trafik mellan europeiska flygplatser. EU:s utsläppshandelssystem bygger på utsläppstak och handel med utsläppsrätter. Ett utsläppstak, eller en gräns, fastställs för den sammanlagda mängd av vissa växthusgaser som får släppas ut från fabriker, kraftverk och andra anläggningar i systemet. Taket sänks allt eftersom, så att de sammanlagda utsläppen minskar. År 2020 ska utsläppen från de sektorer som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem vara 21 % lägre än 2005. År 2030 ska de vara 43 % lägre. År 2013 gick EU:s utsläppshandelssystem in i sin tredje flerårsfas för handeln. Denna fas kommer att löpa fram till 2020. Efter en stor omarbetning av systemet 2009 6 drivs det nu enligt mer harmoniserade regler. Den tredje fasen har inneburit flera förbättringar i systemets utformning, varav de viktigaste är följande: Ett gemensamt, EU-omfattande tak för utsläppsrätter som sänks med 1,74 % per år och som ersätter det tidigare systemet med nationella tak och ger större förutsägbarhet och stabilitet. Auktionering, inte gratis tilldelning, blir standardmetoden för att tilldela utsläppsrätter. Auktioneringen styrs av förordningen om auktionering av utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem 7 för att garantera en öppen, transparent, harmoniserad och icke-diskriminerande process för auktioneringen av utsläppsrätter. Harmoniserade regler för gratis tilldelning av utsläppsrätter utifrån ambitiösa EUomfattande förhandsriktmärken. 6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser, EUT L 140, 5.6.2009, s. 63. 7 Kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av den 12 november 2010 om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, EUT L 302, 18.11.2010, s. 1. 5
Förordningar om övervakning och rapportering 8 och om verifiering av rapporter om utsläpp och ackreditering och övervakning av kontrollörer 9. Strängare regler och villkor för att använda internationella reduktionsenheter för koldioxid i EU:s utsläppshandelssystem, med harmoniserade gränser för verksamhetsutövarnas utnyttjande av dem 10. Ett centralt elektroniskt unionsregister som ersätter de nationella registren och som styrs av en registerförordning 11. Utsläppsrätter, finansiella derivatinstrument eller auktionerade produkter som baseras på sådana omfattas av direktivet och förordningen om marknader för finansiella instrument enligt det andra paketet om marknader för finansiella instrument (MiFID2) 12 (från och med januari 2017) och av förordningen om marknadsmissbruk 13 (från och med januari 2017). De första barnsjukdomarna hos EU:s utsläppshandelssystem avhjälptes till stora delar genom reformen. Men den ekonomiska krisen, som började 2008, fick enorma effekter och ledde till en ackumulering av ett överskott av utsläppsrätter, som 2012 hade vuxit till två miljarder utsläppsrätter. I den första rapporten om koldioxidmarknaden, som offentliggjordes 2012, förutspåddes ett överskott på ungefär två miljarder överskottsrätter 2013, en sjunkande ökningstakt i överskottet 2014 och ingen förväntad minskning av det totala överskottet fram till 2020. Denna växande obalans på marknaden utlöste i kombination med en svag prissignal en intensiv offentlig diskussion om de politiska alternativ för att hantera problemen i EU:s utsläppshandelssystem som presenterades i rapporten om koldioxidmarknaden 2012. Systemet var inte tillräckligt pådrivande för investeringar i koldioxidsnål teknik och ökade också sannolikheten för att det skulle införas ny nationell politik. Därför föreslog kommissionen i november 2012 en åtgärd för att på kort sikt skjuta upp (senarelägga) auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter till 2019 och 2020. Europaparlamentet och 8 Kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 av den 21 juni 2012 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, EUT L 181, 12.7.2012, s. 30. 9 Kommissionens förordning (EU) nr 600/2012 av den 21 juni 2012 om verifiering av rapporter om utsläpp av växthusgaser och tonkilometer och ackreditering av kontrollörer i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, EUT L 181, 12.7.2012, s. 1. 10 I kommissionens förordning (EU) nr 1123/2013 av den 8 november 2013 om fastställande av rätten till internationella reduktionsenheter i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 299, 9.11.2013, s. 32) fastställs rätten till internationella reduktionsenheter för varje verksamhetsutövare och luftfartygsoperatör fram till 2020. 11 Kommissionens förordning (EU) nr 389/2013 av den 2 maj 2013 om upprättande av ett unionsregister i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG och nr 406/2009/EG samt om upphävande av kommissionens förordningar (EU) nr 920/2010 och (EU) nr 1193/2011, EUT L 122, 3.5.2013, s. 1. 12 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU, EUT L 173, 12.6.2014, s. 349 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/201, EUT L 173, 12.6.2014, s. 84. 13 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, EUT L 173, 12.6.2014, s. 1. 6
rådet godkände förslaget i december 2013 14 och senareläggningen inleddes i mars 2014. I rapporten om koldioxidmarknaden 2012 presenterades flera strukturella alternativ för att hantera den ackumulerade stora obalansen i utsläppsrätter. Ett lagstiftningsförslag lades fram i januari 2014 för att inrätta en reserv för marknadsstabilitet. Samtidigt offentliggjordes också ett meddelande om en ram för klimat- och energipolitiken fram till 2030 15 (se avsnitt 10.1). Europaparlamentet och rådet godkände förslaget i oktober 2015 16. I oktober 2014 kom EU:s stats- och regeringschefer överens om de överordnade målen och strukturen för EU:s ram för klimat- och energipolitiken fram till 2030. Målen omfattar bland annat en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 40 % fram till 2030 jämfört med 1990 års nivå. EU ska gemensamt uppnå detta interna mål om att minska utsläppen med minst 40 % på ett kostnadseffektivt sätt, med sänkningar inom de sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet och de sektorer som ligger utanför systemet. Ett välfungerande reformerat utsläppshandelssystem i EU kommer tillsammans med ett instrument för att stabilisera marknaden i enlighet med kommissionens förslag att vara det viktigaste verktyget för att nå detta mål, som motsvarar en minskning med 43 % av utsläppen jämfört med 2005 i de sektorer som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Den 15 juli 2015 lade kommissionen fram ett lagstiftningsförslag för att ändra EU:s utsläppshandelssystem i linje med ramen fram till 2030 (se avsnitt 10.2). 