EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 25.1.2018 COM(2018) 41 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet och effekten av direktiv 2009/110/EG, särskilt i fråga om tillämpningen av tillsynskrav för institut för elektroniska pengar SV SV
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet och effekten av direktiv 2009/110/EG, särskilt i fråga om tillämpningen av tillsynskrav för institut för elektroniska pengar 1. INLEDNING I artikel 17 i direktiv 2009/110/EG om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet (nedan kallat EMD2) föreskrivs att kommissionen ska överlämna en rapport till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Europeiska centralbanken med en fullständig bedömning av genomförandet och effekterna av direktivet, vid behov åtföljd av ett förslag om översyn av direktivet, senast den 1 november 2012. Denna rapport utgör kommissionens svar på detta krav. Processen för översyn av EMD2 grundar sig på två särskilda oberoende studier. Den första studien bestod av en rättslig bedömning av överensstämmelse avseende införlivandet av EMD2 i de 27 medlemsstaterna och slutfördes i april 2013. Den andra studien bestod av en analys av EMD2-direktivets ekonomiska inverkan på marknaden för elektroniska pengar och slutfördes i slutet av år 2014. Kommissionen har dessutom tagit hänsyn till medlemsstaternas och intressenternas synpunkter, som samlats in av de rådgivande kommittéerna för massbetalningar, och uppdaterat uppgifterna om antalet institut för elektroniska pengar som hade beviljats auktorisation, undantag eller pass i januari 2017. Denna rapport omfattar åren 2009 till 2014. Utarbetandet av denna rapport senarelades eftersom en majoritet av medlemsstaterna inte hade genomfört direktivet vid det ursprungliga införlivandedatumet i april 2011. När tidsfristen för inlämning av rapporten hade löpt ut, dvs. den 1 november 2012, hade endast 23 av medlemsstaterna införlivat direktivet om elektroniska pengar fullt ut i sin nationella lagstiftning. I de flesta av fallen hade detta skett helt nyligen. Vid den tidpunkten hade marknaden för elektroniska pengar för lite praktisk erfarenhet av EMD2 gör att kunna ge meningsfull återkoppling om den nya lagstiftningens verkliga effekter. Kommissionen ansåg även att det var viktigt att ta hänsyn till resultaten av översynen av direktivet om betaltjänster 1 (nedan kallat PSD). Detta direktiv kommer att påverka den rättsliga ramen för institut för elektroniska pengar genom de många korshänvisningarna till dess rättsliga ram i EMD2. Det reviderade direktivet om betaltjänster (PSD2) antogs av Europaparlamentet och rådet i slutet av år 2015 och trädde i kraft den 13 januari 2016. Den 5 juli 2016 antog kommissionen även ett lagstiftningsförslag om ändring av det fjärde direktivet om bekämpning av penningtvätt ((EU) 2015/849) för att bemöta riskerna med finansiering av terrorism som har konstaterats efter terrorattackerna i Paris (COM (2016), 450 (final)). Det är troligt att detta förslag också kommer att påverka marknaden för elektroniska pengar inom unionen, i synnerhet när det gäller anonyma förbetalda betalningsinstrument, vars användning kan bli mer begränsad. Det var inte möjligt att ta hänsyn till denna senaste utveckling vid utarbetandet av rapporten om EMD2, men alla eventuella ändringar av ramen för bekämpning av penningtvätt/finansiering av terrorism när det gäller dessa instrument måste beaktas i en framtida revidering av EMD2. 1 Direktiv 2007/64/EG om betaltjänster på den inre marknaden. 1
