Utredning av möjliga driftsformer för fritidsgården i Rissne

Utredning av möjliga driftsformer för fritidsgården i Rissne Kultur- och fritidsförvaltningen, Sundbybergs stad 2015-11-20

Innehåll 1. Inledning... 2 2. Bakgrund... 2 3. Inriktning på fritidsgårdsverksamheten i Sundbybergs stad... 3 4. Nulägesbeskrivning... 3 5. Driftsformer... 4 Kommunal drift... 4 Föreningsbidrag (uppdragsstöd)... 4 Upphandling... 4 6. För- och nackdelar med de olika driftsformerna... 5 Samverkan med andra verksamheter och aktörer... 5 Ekonomi... 5 Styrning, insyn och uppföljning... 6 Mervärde... 6 Volymfördelar... 7 Kvalitet... 7 7. Marknaden för aktörer inom fritidsverksamhet... 7 8. Sammanfattning... 8 1

1. Inledning Följande utredning skrivs av kultur- och fritidsförvaltningen på uppdrag av kultur- och fritidsnämnden som i maj 2015 beslutade att en utredning skulle genomföras gällande driftsformen för fritidsgården i Rissne. Fokus i utredningen har varit att belysa för- och nackdelar med de olika driftsformer som kultur- och fritidsnämnden bör ta ställning till för framtida verksamhet. Förvaltningen har till viss del utgått ifrån den utredning som genomfördes av konsultföretaget Ramböll år 2012 på uppdrag av Enskede-Årsta-Vantörs stadsdelsförvaltning. 1 Utredningen undersökte för- och nackdelar med fritidsverksamhet i kommunal respektive privat regi och den kartlade även marknadsutförare av fritidsverksamhet inom Stockholm stad. Som en del av utredningen genomförde Ramböll ett antal intervjuer med andra stadsdelar. Rambölls utredning ger en, enligt förvaltningen, bra bild av för- respektive nackdelar med de två undersökta driftsformerna samt en bra överblick av vilka aktörer som finns inom fritidsverksamheten i Stockholmsområdet. I och med att det inte har skett några större förändringar inom området sedan Ramböll genomförde utredningen gör förvaltningen bedömningen att den fortfarande är relevant. I tillägg till Rambölls utredning har förvaltningen varit i kontakt med andra stadsdelsförvaltningar inom Stockholms stad för att få information om i vilka driftsformer de driver sina fritidsgårdar samt vilka för- och nackdelar de ser med detta. De stadsdelar som har kontaktats har valts ut för att komplettera den bild som redovisas i Rambölls utredning med fritidsgårdsverksamheter som drivs med hjälp av föreningsbidrag, då detta inte ingår i Rambölls utredning. Upplägget för utredningen är följande: först ges en bakgrund en beskrivning av hur en fritidsgård i Sundbyberg definieras. Vidare beskrivs de olika driftsformerna kommunal drift, föreningsbidrag och upphandling. Det följs av ett avsnitt om för- och nackdelar med de olika driftsformerna utifrån de aspekter som kultur- och fritidsförvaltningen bedömer som viktiga vid drift av fritidsgårdsverksamhet. Utredningen belyser även hur marknaden ser ut i dagsläget gällande potentiella marknadsutförare vid offentlig upphandling av fritidsgårdsverksamhet innan den avslutas med en sammafattning. 2. Bakgrund Fritidsgården i Rissne har sedan 1984 drivits av föreningen Unga Örnar. Under några år upphandlades verksamheten och sedan år 2012 har verksamheten finansierats genom bidragsformen uppdragsstöd som söks årligen. I samband med beviljat bidrag har en övergripande överenskommelse tagits fram mellan föreningen och staden, men bidraget har inte varit villkorat. Som en del i stadens satsning för att lyfta stadsdelen Rissne har fritidsgårdsverksamheten från hösten 2015 nya lokaler i Rissne centrum. De unga har själva varit delaktiga i att inreda och 1 Utredning av entreprenad fritidsgårdar och parklekar, Ramböll 2012 2