3. INFRASTRUKTUREN FÖR EU:s UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM I det här avsnittet går vi igenom den grundläggande infrastrukturen för EU:s utsläppshandelssystem, dess räckvidd (dvs. vilka typer av anläggningar och gaser som omfattas av systemet) och unionsregistret där innehav av och transaktioner med utsläppsrätter registreras. 3.1. Verksamheter, anläggningar och luftfartygsoperatörer som omfattas De sektorer med fasta anläggningar som från och med fas 3 ska omfattas av EU:s utsläppshandelssystem är energiintensiva industrier, däribland kraftverk och andra förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på 20MW (utom anläggningar för farligt avfall eller kommunalt avfall), oljeraffinaderier, koksverk och anläggningar för produktion av järn och stål, klinker, glas, kalk, tegel, keramiska produkter, massa, papper och kartong, aluminium, petrokemiska produkter, ammoniak, salpetersyra, adipinsyra, glyoxal och glyoxalsyra samt anläggningar för avskiljning, transport i rörledningar och geologisk lagring 14 Europaparlamentets och rådets beslut nr 1359/2013/EU av den 17 december 2013 om ändring av direktiv 2003/87/EG vad gäller att förtydliga bestämmelserna om tidsschemat för auktioner av utsläppsrätter för växthusgaser, EUT L 343, 19.12.2013, s. 1. 15 COM(2014) 15 final, http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2014:0015:fin:sv:pdf 16 Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2015/1814 av den 6 oktober 2015 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv 2003/87/EG, EUT L 264, 9.10.2015, s. 1. 7
av koldioxid. När det gäller luftfarten är EU:s utsläppshandelssystem begränsat till flygningar inom EES-området fram till 2016. 17 I fråga om växthusgaser omfattar EU:s utsläppshandelssystem nu koldioxidutsläpp, kväveoxidutsläpp från all produktion av salpetersyra, adipinsyra, glyoxal och glyoxalsyra och utsläpp av perfluorkolväten (PFC) från aluminiumproduktion. Från och med fas 3 kommer systemet att omfatta ungefär hälften av de totala utsläppen av växthusgaser i EU. EU-medlemsstaterna får lägga till fler sektorer och utsläpp av växthusgaser till EU:s utsläppshandelssystem (anslutningsförfarande). I sina rapporter 2015 om rapporteringsåret 2014 18 uppgav medlemsstaterna 19 att sammanlagt cirka 11 200 anläggningar omfattades av EU:s utsläppshandelssystem, jämfört med cirka 11 400 under det föregående rapporteringsåret 2013. Anläggningarna har mycket olika egenskaper, varför fyra anläggningskategorier definieras i förordningen om övervakning och rapportering, utifrån deras genomsnittliga årliga utsläpp. 20 Enligt artikel 21-rapporterna för 2014 tillhörde 72 % av anläggningarna kategori A, 21 % kategori B och endast 7 % (868 anläggningar) tillhörde kategori C, vilket liknar fördelningen 2013. Under 2014 klassificerades mer än 5 700 anläggningar (51 % av det totala antalet) som anläggningar med låga utsläpp, jämfört med 5 600 anläggningar (49 % av det totala antalet) under rapporteringsåret 2013. Den stora andelen anläggningar med låga utsläpp och anläggningar i kategori A bekräftar att den nivåbaserade utformningen av övervaknings-, rapporterings- och verifieringssystemet är relevant med hänsyn till proportionalitetsprincipen. När det gäller anläggningskategorier ser bilden ganska likartad ut hos de olika medlemsstaterna, men det finns variationer i vilka industrisektorer eller verksamhetsområden som omfattas. Anläggningar som ingår i EU:s utsläppshandelssystem och som omfattar förbränningsverksamhet finns i alla medlemsstater. Andra verksamhetsområden som rapporteras av majoriteten av medlemsstaterna är oljeraffinering, stålproduktion, produktion av klinker, glas, keramiska produkter samt massa och papper. Endast två länder (Frankrike och Norge) rapporterade att verksamheter som berörde avskiljning och lagring av koldioxid hade fått tillstånd utfärdade 2014. När det gäller de nya gaserna (de som har lagts till i 17 EU:s ursprungliga utsläppshandelssystem omfattade luftfartsverksamhet i form av flygningar från eller till en flygplats som var belägen i territoriet för en medlemsstat som fördraget är tillämpligt på, med vissa undantag som förtecknades i bilaga I till direktivet om EU:s utsläppshandelssystem. Med hänsyn till förhandlingarna med ICAO i syfte att föreslå en global mekanism för att minska luftfartens utsläpp har tillämpningsområdet emellertid minskats tillfälligt. För närvarande (och fram till utgången av 2016) omfattas enbart flygningar inom EES-området. 18 Artikel 21-rapporter för året (N) ska lämnas in senast den 30 juni året efter (N+1). Rapporterna lämnas in via Eionet som är ett partnerskapsnätverk för uppgifts- och informationsflöden mellan Europeiska miljöbyrån (EEA) och dess medlemmar och samarbetsländer. 19 Vid hänvisningar till artikel 21-rapporterna omfattar uttrycket medlemsstater de 28 EU-medlemsstaterna plus EES-länderna (Island, Norge och Liechtenstein). 20 Se kommissionens förordning (EU) nr 601/2012, där kategori C-anläggningar släpper ut mer än 500 000 ton koldioxid per år, kategori B-anläggningar släpper ut mellan 500 000 och 50 000 ton koldioxid per år och kategori A-anläggningar släpper ut mindre än 50 000 ton koldioxid per år. Anläggningar med låga utsläpp är kategori A-anläggningar som släpper ut mindre än 25 000 ton koldioxid per år. 8