I denna rapport ingår en beskrivning av införlivandet av EMD2 (avsnitt 3), en granskning av dess tillämpning och effekt hittills (avsnitt 4) och effekterna av den nyligen genomförda revideringen av PSD (avsnitt 5) samt en beskrivning av förhållandet mellan EMD2 och det fjärde direktivet om bekämpning av penningtvätt 2 (AMLD4) (avsnitt 6). Rapporten innehåller även en genomgång av de viktigaste frågor som har uppstått vid tillämpningen av direktivet (avsnitt 7) samt ett antal slutsatser i avsnitt 8. Arbetet med rapporten utfördes innan de nuvarande riktlinjerna för bättre lagstiftning hade antagits, och följaktligen utgör den inte en utvärdering av EMD2 enligt dessa riktlinjer. 2. BAKGRUND Elektroniska pengar (e-pengar) är den digitala motsvarigheten till kontanter och kan vara mjukvarubaserade eller hårdvarubaserade. Kortbaserade e-pengar, till exempel e-pengar som lagrats på ett förbetalt kort eller i en elektronisk plånbok, betecknas vanligen som hårdvarubaserade. Ett annat alternativ är att förvara e-pengar i ett betalkonto på internet. I detta fall betraktas de som mjukvarubaserade. Den rättsliga ramen för elektroniska pengar fastställdes genom direktiv 2000/46/EG om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet (nedan kallat det första direktivet om elektroniska pengar). Vid tidpunkten för översynen av det första direktivet om elektroniska pengar 2006 visade det begränsade antalet fullständigt auktoriserade institut för elektroniska pengar och den låga omsättningen på marknaden för elektroniska pengar att användningen av elektroniska pengar ännu inte hade kommit igång på allvar i de flesta av medlemsstaterna. Vissa av bestämmelserna i det första direktivet om elektroniska pengar, i synnerhet de kapitalkrav som infördes för institut för elektroniska pengar, betraktades av många i efterhand som alltför omfattande. Bestämmelserna ansågs därför utgöra ett hinder för utvecklingen av marknaden för elektroniska pengar. Efter översynen år 2006 konstaterades, framför allt mot bakgrund av det förestående antagandet av PSD, att ytterligare åtgärder krävdes för att främja framväxten av en verklig inre marknad för tjänster kring elektroniska pengar inom EU. Mot bakgrund av detta föreslog kommissionen att arbetet med EMD2 skulle påbörjas. Syftet med detta direktiv är att modernisera bestämmelserna i det första direktivet om elektroniska pengar, särskilt med avseende på tillsynsordningen för institut för elektroniska pengar, och att säkerställa överensstämmelse med direktivet om betaltjänster. EMD2 antogs av Europaparlamentet och rådet 2009 i syfte att upprätta en modern och harmoniserad rättslig ram för utgivning och inlösen av e-pengar som skulle göra det möjligt att utforma nya, innovativa och säkra tjänster kring elektroniska pengar. För detta ändamål innehåller EMD2 en fullt harmoniserad och förenklad uppsättning av regler för utfärdande av tillstånd för institut för e-pengar. Direktivet innebär även en förstärkning av rättigheterna och skyldigheterna i samband med konsumenternas inlösen av medel. Direktivet är tillämpligt på leverantörer av tjänster kring e-pengar i alla EU-medlemsstater såväl som i Island, Liechtenstein och Norge. Genom att modernisera EU-reglerna för elektroniska pengar, i synnerhet genom att anpassa tillsynsordningen för institut för elektroniska pengar så att den stämmer överens med kraven för betalningsinstitut i PSD, var syftet med EMD2 att ge nya företag tillträde till marknaden 2 Direktiv 2015/849/EU. 2
och att främja en verklig och effektiv konkurrens mellan alla marknadsaktörer för att därigenom förbättra effektiviteten och minska kostnaden för betalningarna. 3