utforma lokalerna. Tidigare låg fritidsgården (Gluggen) i Grönkullaskolan, men de nya lokalerna i Aktivitetshuset Hundra74:an ger nya förutsättningar för en bredare verksamhet och utökade samarbeten. Lokalen delas i nuläget med Rissneambassadörerna och tjejjouren Stjärnjouren, men även andra föreningsverksamheter ska ges möjlighet att använda lokalerna. 3. Inriktning på fritidsgårdsverksamheten i Sundbybergs stad Det finns ingen nationell definition av vad fritidsgårdsverksamhet ska eller bör vara och det finns ingen lag som styr innehållet. Det är upp till varje enskild kommun att bestämma inriktning och målgrupp. I Sundbybergs stad är målgruppen för fritidsgårdsverksamheten barn och ungdomar från årskurs 4 i grundskolan till årskurs 3 i gymnasiet med särskilt fokus på ungdomar i årskurs 7 t.o.m. årskurs 1 i gymnasiet. Målgruppen kan variera på de olika fritidsgårdarna. Enligt den verksamhetsidé som enheten Fritid Sundbyberg har är fritidsgårdarnas uppdrag att arbeta främjande med barns och ungdomars fritid i en öppen ungdomsverksamhet och att stötta dem i deras sociala och personliga utveckling. Vidare ska fritidsgårdsverksamheten vara frivillig, öppen och trygg och besökarna ska själva kunna välja hur ofta de vill delta i verksamheten och vilken relation de vill ha till personalen. Fritidsgårdarnas uppdrag är: Att erbjuda en bred och attraktiv verksamhet Unga gör för unga ungdomsproducerad verksamhet Att göra verksamheten tillgänglig för alla Att samverka med både interna och externa aktörer Att marknadsföra verksamheterna Att dokumentera, analysera och utveckla En viktig aspekt i fritidsgårdarnas arbete är den jämställdhetssatsning som förvaltningen påbörjade år 2014. Det finns ett stort behov av att fokusera extra mycket på det området då det sedan många år tillbaka är en låg andel tjejer som besöker fritidsgårdarna. Förvaltningen har utifrån kommunfullmäktiges övergripande mål för jämställdhet åtagit sig att arbeta för att verksamheterna ska vara välkomnande och tillgängliga för alla oavsett kön, med målvärdet att könsfördelningen ska vara 40-60 %. 4. Nulägesbeskrivning I dagsläget finns det tre fritidsgårdar i Sundbybergs stad: Gluggen, Fritiden och Stationen. Fritiden och Stationen drivs i kommunal regi medan Gluggen drivs i föreningsregi av Unga Örnar genom uppdragsstöd. Fritidsgården Gluggen har bedrivits av Unga Örnar sedan 1984. Under några år upphandlades verksamheten och sedan år 2012 har verksamheten finansierats genom bidragsformen uppdragsstöd som söks årligen från kultur- och fritidsnämnden. Verksamhetens innehåll regleras genom en årlig överenskommelse mellan Unga Örnar och kultur- och fritidsförvaltningen i Sundbybergs stad. I överenskommelsen för år 2015 regleras: Omfattningen av verksamheten på fritidsgården (antal kvällar/vecka, antal veckor/sommar, lovaktiviteter) Försäkring 3