bilaga I till direktivet om EU:s utsläppshandelssystem för att införas i systemet från och med fas 3), har tillstånd utfärdats för verksamhet som släpper ut perfluorkolväten i tretton länder, medan tillstånd för produktion av salpetersyra har utfärdats i 20 medlemsstater. De återstående dikväveoxidsektorerna finns endast i tre medlemsstater (Tyskland, Frankrike och Italien). Det är bara ett fåtal medlemsstater som har utnyttjat möjligheten att utesluta små utsläppskällor från EU:s utsläppshandelssystem i enlighet med artikel 27 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem. Denna möjlighet medges enligt direktivet för att minska de administrativa kostnaderna för små utsläppskällor och får utnyttjas när det har vidtagits likvärdiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Enligt de rapporter som lämnades in 2015 använder åtta länder (Tyskland, Spanien, Frankrike, Kroatien, Island, Italien, Slovenien och Storbritannien) denna möjlighet, särskilt för anläggningar med förbränningsverksamhet och tillverkning av keramiska produkter. Mängden utsläpp som utesluts uppgår till ungefär 3,9 miljoner ton koldioxid, dvs. 0,2 % av de totala verifierade utsläppen 2014, jämfört med 4,7 miljoner ton koldioxid 2013. När det gäller täckningen av luftfartygsoperatörer beräknades att ungefär 600 luftfartygsoperatörer verkligen omfattades av EU:s utsläppshandelssystem 2014. 3.2. Unionsregistret Innehav av och transaktioner med utsläppsrätter har registrerats i det centrala unionsregistret sedan 2012. Detta gemensamma register drivs och underhålls av kommissionen, medan de nationella registeradministratörerna i alla de 31 länder som deltar i EU:s utsläppshandelssystem fortsätter att fungera som kontaktpersoner för företrädarna för mer än 20 000 konton (företag eller fysiska personer). Registerförordningen ändrades 2013 för att slutligt införa de funktioner som behövs för fas 3 i EU:s utsläppshandelssystem och införliva redovisning av de transaktioner som görs inom ramen för beslutet om insatsfördelning. 21 För EU:s utsläppshandelssystem införs i den ändrade registerförordningen också en mekanism för att tillämpa bestämmelserna i artikel 11a i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem, som innebär att verksamhetsutövare kan byta internationella reduktionsenheter mot utsläppsrätter (se även avsnitt 4.1.3). I enlighet med direktivet om EU:s utsläppshandelssystem och registerförordningen ska tilldelningsförfarandena i fas 3 i EU:s utsläppshandelssystem genomföras centralt i unionsregistret, både för gratis tilldelning av utsläppsrätter till fasta anläggningar och luftfartygsoperatörer (se även avsnitten 4.1.2.1 och 4.1.2.4) och för auktionering av utsläppsrätter genom den gemensamma auktionsplattformen och två plattformar som det är frivilligt att ansluta sig till (se även avsnitt 4.1.2.3). Som central administratör av 21 Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020, EUT L 140, 5.6.2009, s. 136. 9
unionsregistret strävar kommissionen också hela tiden efter att förbättra registrets funktioner, säkerhet och användarvänlighet, i samråd med de nationella registeradministratörerna. 4. KOLDIOXIDMARKNADENS FUNKTION 2013 OCH 2014 I det här kapitlet tar vi upp de viktigaste delarna i EU:s utsläppshandelssystem, på både tillgångs- och efterfrågesidan. Här finns information om tak, gratis tilldelning, auktionering och undantag från full auktionering för energisektorn i vissa medlemsstater. Dessutom tar vi upp användningen av internationella reduktionsenheter. På efterfrågesidan innehåller kapitlet information om de verifierade utsläppen och balanseringen av tillgång och efterfrågan. 4.1. Tillgång: utsläppsrätter i omlopp 4.1.1. Tak EU:s utsläppshandelssystem bygger på utsläppstak och handel med utsläppsrätter. Taket är den absoluta mängd växthusgaser som får släppas ut i systemet för att garantera att målet för utsläppsminskningen uppfylls. Det motsvarar antalet utsläppsrätter som har satts i omlopp under en handelsfas. Från och med fas 3 tillämpas ett EU-omfattande tak som fastställs i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem. Taket kommer att sänkas varje år med en mängd som motsvarar 1,74 % av mängden utsläppsrätter 2010. Denna minskningstakt kallas den linjära minskningsfaktorn. I absoluta tal innebär detta att antalet utsläppsrätter varje år kommer att minskas med ett fastställt antal på ungefär 38 miljoner utsläppsrätter. Den linjära minskningsfaktorn beslutades i samband med det övergripande målet på en minskning med 20 % och leder till en minskning med 21 % jämfört med utsläppen inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem 2005. I faserna 1 och 2 fastställdes det EU-omfattande taket nedifrån och upp, utifrån den sammanlagda totala mängd utsläppsrätter som medlemsstaterna hade fastställt i sina nationella fördelningsplaner. För 2013 utfärdades sammanlagt 2 084 301 856 utsläppsrätter. Tabell 1 visar siffrorna för taket varje år under perioden 2013 2020. Tabell 1: Tak för EU:s utsläppshandelssystem 2013 2020 År Årligt tak (exklusive luftfart) 2013 2 084 301 856 10
2014 2 046 037 610 2015 2 007 773 364 2016 1 969 509 118 2017 1 931 244 873 2018 1 892 980 627 2019 1 854 716 381 2020 1 816 452 135 4.1.2. Utfärdade utsläppsrätter 4.1.2.1. Gratis tilldelning I fas 3 i EU:s utsläppshandelssystem införs stora förändringar när det gäller gratis tilldelning av utsläppsrätter: i princip ska utsläppsrätter inte längre tilldelas gratis för elproduktion (se nedan i avsnitt 4.1.2.4) och auktionering blir standardförfarandet. Principen för att tilldela utsläppsrätter gratis till sektorer i EU:s utsläppshandelssystem har förändrats i grunden jämfört med de båda föregående faserna. För det första ska gratistilldelningen av utsläppsrätter göras i enlighet med EU-omfattande harmoniserade regler, vilket innebär att samma regler gäller för anläggningar av samma typ i alla medlemsstater. För det andra baseras gratistilldelningen av utsläppsrätter på riktmärken för att stärka incitamenten att minska utsläppen av växthusgaser och belöna de effektivaste anläggningarna. För det tredje ska det införas en EU-omfattande reserv för nya deltagare (New Entrants Reserve, NER) på motsvarande 5 % av det sammanlagda antalet utsläppsrätter för fas 3. Genom NER300-programmet har 300 miljoner utsläppsrätter gjorts tillgängliga från denna reserv för att stimulera uppförandet och driften av storskaliga demonstrationsprojekt för avskiljning och lagring av koldioxid (Carbon Capture and Storage, CCS) och innovativ förnybar energiteknik. Ett förslag (se avsnitt 10.2) är att de resterande utsläppsrätterna i reserven ska användas för gratis tilldelning till nya och växande anläggningar inom EU:s utsläppshandelssystem från och med 2021. Industrianläggningar får gratis tilldelning av utsläppsrätter för att hantera risken för koldioxidläckage (att industrier överför produktion till tredjeländer med mindre stränga begränsningar för utsläpp av växthusgaser, vilket leder till ökade utsläpp globalt) från energiintensiv tillverkningsindustri. Tillhandahållandet av gratis utsläppsrätter minskar kostnaderna betydligt för de industrier i EU som är utsatta för internationell konkurrens. 11