3. INFÖRLIVANDET AV EMD2 Direktivet 3 skulle genomföras i medlemsstaternas nationella lagstiftning senast den 30 april 2011. En bedömning av överensstämmelse avseende de nationella åtgärderna i de 27 medlemsstater (utom Kroatien) som genomfört EMD2 utfördes av ett externt konsultföretag 4. Bedömningen omfattande de flesta av artiklarna i direktivet och slutfördes i april 2013. Denna bedömning av överensstämmelse visade att medlemsstaternas genomförandelagar i stort sett stämde överens med direktivet. Även om den allmänna strategin för EMD2 var fullständig harmonisering, medgav vissa bestämmelser en viss flexibilitet för medlemsstaterna. Samarbetet mellan de nationella regleringsmyndigheterna och kommissionen var därför av avgörande betydelse för att säkerställa ett konsekvent och likvärdigt införlivande av dessa bestämmelser i nationell lagstiftning. Kommissionen uppmuntrade samarbetet genom att anordna workshoppar om bästa praxis och genom att inrätta den interaktiva webbplatsen YQOL (Your questions on legislation) med frågor och svar om lagstiftningen. I dagsläget har samtliga av EU:s medlemsstater genomfört direktivet. 4. TILLÄMPNING OCH EFFEKT AV EMD2 I den ekonomiska studien av EMD2-direktivets inverkan på den europeiska elektroniska marknaden drogs slutsatsen att den övergripande effekten av EMD2 är positiv. 4.1 Syfte, tillämpningsområde och definitioner (Avsnitt I i EMD2) Även om definitionerna av e-pengar och det övergripande syftet med EMD2 i stort sett anses vara godtagbara bekräftade den ekonomiska studien att både medlemsstaterna och intressenterna står inför stora utmaningar när det gäller att besluta om en lämplig rättslig ram som kan tillämpas för mer komplexa produkter. För dessa produkter är det svårt att göra skillnad mellan ett betalkonto, ett konto för e-pengar och ett bankkonto. Detta gäller särskilt system med förbetalda kort, som i vissa fall har ansetts ingå i tillämpningsområdet för PSD och i andra fall betraktats som institut för e-pengar. Det finns även olika synsätt när det gäller det rättsliga begreppet ombud och det ickedefinierade begreppet distributör, som har en annan status i EMD2. Det uttrycktes även önskemål om klargöranden av hur begränsade nätverk bör behandlas, som inte ingår i tillämpningsområdet för EMD2. De nationella myndigheternas olika tolkning inom detta område sker ofta från fall till fall, vilket har lyfts fram som ett allvarligt problem. De olika synsätten när det gäller EMD2-direktivets syfte och tillämpningsområde har lett till att flera behöriga myndigheter anser att det hade varit bättre att slå ihop PSD (nu PSD2) och EMD2 i framtiden för att säkerställa en mer konsekvent tillämpning och tolkning bland medlemsstaterna. 4.2 Marknadstillträde, struktur och tillsynsregler (Avsnitt II i EMD2) De marknadsuppgifter som har tillhandahållits i samband med den ekonomiska studien och de uppdaterade uppgifter som samlats in av kommissionen avseende institut som har beviljats auktorisation, undantag eller pass i alla medlemsstater visar att intresset för tillstånd att ge ut 3 Artikel 22 i EMD2. 4 Studie av Tipik, offentliggjord på kommissionens webbplats: http://ec.europa.eu/finance/payments/emoney/transposition/by-country_en.htm 4
elektroniska pengar ökar och att de institut för e-pengar som är aktiva på marknaden i dag har erhållit sina tillstånd efter att direktivet trädde i kraft år 2011 (se tabellen i bilagan). Förbetalda kort och elektroniska plånböcker verkar bli alltmer populära, och det finns ett stort antal tjänster som hör ihop med dessa produkter. Även om antalet auktoriserade institut för elektroniska pengar har ökat sedan år 2011 finns det inte tillräckligt med jämförbara kvantitativa uppgifter för att på grundval av denna empiriska analys kunna påvisa något samband mellan denna positiva utveckling och moderniseringen av den rättsliga ramen genom EMD2. Den ekonomiska studien visar dock att direktivet skapar större klarhet och sänker kapitalkraven jämfört med det första direktivet om elektroniska pengar, vilket är en viktig förbättring av den rättsliga ram som reglerar institut för e-pengar. Det