Ersättning Redovisning och utvärdering Personal (bl.a. att personalen bör ha fritidsledarutbildning eller motsvarade pedagogisk utbildning och/eller väl dokumenterad erfarenhet av arbete med ungdomar) Information till allmänheten Lokaler, drift och underhåll Inventarier Samordning (deltagande i sammankomster och arbetsgrupper som förvaltningen kallar till) Alkohol- och drogpolicy för barn och unga Anmälningsskyldighet Vad gäller redovisning och uppföljning ska Unga Örnar presentera en verksamhetsberättelse och bokslut för genomfört verksamhetsår. Vidare ska föreningen månadsvis lämna uppgifter om bland annat besöksstatistik, öppethållandetimmar. Föreståndaren för Unga Örnar ska dessutom träffa en representant för kultur- och fritidsförvaltningen för avstämning av verksamheten. 5. Driftsformer Kommunal drift De kommunala fritidsgårdarna styrs av kultur- och fritidsnämnden och ligger under enheten Fritid Sundbyberg. Fritidsgårdarna följer de politiskt satta målen i kommunfullmäktiges budget och kultur- och fritidsnämndens internbudget. Utifrån dessa målformuleringar tas det varje år fram en verksamhetsplan och aktiviteter planeras på fritidsgårdarna. Hur verksamheten har uppfyllt målen samt relevanta nyckeltal följs upp och redovisas för nämnden i delårs- och årsboksluten. Föreningsbidrag (uppdragsstöd) Det föreningsbidrag som Unga Örnar har beviljats de senaste åren för att driva Gluggen är uppdragsstöd. Stödet är inte anpassat specifikt för drift av öppen fritidsgårdsverksamhet utan kan sökas av alla föreningar för olika sorters verksamhet. Uppdragsstödet är till för att stödja föreningsdriven verksamhet som kompletterar stadens egna verksamheter. Beslut om uppdragstöd för att driva fritidsgårdsverksamhet på Gluggen fattas av kultur- och fritidsnämnden. Vid ansökan om uppdragsstöd ska nämnden bedöma om uppdragets syfte och mål stödjer och/eller kompletterar nämndens mål och inriktning samt om det finns ett mervärde i att verksamheten drivs i föreningsregi. Nämnden beslutar om former för uppföljning i samband med att uppdragsstöd beviljas. 2 Upphandling Vid upphandling går kommunen ut med ett förfrågningsunderlag om att driva den aktuella verksamheten. Olika aktörer har då möjlighet att lämna anbud inom en given tidsfrist om att få bedriva verksamheten i fråga. Dessa aktörer kan vara företag, föreningar men även kommunen själv. Man kan antingen utvärdera anbuden utifrån lägsta pris, eller utifrån ekonomiskt mest fördelaktiga. I det senare poängsätter man mjuka parametrar som exempelvis referenser, kvalitet, hur verksamheten planerar att arbeta med vissa frågor såsom delaktighet, jämställdhet etc. 2 Regler för stöd till föreningslivet i Sundbybergs stad. 4

6. För- och nackdelar med de olika driftsformerna I detta avsnitt beskrivs de för- och nackdelar som har tagits upp av tillfrågade kommuner och stadsdelar i Stockholms stad samt i Rambölls rapport om fritidsgårdarna i stadsdelen Enskede- Årsta-Vantör. Samverkan med andra verksamheter och aktörer Med samverkan avses de möjligheter som respektive driftsform har till samarbete med andra verksamheter och aktörer (främst) inom kommunen för att utnyttja de samlade resurserna på ett effektivt sätt. Det kan finnas goda möjligheter till samverkan inom alla driftsformer och möjligheten till samverkan är inte nödvändigtvis avhängigt själva driftsformen. Det handlar snarare om hur verksamheten organiseras och styrs samt om vilka kanaler som skapas för att möjliggöra samverkan. I kontakter med Södermalms stadsdelsförvaltning framkommer exempelvis att fritidsgårdsverksamheter med olika driftsformer samverkar på flera sätt: inom ett nätverk där man förmedlar stadens mål och riktlinjer, resultat av årlig brukarenkät, samverkansfrågor, policydokument, värdegrundsfrågor samt gemensamma arrangemang. Däremot kan det vara lättare att koppla ihop kommunala befintliga insatser med de kommunalt drivna verksamheterna (t.ex. insatser inom det påbörjade jämställdhetsarbete som sker i stadens kommunala fritidsgårdar). På samma sätt kan det vara lättare för externa aktörer att samverka med andra externa aktörer förutsatt att de tillhör samma organisation eller företag (t.ex. om Unga Örnar samarbetar med andra lokalsektioner av Unga Örnar som bedriver fritidsgårdsverksamhet). Ekonomi Med ekonomi avses eventuella kostnadsfördelar som kan finnas med respektive driftsform. Ur ett ekonomiskt perspektiv kan det finnas fördelar med både upphandlad verksamhet (förutsatt att en förening är entreprenören) och föreningsbidrag i och med att föreningar har fler möjligheter att söka externa medel jämfört med kommunala verksamheter. Föreningsdriven fritidsgårdsverksamhet är generellt sett även billigare i och med att den delvis drivs genom ideellt engagemang. Att föreningar kan söka externa medel betyder dock inte nödvändigtvis att detta sker. Det är även tveksamt om det är önskvärt att fritidsgårdsverksamheten ska vara beroende av externa medel och/eller ideellt engagemang för att hålla en god kvalitet. En fördel som finns med att driva fritidsgården i kommunal regi är att resurserna kan användas mer effektivt i och med att kommunen redan driver de andra två fritidsgårdarna i staden. Beroende på hur upphandling sker och på vilka anbud som inkommer kan det även finnas ekonomiska fördelar med upphandlad verksamhet, detta då verksamheten konkurrensutsätts vilket i sin tur kan leda till minskade kostnader. 5