Sektorer och delsektorer som möter konkurrens från industrier utanför EU anses vara utsatta för risk för koldioxidläckage och får därför en större andel gratis utsläppsrätter än industrier som inte anses löpa en sådan risk. Kommissionen antog den första förteckningen över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage (nedan kallad koldioxidläckageförteckningen) 22 2009 och den tillämpades för gratis tilldelning av utsläppsrätter 2013 and 2014. Nya sektorer och delsektorer lades till koldioxidläckageförteckningen 2011, 2012 och 2013. Eftersom den första koldioxidläckageförteckningen löpte ut 2014 antog kommissionen efter omfattande samråd med intressenter, däribland medlemsstater, industri, icke-statliga organisationer och forskare, ett beslut 23 om att förlänga giltighetstiden för den befintliga förteckningen till perioden 2015 2019. Under fas 3 beräknas omkring 43 % av det totala taket för fas 3 (motsvarande 6,6 miljarder utsläppsrätter) tilldelas gratis till industriella anläggningar. Nya deltagare kan få ytterligare gratis tilldelning från reserven för nya deltagare. Tabell 2: Antal utsläppsrätter (i miljoner) som tilldelats gratis till industrin 2013, 2014 och 2015 24 2013 2014 2015 Gratis tilldelning 25 (EU28+EES Eftastaterna) 903,0 874,8 847,6 Tilldelningar från reserven för nya deltagare (investeringar i nyetableringar och kapacitetshöjningar) 10,7 12,4 12,3 Utsläppsrätter som inte har tilldelats gratis på grund av nedläggningar eller förändringar i produktion eller produktionskapacitet 40,7 59,4 65,3 22 Kommissionens beslut 2010/2/EU av den 24 december 2009 om fastställande, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage, EUT L 1, 5.1.2010, s. 10. 23 Kommissionens beslut 2014/746/EU av den 27 oktober 2014 om fastställande, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage, för perioden 2015 2019, EUT L 308, 29.10.2014, s. 114. 24 Denna siffra omfattar anmälningar som har tagits emot fram till juli 2015 och kan komma att ändras betydligt på grund av senare anmälningar från medlemsstaterna. 25 Ursprunglig mängd, före tillämpning av de minskningar som anges nedan i tabellen. 12
Under fas 3 kan nya anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem och kapacitetshöjande anläggningar få gratis tilldelning av ytterligare utsläppsrätter ur reserven för nya deltagare. Den ursprungliga reserven för nya deltagare innehöll 480,2 miljoner utsläppsrätter, efter avdrag för 300 miljoner utsläppsrätter till NER300-programmet. Fram till juli 2015 har 91,3 miljoner utsläppsrätter reserverats för 369 anläggningar för hela fas 3. Den återstående reserven för nya deltagare kan fördelas i framtiden om det uppförs nya anläggningar eller befintliga anläggningar höjer sin kapacitet. Ett stort antal av dessa utsläppsrätter väntas dock förbli outdelade. Fram till juli 2015 har tilldelningen minskats med ungefär 165,4 miljoner utsläppsrätter på grund av att anläggningar har stängts eller minskat sin produktion eller produktionskapacitet jämfört med vad som ursprungligen användes för att beräkna tilldelningen för fas 3. 4.1.2.2. NER300-programmet NER300-programmet är ett av världens största finansieringsprogram för innovativa demonstrationsprojekt för koldioxidsnål energi. Det finansieras genom monetarisering av 300 miljoner utsläppsrätter från den reserv för nya deltagare som har inrättats för den tredje fasen i EU:s utsläppshandelssystem. Medlen från monetariseringen fördelas till projekt som väljs ut genom två ansökningsomgångar. Vid den första ansökningsomgången beviljades resultatbaserade bidrag i december 2012, då 1,1 miljarder euro fördelades på 20 projekt för förnybar energi. I juli 2014 tilldelade kommissionen vid den andra ansökningsomgången 1 miljard euro till ett projekt för avskiljning och lagring av koldioxid (CCS) och 18 projekt för förnybar energi. Syftet med programmet är att demonstrera framgångsrik och miljömässigt säker CCS-teknik och innovativ teknik för förnybar energi i kommersiell skala för att öka produktionen av koldioxidsnål teknik i EU. Programmet genomförs framgångsrikt och tre projekt som fick anslag i den första NER300- ansökningsomgången framställer redan ren energi: Det italienska bioenergiprojektet Best omvandlar utvalda energigrödor till andra generationens biodrivmedel vid en demonstrationsanläggning i Crescentino nära Turin. I den mycket innovativa integrerade biodrivmedelsanläggningen framställs etanol av italienskt rör, som är en ny snabbväxande energigröda som är motståndskraftig mot torka, och av vetehalm. Anläggningen har en årlig produktionskapacitet på 51 miljoner liter per år. Best, som leds av det italienska bolaget Bio Product S.p.A., togs i drift den 1 juni 2013 och fick medfinansiering på 28,4 miljoner euro från NER300-programmet. Verbiostraw är ett tyskt bioenergiprojekt som omvandlar jordbruksavfall till biogas genom en anläggning som är den första i sitt slag. Projektet har en kapacitet på 16,5 MW och kommer att leverera 136 gigawattimmar per år i biogas och använda ungefär 40 000 ton halm per år. Råmaterialet utgörs enbart av jordbruksavfall, varför det inte kommer att krävas åkermark för odling av energigrödor för anläggningen. 13