faktum att betaltjänster och tjänster kring e-pengar kan tillhandahållas med ett enda tillstånd ses också som positivt. Många institut för e-pengar tillhandahåller i dag betaltjänster vid sidan av tjänster kring e- pengar. Å andra sidan har instituten för e-pengar konstaterat att det finns skillnader mellan de olika ländernas genomförande och tolkning av bestämmelserna om tillsyn som påverkar konkurrensvillkoren för institut för e-pengar i EU. Som ett resultat av detta ägnar instituten sig åt så kallad forum shopping, vilket innebär att de väljer att registrera sig i den medlemsstat som har den mest förmånliga rättsliga ramen ur deras synvinkel. Institutens kostnader för att följa regelverket skiljer sig beroende på det berörda institutets storlek, i vilket land dess tillstånd har utfärdats och karaktären på dess affärsmodell. Totalt sett beräknas kostnaderna för att följa regelverket motsvara mellan 1 och 5 % av de totala kostnaderna (som sträcker sig mellan 25 000 euro och 0,5 miljoner euro). I absoluta tal kan dessa kostnader därför vara relativt höga för vissa institut. I dessa och andra fall bör de emellertid kompenseras av de minskade kapitalkrav som införs genom EMD2 (från 1 miljon euro till 350 000 euro). Tack vare användningen av pass har verksamheten över gränserna ökat bland medlemsstaterna sedan 2011. Återkoppling från de behöriga myndigheterna i den ekonomiska studien bekräftar att det fortfarande finns utrymme för förbättringar av samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller passförfarandet. De regler för valfria undantag för mindre institut för e-pengar som anges i artikel 9 har använts av flera medlemsstater. Detta alternativ betraktas generellt sett som positivt av de institut som har dragit fördel av det. Vissa av intressenterna inom branschen hade fördragit en mer gradvis strategi med mellanliggande kategorier av institut för att undvika ett synsätt baserat på allt eller inget. 4.3 Utgivning och möjlighet till inlösen av elektroniska pengar (Avsnitt III i EMD2) Den ekonomiska studien har inte identifierat några allvarliga problem när det gäller bestämmelserna för utgivning och möjlighet till inlösen av elektroniska pengar. Det fanns inget som tydde på att EMD2 påverkade kvaliteten och priserna på de produkter och tjänster som tillhandahölls av utgivarna eller kundernas förtroende för sådana produkter och tjänster. Konsumentorganisationerna har inte rapporterat om några specifika frågor eller problem som rör elektroniska pengar ur konsumenternas synvinkel. När det gäller de kostnader som är förknippade med utgivarnas skyldighet att när som helst lösa in e-pengar på begäran av innehavaren påvisade studien inte några allvarliga problem eller betydande kostnader i samband med att konsumenterna åberopade denna rättighet. 5
6
5. EFFEKTEN AV PSD2 PÅ EMD2 Det finns en betydande överlappning mellan PSD och EMD2. Det sistnämnda direktivet följer den logiska ram som ligger till grund för PSD. Enligt artikel 3.1 i EMD2 gäller artiklarna 5 och 10 15, artikel 17.7 och artiklarna 18 25 i PSD för institut för e-pengar. Dessa artiklar gäller ansökningar om auktorisation, beviljande av auktorisation, meddelande om beslut, återkallande av auktorisation, registrering, upprätthållande av auktorisation, redovisning och lagstadgad revision, anmälningskrav för betalningsinstitut som avser att lägga ut operativa funktioner av sin betaltjänst på entreprenad, ansvar, bevarande av uppgifter, utseende av behöriga myndigheter, tillsyn, tystnadsplikt, rätt till domstolsprövning, utbyte av information samt utövande av rätten till etablering och friheten att tillhandahålla tjänster. PSD har nyligen reviderats. Europeiska kommissionen offentliggjorde sitt förslag i juli 2013. Den slutgiltiga kompromisstexten