Styrning, insyn och uppföljning Styrning, insyn och uppföljning syftar på den möjlighet som staden har att påverka och följa upp innehållet i den verksamhet som bedrivs. Verksamhet som bedrivs genom upphandling styrs genom det avtal som fattas mellan staden och entreprenören som driver verksamheten. Det behöver därmed inte vara någon skillnad mellan verksamhet i kommunal respektive privat regi vad gäller möjligheten till styrning. Enligt Rambölls utredning kan dock vissa aspekter vara svåra att reglera i avtal utan att mista den flexibilitet som kan behövas för att skapa en ändamålsmässig verksamhet. Det kan därför vara lättare att styra verksamhet som drivs i kommunal regi. Vad gäller driftsformen föreningsbidrag är det generellt sett inte möjligt för staden att ställa några krav på en förening när beslut har fattats om bidrag, vilket försvårar möjligheten till styrning och uppföljning av verksamheten. Föreningen kan dock bli återbetalningsskyldig om staden bedömer att bidraget inte använts till den typ av aktivitet som angivits i ansökan, vilket kan ses som ett incitament för att fullfölja det föreningen anger i sin ansökan. I den nuvarande verksamheten fattas en överenskommelse mellan förvaltningen och Unga Örnar som övergripande specificerar verksamhetens innehåll. En förutsättning för styrning och uppföljning är att kommunen har tillräckligt med insyn i verksamheten. Både vad gäller upphandling och föreningsbidrag kan det vara svårt att avgöra om avtalet eller överenskommelsen följs då möjligheten till insyn är sämre i en extern verksamhet. I de fall där verksamheten bedrivs i kommunal regi är möjligheten till insyn bättre då driften sker inom den egna organisationen. Mervärde Det kan finnas ett mervärde med att driva verksamheten i en viss driftsform, t.ex. utifrån sociala värderingar eller samarbetspartner som tillför något till verksamheten som andra driftformer inte kan. Det kan finnas ett mervärde i att låta föreningar driva fritidsgårdsverksamhet (antingen genom upphandling eller genom föreningsbidrag) då en förening kan tillföra något som andra driftsformer inte kan. Föreningar kan till exempel ha annan ideell verksamhet som ungdomarna kan slussas in i, ha breda kontaktnät och kunna erbjuda utbildning för unga ledare via sina riksorganisationer. I kontakter med Botkyrka kommun anger det även finns ett mervärde i att föreningar kan ha specifik kompetens inom ett visst område och ett kontaktnät som de kan utnyttja i sitt arbete med fritidsgårdarna. Exempelvis kan det innebära en fördel att låta en lokal förening bedriva fritidsgårdsverksamhet då de kan vara mer förankrade i området och därmed ha bättre möjlighet att nå ut till ungdomarna. Botkyrka anger dock att det är svårt att koppla detta till en specifik driftsform, utan det kan till lika stor del bero på hur personalen rekryteras och arbetar med samverkan i lokalsamhället. 6