Den konditionerade biogasen kommer att ledas in i naturgasnätet eller användas som avancerat biodrivmedel i transportsektorn. Verbiostraw leds av Verbio Ethanol Schwedt GmbH & Co och är beläget i Tyskland, i Schwedt/Oder. Anläggningen togs i drift den 3 januari 2014 och fick medfinansiering på 22,3 miljoner euro från NER300-programmet. Det svenska vindkraftprojektet Blaiken ska utveckla en vindpark på 225 MW i det arktiska klimatet i norra Sverige. När parken är i full drift kommer den att omfatta 90 vindturbiner med ett innovativt avisningssystem i form av värmeelement på rotorbladens kanter. Projektet, som uppförs i tre etapper om 30 turbiner över en treårsperiod, är anslutet till det nationella nätet. De två första etapperna av turbiner är redan i drift och den tredje ska beställas 2015. Projektet leds av Blaiken Vind AB, togs i drift den 1 januari 2015 och fick medfinansiering på 15 miljoner euro från NER300-programmet. 4.1.2.3. Auktionering av utsläppsrätter Från och med fas 3 är auktionering via den primära marknaden standardmetoden för tilldelning av utsläppsrätter. Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem var kommissionen ålagd att anta en förordning om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering för att se till att auktioneringen genomförs öppet, transparent, harmoniserat och icke-diskriminerande. Därför antogs förordningen om auktionering 26 i november 2010. Enligt förordningen ska medlemsstaterna och kommissionen gemensamt upphandla en gemensam plattform för auktionering av utsläppsrätter för medlemsstaternas räkning, men där föreskrivs också att enskilda medlemsstater ska ha möjlighet att avstå från att delta. Tyskland, Polen och Storbritannien har beslutat sig för att utnyttja denna möjlighet och förordna en egen auktionsplattform. Ett sådant förordnande ska villkoras av att den berörda auktionsplattformen förtecknas i bilaga III 27. Enligt auktioneringsförordningen ska auktionsplattformarna förordnas genom konkurrensutsatta upphandlingar. Kommissionen och de medlemsstater som deltar i den gemensamma åtgärden har undertecknat ett gemensamt upphandlingsavtal om förordnande av den gemensamma aktionsplattformen och detta avtal har trätt i kraft. I augusti 2012 förordnades European Energy Exchange (EEX) som den första gemensamma auktionsplattformen. Enligt auktioneringsförordningen ska det också förordnas en auktionsövervakare inom ramen för ett gemensamt upphandlingsavtal mellan medlemsstaterna och kommissionen. Alternativen för detta bedöms för närvarande. 26 Se fotnot 7. 27 European Energy Exchange AG (EEX) och Intercontinental Commodity Exchange (ICE) förtecknades i bilaga III till auktioneringsförordningen som fristående plattformar för Tyskland respektive Storbritannien. Polen har ännu inte förordnat någon egen fristående auktionsplattform och använder i avsaknad av en förtecknad sådan den gemensamma auktionsplattformen under en övergångsperiod. 14
Varje auktionsplattform ska fastställa och offentliggöra volymerna och datumen för varje enskild auktion (den så kallade auktionskalendern) före varje kalenderårs början. Per den 30 juni 2015 hade det genomförts mer än 650 auktioner för fas 3. I tabellen nedan finns en översikt över de volymer utsläppsrätter i fas 3 som har auktionerats av EEX och ICE under 2012 (så kallade tidiga auktioner 28 ), 2013, 2014 och 2015. EEX, som anordnar auktioner för 27 medlemsstaters räkning (25 medlemsstater som samarbetar på en gemensam auktionsplattform samt Tyskland och Polen), auktionerade 88 % av den totala auktionerade mängden 2012 2014, medan ICE auktionerade 12 % av den totala volymen för Storbritanniens räkning. Auktionerna genomfördes i allmänhet friktionsfritt och auktionspriserna låg generellt i linje med sekundärmarknadspriserna, utan att det uppstod några allvarligare problem eller incidenter. Auktioner ställdes in i enlighet med artikel 7.6 i auktioneringsförordningen vid tre tillfällen i EEX under 2013, kort efter det att auktionerna hade inletts. De mängder som skulle auktioneras 2014 reviderades från och med den 12 mars 2014 (ICE) och den 17 mars 2014 (EEX) i enlighet med beslutet att senarelägga 900 miljoner utsläppsrätter från 2014, 2015 och 2016 till 2019 och 2020, enligt kommissionens förordning(eu) nr 176/2014. Auktioneringen av utsläppsrätter för luftfart avbröts 2012 efter beslutet om att stoppa klockan 29 och återupptogs 2014. Kroatien började auktionera sin andel av utsläppsrätterna från och med januari 2015. Island, Liechtenstein och Norge har ännu inte börjat auktionera utsläppsrätter. Tabell 3: Antal utsläppsrätter för fas 3 som har auktionerats av EEX och ICE År Antal allmänna utsläppsrätter som har auktionerats Antal utsläppsrätter för luftfart som har auktionerats 2012 89 701 500 2 500 000 2013 808 146 500 0 2014 528 399 500 9 278 000 2015 30 632 725 500 16 390 500 28 Tidiga auktioner av utsläppsrätter för fas 3 hölls 2012 med hänsyn till den vanliga affärsmetoden inom elsektorn, som går ut på att sälja el på forwardkontraktsbasis och köpa in den inmatning som behövs (inklusive utsläppsrätter) när de säljer sin produktion. 29 Europaparlamentets och rådets beslut 377/2013/EU av den 24 april 2013 om tillfälligt undantag från direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, EUT L 113, 25.4.2013, s. 1. 30 För 2015 avser siffran det antal utsläppsrätter som ska auktioneras enligt de offentliggjorda auktionskalendrarna. 15
De totala inkomsterna från auktionerna mellan 2012 och juni 2015 uppgick till mer än 8,9 miljarder euro. Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem bör minst 50 % av inkomsterna från auktioneringen eller ett ekonomiskt värde motsvarande dessa inkomster, inklusive alla inkomster från utsläppsrätter som fördelas för solidaritet och tillväxt, användas av medlemsstaterna för klimat- och energirelaterade ändamål. I genomsnitt för 2014 har medlemsstaterna använt, eller planerat att använda, ungefär 87 % av dessa inkomster eller motsvarande ekonomiska värde för klimat- och energirelaterade ändamål, främst för att stödja inhemska investeringar i klimat och energi (se avsnitt 6.1.1. i lägesrapporten om klimatåtgärder). Auktionsplattformarna offentliggör de detaljerade resultaten av varje auktion på särskilda webbplatser. Dessutom offentliggör Tyskland, Polen och Storbritannien samt kommissionen (för de medlemsstater som använder den gemensamma auktionsplattformen) månadsrapporter om auktionerna 31. 