röstades igenom av parlamentet den 8 oktober 2015 och antogs av rådet den 25 november 2015. Av de betydande ändringar som PSD2 medför (regleringen av så kallade tredjepartsleverantörer av betaltjänster, de ökade säkerhetskraven för elektroniska betalningar, den partiella täckningen av internationella transaktioner in till eller ut ur EU) är det de skärpta tillsynskraven för betalningsinstitut som har störst inverkan på instituten för elektroniska pengar. Detta innebär en starkare tillsynsroll och behörighet för den värdmedlemsstat där ett betalningsinstitut erbjuder sina tjänster till en annan medlemsstat enligt passordningen. PSD2 innehåller även förtydliganden av undantagen för begränsade nätverk som, i kombination med skyldigheten för alla begränsade nätverk att anmäla när storleken på deras verksamhet når ett visst tröskelvärde, kommer att ge de behöriga myndigheterna bättre vägledning när de ska bedöma om den rättsliga ramen i PSD2 eller EMD2 är tillämplig på dessa nätverk. Eftersom dessa begränsade nätverk även ska registreras i de nationella registren och det centrala register som förvaltas av EBA, kommer de olika myndigheternas bedömning av de begränsade nätverken också att bli tydligare. 6. BEKÄMPNING AV PENNINGTVÄTT OCH EMD2 Institut för e-pengar omfattas av lagstiftningen för bekämpning av penningtvätt. Det fjärde direktivet om bekämpning av penningtvätt (AMLD4), som antogs 2015, kommer också att gälla för dem. Datum för införlivandet av AMLD4 var i juni 2017. Den ekonomiska studien ledde inte till någon rekommendation på kort eller medellång sikt i detta avseende. Studien visade att intressenterna inom branschen ser de flesta av transaktionerna med e-pengar som lågrisktransaktioner, delvis på grund av marknadens begränsade storlek. En rekommendation på längre sikt är emellertid att se till att enskilda bestämmelser harmoniseras så långt det går, i synnerhet tröskelvärdena för tillbörlig aktsamhet enligt bestämmelserna om bekämpning av penningtvätt och möjligheten att registrera små institut för e-pengar. Detta skulle säkerställa mer likvärdiga konkurrensvillkor. Tröskelvärdena för tillbörlig aktsamhet kan undersökas efter införlivandet av AMLD4. Översynen bör även ta hänsyn till de framtida ändringar av AMLD4 som föreslogs av kommissionen i dess lagstiftningsförslag av den 5 juli 2016 (COM (2016), 450 (final)), och som för närvarande är under förhandling inom rådet och Europaparlamentet. 7
7. ÖVERSYN AV EMD2 OCH NYA FRÅGOR En av de största utmaningarna som identifierades i den ekonomiska studien är frågan om produkter och tjänster bör klassificeras som e-pengar eller som betaltjänster, som konton för e-pengar eller som betalkonton, och därmed vilken rättslig ram som är tillämplig. De nationella myndigheternas olika synsätt på ombud och distributörer identifieras också som ett problemområde. Frågan om motstridiga tolkningar med avseende på begränsade nätverk är av särskild vikt för tjänster kring e-pengar och så kallade slutna betalningssystem (till exempel presentkort, kundkort, bensinkort), delvis slutna betalningssystem (en variant av den slutna kategorin som bestäms av omfattningen av det nätverk i vilket kortet kan användas) samt öppna betalningssystem (såsom förbetalda betalkort för allmänna ändamål). De förbättringar som gjorts i samband med översynen av PSD2 kommer även att ha en positiv effekt på tillämpningen av detta undantag i EMD2. En annan viktig utmaning som lyfts fram i den ekonomiska studien är samarbetet mellan medlemsstaterna i samband med gränsöverskridande tillsyn. I och med antagandet av PSD2 och dess detaljerade bestämmelser inom detta område kommer informationsutbytet och samarbetet att stärkas ytterligare med en starkare roll för värdmedlemsstaten i övervakningen av