Volymfördelar Större verksamheter kan ha andra möjligheter att utnyttja resurser kostnadseffektivt i och med att de kan ha en större och mer varierad personalstyrka och mer resurser. Det gör dem även mindre sårbara för plötsliga förändringar inom personalgruppen då de kan låta personalen rotera mellan olika verksamheter vid behov. Fritidsgårdsverksamhet i kommunal drift kan ha en volymfördel genom att de ofta har fler liknande verksamheter med mer personal som de kan utnyttja, något som kan vara svårt att uppnå för fritidsgårdsverksamhet som drivs på entreprenad eller genom föreningsbidrag. Även om det kan finnas större privata aktörer eller föreningar så är det svårt att komma upp i samma volymfördelar som en kommun kan enligt Rambölls utredning. Det finns även en kvalitetsaspekt vad gäller volymfördelar då större verksamheter har bättre möjligheter att erbjuda sin personal heltids- och tillsvidareanställningar. Om en större andel av personalen har osäkra och/eller deltidsanställningar kan det innebära en stor omsättning på personalen vilket gör att verksamheten förlorar kompetens och har svårt att hålla god kvalitet. Detta bekräftas i de kontakter som förvaltningen har haft med Botkyrka kommun där majoriteten av fritidsgårdarna drivs i föreningsregi genom föreningsbidrag. Kvalitet Med kvalitet avses hur väl verksamheten kan leva upp till de krav på utförande som ställs på en fritidsgård, t.ex. i vilken utsträckning verksamheten upplevs som välkomnande för alla, hur många besökare som tilltalas av aktiviteterna som erbjuds av verksamheten och grad av professionellt bemötande av personalen. Kvalitet kan även innefatta hur flexibel en verksamhet är gällande att anpassa sig efter målgruppens behov och önskemål, skapa riktade insatser etc. Enligt den utredning som genomfördes av Ramböll kan det vara svårt att koppla kvalitet till en särskild driftsform. Att vissa verksamheter presterar bättre än andra kan lika mycket bero på kulturer, traditioner och arbetssätt som utvecklats bland personalen på arbetsplatsen som på själva driftsformen. Det finns dock en risk att externa aktörer missar viktiga utbildningssatser som kommunalt drivna fritidsgårdar kan delta i genom kommunens regi. Detta kan dock påverkas av hur avtal utformas samt hur samverkan sker mellan verksamheter inom och utom kommunal regi. Enligt Rambölls undersökning framhöll flera stadsdelar att mindre organisationer har större möjlighet till flexibilitet gällande verksamhetens inriktning. Mindre enheter kan ha ett mer fokuserat uppdrag och därmed bättre möjlighet att t.ex. fånga upp behov hos målgruppen och rikta insatser. Detta är inte avhängigt någon driftsform, men det kan innebära en fördel för upphandlad verksamhet och verksamhet som bedrivs genom föreningsbidrag i och med att de enheterna generellt sett är mindre. 7. Marknaden för aktörer inom fritidsverksamhet Enligt Rambölls utredning fanns det, år 2012, 10 privata utförare av fritidsverksamhet i de tio stadsdelar av Stockholms stad som man undersökte. De tillfrågade tjänstepersonerna som intervjuades i de olika stadsdelarna uppgav att de i snitt fått 1-3 anbud per förfrågan när de lagt ut 7

verksamhet för upphandling. Några uppgav även att de har lagt ut verksamheter på upphandling utan att få in några anbud alls. De flesta av de privata aktörerna var små och hade startat som avknoppningar från kommunal verksamhet. Ramböll gjorde bedömningen att det var mest sannolikt att förvaltningen som högst skulle få in något extra anbud utöver den existerande verksamheten. Rambölls slutsats var därför att det kan vara svårt att uppnå kvalitet genom konkurrens. 8. Sammanfattning Fokus i utredningen har varit att belysa för- och nackdelar med olika driftsformer som kulturoch fritidsnämnden bör ta ställning till vid beslut för framtida drift av fritidsgården i Rissne. Det som utredningen kommit fram till kan sammanfattas enligt nedan. Den nuvarande driftsformen föreningsbidrag genom uppdragsstöd är inte ett optimalt alternativ för att driva fritidsgårdsverksamheten i Rissne. Detta beror främst på de stora svårigheter som finns med driftsformen vad gäller styrning av verksamheten. De svårigheter som finns vad gäller styrning är inte ett problem så länge den förening som driver verksamheten sköter den som överenskommet, men om föreningen inte gör det är det svårt för förvaltningen att styra verksamheten i önskad riktning. De problem som finns med styrning av verksamheten vid föreningsbidrag uppvägs inte av det potentiella mervärde som finns med en föreningsdriven verksamhet. Dessutom kan detta mervärde även uppnås genom upphandling om en förening vinner upphandlingen. I övrigt finns det både för- och nackdelar med de övriga driftsformerna upphandling och kommunal drift. Kommunal drift är mest fördelaktig utifrån faktorn styrning, insyn och uppföljning. Vidare kan kommunal drift även vara mest fördelaktig även utifrån faktorerna volymfördelar och ekonomi, men detta beror på storleken på den entreprenör som skulle vinna en eventuell upphandling samt antalet intressenter vid en eventuell upphandling. Rambölls översyn av marknaden visar dock att majoriteten av aktörerna på marknaden är små. Vad gäller faktorn samverkan beror detta främst på hur verksamheten planeras och samverkan kan därmed fungera lika bra oavsett driftsform. Även vad gäller faktorn kvalitet så behöver denna inte vara avhängigt någon specifik driftsform och utredningen visar inte att upphandling i sig leder till ökad kvalitet. 8