4.1.2.4. Undantag från full auktionering för energisektorn I artikel 10c i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem införs ett undantag från den allmänna regeln om auktionering för att möjliggöra investeringar i modernisering av elsektorn i vissa medlemsstater. Åtta av tio medlemsstater 32 som har rätt till det använder detta undantag och tilldelar elproducenter ett antal utsläppsrätter gratis förutsatt att motsvarande investeringar genomförs. De utsläppsrätter som har tilldelats gratis enligt artikel 10c dras av från den mängd som respektive medlemsstat annars skulle ha auktionerat. Beroende på de nationella reglerna för tillämpning av undantaget kan elproducenterna få gratis utsläppsrätter motsvarande det ekonomiska värdet av de investeringar som de gör eller har gjort enligt den nationella investeringsplanen, eller göra inbetalningar till en nationell fond som kan användas för att finansiera sådana investeringar. Antalet sådana utsläppsrätter som har tilldelats gratis till elproducenter för 2013 och 2014 anges i tabell 4. Om antalet tilldelade utsläppsrätter är lägre än det högsta tillåtna antalet får dessa oanvända utsläppsrätter tilldelas gratis under det efterföljande året eller de efterföljande åren, beroende på medlemsstatens gällande nationella regler. I slutändan kommer utsläppsrätter som inte har tilldelats gratis i enlighet med undantaget att auktioneras. Under det första året fick investeringar som hade genomförts från juni 2009 och framåt enligt den nationella planen rapporteras. För 2013 och 2014 redovisades kostnader för 500 investeringar, varav 135 var slutförda och 22 investeringar hade avbrutits. Resten pågår, men har ännu inte slutförts. Det sammanlagda värdet av de rapporterade investeringskostnaderna är 5,9 miljarder euro för 2009 2013 och 1,9 miljarder euro för 2014. Ungefär 80 % av dessa användes för att 31 Dessa rapporter finns på kommissionens särskilda webbplats som även innehåller annan information om auktioneringen: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/auctioning/documentation_en.htm 32 Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Malta, Polen och Rumänien har rätt att tillämpa undantaget. Malta och Lettland har beslutat att inte utnyttja undantaget. 16
Medle msstat uppgradera och utrusta infrastruktur, medan resten av investeringarna gällde ren teknik eller diversifiering av tillgången. Som exempel på investeringar kan nämnas en ny kraftvärme kondenseringsångturbin i Estland (uppgradering av infrastruktur), renovering av fjärrvärmenät i Bulgarien (utrustning av infrastruktur), utbyte av kol mot förnybara energikällor genom avfallsanvändning i Tjeckien (ren teknik) och uppförande av en anslutningsrörledning för naturgas i Ungern (diversifiering av tillgång). Tabell 4: Antal gratis utsläppsrätter som har utfärdats (eller ska utfärdas) i enlighet med artikel 10c Antal gratis utsläppsrätter som har begärts av medlemsstaten Högsta antal utsläppsrätter per år 2013 2014 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Totalt BG 11 009 416 9 779 243 13 542 000 11 607 428 9 672 857 7 738 286 5 803 714 3 869 143 1 934 571 54 167 999 CY 2 519 077 2 195 195 2 519 077 2 195 195 1 907 302 1 583 420 1 259 538 935 657 575 789 10 975 978 CZ 25 285 353 22 383 398 26 916 667 23 071 429 19 226 191 15 380 953 11 535 714 7 690 476 3 845 238 107 666 668 EE 5 135 166 4 401 568 5 288 827 4 533 280 3 777 733 3 022 187 2 266 640 1 511 093 755 547 21 155 307 HU 7 047 255 0 7 047 255 0 0 0 0 0 0 7 047 255 LT 322 449 297 113 582 373 536 615 486 698 428 460 361 903 287 027 170 552 2 853 628 PL 65 992 703 52 920 889 77 816 756 72 258 416 66 700 076 60 030 069 52 248 393 43 355 049 32 238 370 404 647 129 RO 15 748 011 8 591 461 17 852 479 15 302 125 12 751 771 10 201 417 7 651 063 5 100 708 2 550 354 71 409 917 Totalt 133 059 430 100 568 867 151 565 434 129 504 488 114 522 628 98 384 792 81 126 965 62 749 153 42 070 421 679 923 881 17
Enligt direktivet om EU:s utsläppshandelssystem ska de medlemsstater som utnyttjar undantaget offentliggöra årliga rapporter om genomförandet av investeringar enligt deras nationella planer. Ansökningarna ska också offentliggöras. Erfarenheten visar att de rapporter som har offentliggjorts varierar i format och innehåll. I vissa fall begränsar eller aggregerar medlemsstaterna de uppgifter som lämnas om investeringskostnader, med hänvisning till affärshemligheter. Rapporterna brukar offentliggöras på webbplatsen för det ansvariga ministeriet, t.ex. energiministeriet (Bulgarien, Rumänien, Litauen) eller miljöministeriet (Tjeckien, Cypern, Estland, Ungern, Polen). 4.1.3. Internationella reduktionsenheter Fram till 2020 får deltagarna i EU:s utsläppshandelssystem använda reduktionsenheter från mekanismen för ren utveckling (CDM) och mekanismen för gemensamt genomförande (JI) två FN-baserade program för utfärdande av reduktionsenheter för att uppfylla en del av sina skyldigheter enligt EU:s utsläppshandelssystem, med undantag för kärnenergi och beskognings- eller återbeskogningsprojekt 33. Enligt kommissionens förordning (EU) nr 550/2011 34 får reduktionsenheter som har genererats av projekt som omfattar destruktion av industrigaser (däribland trifluorometan (HFC 23 ) och dikväveoxid (N 2 O) från produktion av adipinsyra) inte längre utnyttjas från och med början av fas 3. Dessutom infördes ytterligare begränsningar under fas 3 för reduktionsenheter från projekt som har registrerats efter 2013 i andra länder än de minst utvecklade. Sedan den 31 mars 2015 och i enlighet med artikel 11a.3 och 11a.4 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem får reduktionsenheter som har utfärdats för utsläppsminskningar under den första åtagandeperioden för Kyotoprotokollet (2008 2012) inte längre utnyttjas i utbyte mot utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem. I artikel 11a.8 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem finns också bestämmelser om nivåerna för utnyttjandet av reduktionsenheter per kategori av verksamhetsutövare och luftfartygsoperatör och om miniminivåer för rätten att utnyttja dem. I kommissionens förordning (EU) nr 1123/2013 fastställs reglerna för att bestämma enskilda verksamhetsutövares och luftfartygsoperatörers rätt till internationella reduktionsenheter fram till 2020. Det exakta antalet reduktionsenheter för fas 2 och 3 kommer delvis att bero på mängden framtida verifierade utsläpp, men marknadsanalytiker bedömer att det kommer att röra sig om ungefär 1,6 miljarder reduktionsenheter. Under fas 3 överlämnas reduktionsenheterna inte direkt utan går att byta mot utsläppsrätter när som helst under kalenderåret. Per den 30 april 2015 har sammanlagt 1 445 miljoner internationella reduktionsenheter använts eller utbytts. 33 Projekt inom ramen för båda mekanismerna, för ren utveckling respektive gemensamt genomförande, genererar reduktionsenheter enligt Kyotoprotokollet: Certifierade utsläppsminskningar respektive utsläppsminskningsenheter, som var och en motsvarar 1 ton koldioxid. 34 Kommissionens förordning (EU) nr 550/2011 av den 7 juni 2011 om fastställande av vissa begränsningar för utnyttjandet av internationella reduktionsenheter från projekt som omfattar industrigas i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, EUT L 149, 8.6.2011, s. 1. 18