institut som är verksamma i dess territorium enligt passordningen. I studien konstateras att institut för e-pengar möter problem när de förlitar sig på affärsbanker för insättningar. Den lösning som instituten föreslår för att de ska kunna hantera dessa svårigheter består i en förbättring av deras åtkomst till interbanksystemet eller till centralbanker för sina tillgodohavanden. PSD2 kommer att förbättra situationen för institut för e-pengar i detta avseende genom de nya bestämmelserna om tillgång till bankkonton och ickediskriminerande tillgång till betalningssystem. Även om studien visar att det fanns ett stöd från vissa intressenter att slå ihop PSD med EMD2 var detta stöd inte enhälligt. En sådan sammanslagning skulle inte heller lösa intressenternas problem när det gäller klassificeringen av produkter som elektroniska pengar. Detta är särskilt uppenbart för de medlemsstater som har en enda förordning som styr både direktivet om betalningstjänster och direktivet om elektroniska pengar och som därför fortfarande står inför den utmaningen. 8. SLUTSATSER Den övergripande bedömningen av EMD2 är positiv. Målet med EMD2 var att undanröja hinder för tillträde till marknaden och att göra det lättare att starta och driva företag för utgivning av elektroniska pengar genom att skapa rättvisa konkurrensförhållanden för alla aktörer på marknaden. Det förefaller som om EMD2 i stor utsträckning har uppfyllt detta mål. Det finns bevis för ett ökat intresse när det gäller tillstånd för utgivning av elektroniska pengar, och verksamheten över gränserna med användning av pass har ökat sedan år 2011. I synnerhet ökar utgivningen av elektroniska förbetalda kort, bland annat genom att de distribueras av institutionella aktörer som nationella postkontor. E-pengar är fortfarande en nischmarknad som paradoxalt nog knappt verkar ha påverkats av de senaste årens tekniska förändringar, vare sig det gäller uppkomsten av virtuella valutor som har en mycket begränsad användning som betalningsmedel eller de finansiella tekniker som leder den digitala förändringen i de mer traditionella segmenten av betalningsmarknaden. 8
Ytterligare förbättringar kan göras för att förstärka den nuvarande rättsliga ramen. Konkreta förbättringar kan således genomföras på kort eller medellång sikt genom att ge vägledning inom tre områden, nämligen klassificeringen av produkter som e-pengar, tillämpningen av bestämmelsen om begränsade nätverk samt åtskillnaden mellan koncepten ombud och distributör när det gäller e-pengar. De utmaningar som uppstått för den gränsöverskridande tillsynen av institut för e-pengar verkar behandlas på ett tillfredsställande sätt inom ramen för PSD2, vilket genom relevanta korsreferenser även kommer att gälla institut för e-pengar. På längre sikt kan ytterligare överväganden göras för att främja en maximal harmonisering av specifika bestämmelser, särskilt när det gäller de för närvarande valfria undantagen för små institut för elektroniska pengar enligt artikel 9 i EMD. Utvecklingen av en mellanliggande kategori för ett stort begränsat nätverk, som omfattas av vissa men inte alla krav i EMD2, skulle dessutom kunna analyseras närmare. Samtidigt ger förtydligandet av bestämmelserna för begränsade nätverk i PSD2 ökad rättssäkerhet för företag som driver ett begränsat nätverk, vilket kan innebära att marknadens förväntningar uppfylls på ett tillfredsställande sätt redan i dag. En framtida översyn av direktivet och en eventuell sammanslagning med direktivet för betalningstjänster skulle kräva en närmare analys. Sådana åtgärder bör dock inte övervägas förrän medlemsstaterna och intressenterna har kunnat samla in erfarenheter med den anpassade ramen efter antagandet av PSD2, vilket också kommer att påverka instituten för e- pengar. 9