19
Tabell 5: Sammanfattning av utbytet av internationella reduktionsenheter till den 30 april 2015 Mekanismen för ren utveckling (miljoner ton) % 195,62 50,59 % Kina 150,21 76,79 % Indien 12,61 6,45% Brasilien 4,52 2,31 % Uzbekistan 3,72 1,90 % Chile 3,12 1,59 % Korea 2,93 1,50 % Gemensamt genomförande Mexiko 2,63 1,34 % Övriga 15,88 8,12 % Spår 1 35 Spår 2 36 191,05 49,41 % miljoner procentandelar miljoner procentandelar Ukraina 146,66 76,77 % 144,92 75,85 % 1,74 0,91 % Ryssland 32,06 16,78 % 32,06 16,78 % 0 0,00 % Litauen 3,54 1,85 % 0 0,00 % 3,54 1,85 % Polen 2,82 1,48 % 2,82 1,48 % 0 0,00 % Tyskland 1,65 0,86 % 1,65 0,86 % 0 0,00 % Frankrike 1,24 0,65 % 1,24 0,65 % 0 0,00 % Övriga 3,08 1,61 % 2,26 1,18 % 0,81 0,42 % Totalt 386,67 100,00 % 184,95 96,81 % 6,09 3,19 % 4.2. Efterfrågan: utsläppsrätter som har tagits ur omlopp Enligt de uppgifter som har förts in i unionsregistret beräknas utsläppen av växthusgaser 2014 från fasta anläggningar som deltar i EU:s utsläppshandelssystem ha minskat med ungefär 4,5 % jämfört med 2013 års nivå, vilket är en snabbare minskning än under tidigare år. År 2013 beräknades de verifierade utsläppen av växthusgaser ha minskat med åtminstone 3 % jämfört med 2012. Det bör påpekas att det finns vissa metodproblem med att göra säkra bedömningar av förändringen av utsläpp jämfört med 2012, eftersom omfattningen av EU:s utsläppshandelssystem ändrades från fas 2 till fas 3. De beräknade utsläppen 2013 på lika basis var minst 3 % lägre än 2012 års nivå för anläggningar i de sektorer som ingår i både fas 2 och fas 3. Verifierade utsläpp av växthusgaser från fasta anläggningar uppgick till 1 895 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2013, medan ytterligare utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem till följd av systemets utvidgning beräknas till 79 100 miljoner 35 Med gemensamt genomförande spår 1 avses förfarandet då en värdpart får utfärda JI-reduktionsenheter efter verifiering utan hänvisning till övervakningskommittén för gemensamt genomförande (JI-kommittén). 36 Med gemensamt genomförande spår 2 avses förfarandet då verifieringen görs enligt förfarandena i övervakningskommittén för gemensamt genomförande (JI-kommittén). I spår 2 ska ett oberoende organ som har ackrediterats av JI-kommittén fastställa om de gällande kraven har uppfyllts innan värdparten får utfärda och överföra reduktionsenheter. 20
ton. Sammanfattningsvis fick den kraftiga lågkonjunktur som inleddes 2008 stor inverkan på utsläppen, men även efter korrigeringen för systemets utvidgning mellan fas 2 och fas 3 ligger utsläppen 2014 under nivåerna före krisen. Volatiliteten i de årliga utsläppen kan inte enbart förklaras av ekonomiska faktorer utan beror också på ökad energieffektivitet och renare energimix. Tabell 6: Verifierade utsläpp År 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Verifierade utsläpp (miljoner ton koldioxidekvivalenter) 2100 1860 1919 1886 1867 1895 1812 Förändring jämfört med år x 1 11,4 % 3,2 % 1,8 % 2 % 3 % 4,5 % BNP (real ekonomisk tillväxt i EU27 eller EU28) 0,4 % 4,5 % 2,0 % 1,7 % 0,4 % 0,1 % 1,3 % Källa: Den offentliga webbplatsen för Europeiska unionens transaktionsförteckning (EUTL) (http://ec.europa.eu/environment/ets/) BNP-uppgifter som rapporterats på http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115 Antalet utsläppsrätter som annullerats på frivillig basis (dvs. som inte har använts för att uppfylla kraven) uppgår till 13 219 utsläppsrätter 2013 och 4 278 utsläppsrätter 2014. 4.3. Balansera tillgång och efterfrågan Som anges i rapporten om koldioxidmarknaden 2012 rådde det en stor obalans mellan tillgång och efterfrågan i EU:s utsläppshandelssystem när fas 3 inleddes, vilket ledde till ett överskott på ungefär 2 miljarder utsläppsrätter. För 2013 ökade detta överskott ytterligare, till mer än 2,1 miljarder. För 2014 har det minskat något, till ungefär 2,07 miljarder. År 2014 minskades auktionsvolymerna med 400 miljarder utsläppsrätter på grund av att senareläggningsåtgärderna hade börjat tillämpas. Åtgärderna innebär att auktioneringen av dessa utsläppsrätter skjuts upp. Utan senareläggningen skulle överskottet 2014 ha uppgått till nästan 2,5 miljarder utsläppsrätter. Orsakerna till denna obalans beskrevs i rapporten om koldioxidmarknaden 2012. Det handlar främst om en bristande överensstämmelse mellan auktionstillgången på utsläppsrätter, som fastställs i förhållande till utsläppstaket, och efterfrågan på utsläppsrätter, som är flexibel och påverkas av konjunkturcykler, priset på fossila bränslen och andra drivkrafter som 21
kompletterande politikområden och teknisk utveckling. Inflödet av internationella reduktionsenheter har också påverkat tillgången till utsläppsrätter och har lett till en avsevärd ökning. För att avhjälpa denna situation har kommissionen lagt fram ett lagstiftningsförslag om att inrätta en reserv för marknadsstabilitet och göra auktionstillgången på utsläppsrätter mer flexibel. Syftet med reserven för marknadsstabilitet är att stabilisera marknaden genom att ta itu med obalansen mellan tillgång och efterfrågan (se avsnitt 10.1). Ett nyckelbegrepp för reserven för marknadsstabilitet är det totala antalet utsläppsrätter i omlopp. Utsläppsrätter ska läggas till reserven om det totala antalet utsläppsrätter i omlopp ligger över ett visst tak (833 miljoner utsläppsrätter). Om antalet är lägre än ett visst förutbestämt tröskelvärde (mindre än 400 miljoner utsläppsrätter eller när åtgärder vidtas i enlighet med artikel 29a i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem) ska utsläppsrätter tas ut från reserven. På så sätt ska reserven för marknadsstabilitet ta upp eller frisläppa utsläppsrätter om det totala antalet utsläppsrätter i omlopp ligger utanför ett fastställt intervall. Reserven ska också fyllas på med de senarelagda och icke tilldelade utsläppsrätterna 37. Tillgången på utsläppsrätter består av de utsläppsrätter som har överförts från fas 2, auktionerade utsläppsrätter, utsläppsrätter som tilldelats gratis och utsläppsrätterna i reserven för nya deltagare, medan efterfrågan avgörs av anläggningarnas utsläpp och de annullerade utsläppsrätterna. Se närmare detaljer i tabellen i bilagan. Utgångspunkten för att fastställa det totala antalet utsläppsrätter i omlopp är det totala antalet utsläppsrätter som återstår efter fas 2 av EU:s utsläppshandelssystem (2008 2012) och som inte har överlämnats eller annullerats. Dessa utsläppsrätter ersattes av fas 3-utsläppsrätter vid utgången av den andra handelsperioden. Inga andra utsläppsrätter från tiden före den tredje handelsperioden bidrar till det totala antalet utsläppsrätter i omlopp 38. Denna totala överföring från en handelsperiod till nästa motsvarar alltså det exakta antalet utsläppsrätter inom utsläppshandelssystemet som är i omlopp vid inledningen av den tredje handelsperioden för EU:s utsläppshandelssystem. Sammanlagt har 1 749 540 826 utsläppsrätter överförts (denna siffra inkluderar inte tidiga auktioner för fas 3 som hölls 2012 men avspeglar däremot utnyttjandet av internationella reduktionsenheter före inledningen av fas 3. Det totala antalet internationella reduktionsenheter som har utnyttjats sedan 2008 anges i avsnitt 4.1.3.). Det totala antal utsläppsrätter i omlopp som är relevant för in- och utflödet i reserven för marknadsstabilitet beräknas med följande formel: 37 Icke tilldelade utsläppsrätter är utsläppsrätter som inte har tilldelats enligt artikel 10a.7 i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem, dvs. utsläppsrätter som ligger kvar i reserven för nya deltagare och som är en följd av tillämpningen av artikel 10a.19 och 10a.20, dvs. utsläppsrätter som har avsatts för gratis tilldelning till anläggningar men som inte har tilldelats på grund av att driften har lagts ned helt eller delvis, eller att kapaciteten har minskats avsevärt. 38 För en förklaring av överföring av utsläppsrätter från en handelsperiod till nästa ( banking ), se http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/faq_en.htm 22
Totalt antal utsläppsrätter i omlopp = tillgång (efterfrågan 39 reserven för marknadsstabilitet) + utsläppsrätter i I den årliga rapporten om koldioxidmarknaden går det att konsolidera de siffror för tillgång och efterfrågan som offentliggörs enligt tidsplanen för de rapporter som ska offentliggöras i enlighet med direktivet om EU:s utsläppshandelssystem och dess tillämpningsföreskrifter. Denna tidsplan, relevanta uppgifter och omfattning beskrivs i tabell 7. 39 Detta omfattar också annullerade utsläppsrätter. 23
Tabell 7: Tidslinje för offentliggörande av uppgifter Tidsschema Uppgifter Omfattning 1 januari 30 april år x Uppdatering av gratis tilldelning till el (artikel 10c) 1 april år x Verifierade utsläpp År x 1 År x 1 Gratis tilldelning (artikel 10a.5) NIM 40 1 maj år x Tidsfrist för efterlevnad: verifierade utsläpp och överlämnade utsläppsrätter Maj/oktober år x Internationella reduktionsenheter som har utbytts Oktober/november år x Rapport om koldioxidmarknaden År x 1 Fram till den 1 maj/1 oktober år x År x 1 Januari/juli år x Offentliggörs inte på EU-nivå Status för reserven för nya deltagare NER-tabell Gratis tilldelning till luftfart offentliggörs på medlemsstatsnivå När reserven för marknadsstabilitet tas i drift 2019 kommer kommissionen regelbundet att i mitten av maj offentliggöra det sammanlagda antalet utsläppsrätter i omlopp för det föregående året, från och med 2017. I figur 1 visas siffrorna för kumulativ tillgång och efterfrågan fram till utgången av 2014. Den totala tillgången 2013 var ungefär 2,18 miljarder utsläppsrätter och den totala efterfrågan var ungefär 1,96 miljarder utsläppsrätter. Under 2014 minskade den sammanlagda tillgången och efterfrågan till omkring 1,87 miljarder utsläppsrätter. Överskottet ökade därför med ungefär 220 miljoner utsläppsrätter 2013, till mer än 2 miljarder utsläppsrätter, och var därefter stabilt under 2014. Den minskade tillgången och efterfrågan under år 2014 återspeglar den minskade auktioneringen på grund av senareläggningen av utsläppsrätter och en fortsatt utsläppsminskning. När det gäller siffrorna för 2013 och 2014 bör det påpekas att de bygger på de senaste uppgifter för de åren som går att få fram från Europeiska unionens transaktionsförteckning. Det innebär att de kan innehålla färska uppgifter om 2013 och 2014. 40 NIM är de nationella genomförandeåtgärderna i enlighet med kommissionens beslut 2011/278/EU. De innehåller den preliminära beräkningen av antalet gratis utsläppsrätter som ska tilldelas varje anläggning inom territoriet för samtliga medlemsstater och EEA-Efta-stater som har anmälts till kommissionen. 24
Figur 1: Balans mellan kumulativ tillgång och efterfrågan fram till utgången av 2014 Tillgång (kumulativ, i miljoner) Efterfrågan (kumulativ, i miljoner) Gratis tilldelning Internationella reduktionsenheter som har utbytts Gratis tilldelning (NER) Gratis tilldelning (10c) NER 300-monetisering av EIB Auktionering Tidig auktionering Överföring Annulleringar Verifierade utsläpp 5. LUFTFART Luftfartsverksamhet införlivades i EU:s utsläppshandelssystem genom direktiv 2008/101/EG 41. Enligt direktivet ska utsläppen från alla flygningar mellan flygplatser inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), flygningar med avgång från flygplatser inom EES-området till tredjeländer och om de inte är undantagna genom delegerad 41 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, EUT L 8, 13.1.2009, s. 3. 25